政府采购扶持科技型中小企业发展的对策探析

林斌

摘要：本文从政府采购市场现状和科技型中小企业发展存在的主要问题分析入手，借鉴国际经验，提出我国利用政府采购扶持科技型中小企业发展的对策建议。

关键词：政府采購;科技型中小企业;对策建议

政府采购体现国家意志，对社会经济有着其他采购主体不可替代的影响，已成为各国政府经常使用的一种宏观经济调控手段。因此，在实施国家创新驱动发展战略中，借助政府采购手段，着力扶持和促进科技型中小企业发展意义重大、效果显著。但是，作为中小企业政营重要组成部分，科技型中小企业因其特殊的组织属性，也存在着基础弱、风险高、机会少、变数大等诸多问题，必须引起政府部门的高度重视。

一、我国政府采购扶持科技型中小企业发展的现状

1、政府采购的法律法规体系及其功能定位。我国现行的政府采购法律体系主要由《政府采购法》（2002年）和《招标投标法》（1999年）等法律及其配套的行政规章组成。作为主干法，《政府采购法》在确立完整明确的公平交易规则基础上，强化政府采购政策对经济社会目标的调控能力，这是政府采购不同于一般市场行为的重要特点，也是国际上通行的做法。我国政府采购的功能主要包括：节约财政支出、提高采购资金的使用效益;强化宏观调控;活跃市场经济;推进反腐倡廉;保护民族产业等，并明确将“促进中小企业发展”作为立法的总则要求之一。

2011年，财政部、工业和信息化部联合印发的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》明确：采取预留采购份额、降低门槛、价格扣除、鼓励联合体投标和分包等具体措施促进中小企业发展，并通过政府采购计划管理、合同管理、引入信用担保手段、报告和公开制度、信息化建设等措施保证该项政策落实。办法规定，任何单位和个人不得阻挠和限制中小企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场，政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。各级财政部门也先后出台了关于支持中小企业参与政府采购的相关制度。

我国的政府采购市场发展迅猛。有资料统计表明，2000年全国政府采购额为327.9亿元，比上年增长约1.5倍，其中货物、工程和服务类这三大类采购在政府采购中所占的比重分别为67%、23%和10%。到了2017年，全国的政府采购规模已达32114.3亿元，比上年同口径增加6382.9亿元，增长24.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别为12.2%和3.9%。

2.科技型中小企业发展存在的主要问题。科技型中小企业是指依托一定数量的科技人员从事科学技术研究开发活动，取得自主知识产权并将其转化为高新技术产品或服务，从而实现可持续发展的中小企业。换言之，是以创新为使命和生存手段的一类企业。它有四个明显的特征：其一，身份普通，为在中国境内注册的居民企业，即民营性质;其二，规模微小，其职工总数、销售收入、资产总额等都有明确的限定。科技型中小企业是小微企业的重要组成部分。根据2020年中国小微企业行业现状分析，其工业总产值、销售收入、实现利税大约分别占中国经济总量的60%、57%和40%，并提供了75%的城镇就业机会。在数量占比上更是占绝对优势。据国家工商总局的数据显示，目前我国约有小微企业近1000万户（其中西部10省市约有160多万户，占比16.16%;中部9省市约有220多万户，占比22.24%;东部12省市约有600多万户，占比61.6%），这些小微企业主要密集在长三角地区、珠三角地区和福建省等5个省市。

小微企业由于体量的原因，大多天然地具有诸多发展制约因素。从某种程度上看，小微企业的困局就是中国经济转型的困局，小微企业的生存环境能否改善与中国转变经济发展方式紧密相关。因此，小微企业的困境不仅是基层经济状况的反映，同时也已经成为判断决策层宏观经济政策的感应器。大多数科技型中小企业在其发展的过程中受到了内外多种因素的限制，存在突出问题。

1、融资难问题。小微企业、包括科技型中小企业，大部分是自我筹资发起的，总量较小，不足以支持企业的持续发展。我国中小企业外部融资渠道看起来很多，但实际上却步履维艰。第一，国家财政支持基本无望。随着经济体制改革的深化，国家已基本上取消了对非国有企业的财政支持，使得国家财政支持这一渠道基本堵塞;第二，上市融资关山重重。我国现有的资本市场实行发审排队制度，股权配置制度近乎苛刻，再加上中小企业的会计制度往往难以达到《公司法》以及《企业会计制度》的要求，无形中阻滞了中小企业上市融资的脚步;第三，由于科技型中小企业经济规模体量小、技术更新速度快、市场敏感程度高等特点，以及有形资产少、流动比率高、可资抵押贷款的资产不多等原因，实际上很难从国有银行和融资机构获得所需的借贷;第四，民间借贷此路不通。民间借贷因游离于金融监管之外，不能有效抵御风险，故被国家严令禁止;第五，创新基金支持力度不足。根据2004-2014年创新基金的立项统计结果显示，2012年创新基金扶植和资助占整个企业项目投资的比例不超过10%，2010年度最低仅为3.62%。凡此种种，都是制约科技型中小企业融资难的现实因素。

2、知识产权保护乏力问题。科技型企业的生命力就在于技术创新的知识产权上。目前，我国至今没有一部专门针对中小企业的知识产权保护条例，现有的专利保护申请必须支付较高的费用、还要耗费大量的人力和时间，难以适应科技型中小企业的需求。同时，由于科技型中小企业的人才流动性大，还存在着较大的知识产权外泄隐患，一旦发生，必然涉及维权的法律诉讼费用，使企业处于开发与保护的两难境地，挫伤企业创新的积极性。这些短板，致命我国民营科技企业科研投入强度持续下降：2006年我国民营科技企业研发投入强度为9.75%，而2013年下降到了6.58%，到2015年仅为3.96%。即便是在科技型中小企业最为集中的高新区内的高新技术企业，2013年的研发投入强度也仅为7.13%，低于2006年民营科技企业9.75%的投入强度。

3、政府采购中政策性功能缺失问题。现有的法律环境条件，很难能使科技型中小企业分享到政府采购这一特殊形式与内涵的科技服务。主要有三点：第一，是政府扶持的政策不明确、力度不到位所致。虽然我国在《政府采購法》等相关的法律中明确了政府采购要实现维护国家和社会公共利益的目的、促进中小企业的发展、支持本国工业的发展等政策指向，在实际操作过程中，关注的焦点则是节约财政支出，常常将成本作为考虑的第一因素，忽视了政府采购扶持科技型中小企业的政策性功能。一些有潜力的科技型中小企业也常因参与投标成本过高、条件过严等原因放弃参与政府采购的市场竞争。第二，是政府采购审计监督体系不够完善所致。尽管我国已经形成了由人大、财政、审计和社会监督组成的监督体系，但在实际运作中基本处于“不作为”的状态，招标过程中“明招暗定”、权力寻租等不公正和不公平的现象时有发生。在这种无序竞争环境下，科技型中小企业的受伤程度要远大于大企业。第三，是缺乏对科技型中小企业及科技型产品的认定制度所致。迄今为止，对国货、科技创新产品以及科技型企业都没有一个统一的界定，一些国外大公司大量占据我国政府采购市场，一些传统行业、传统企业摇身一变成科技型企业谋取政策支持。由于无法可依，使得政府采购对科技型企业的激励无法达到预期。

二、发达国家政府采购扶持科技型中小企业的经验

1、加强立法，形成政府采购的法律体系。如美国政府专门出台了《小企业法》、《信息自由法》和《小企业创新开发法》，确保中小企业在获取公平市场机会的同时，鼓励小型科技企业发展。还颁布了类似的《购买国货法》等，以法律形式明确支持国货、支持中小企业、支持自主创新。

2、配套可执行的政策措施。《联邦采购法》规定联邦政府10万元以下的政府采购必须向小企业开放，10万元以上的要根据具体情况考虑给予小企业价格上的优惠，优惠幅度为6%-12%;同时要求将大型合同的25%分包给小企业，在评标机制中优先考虑小企业。即使在GPA框架约束下，美、韩等国在保护本国市场、确定“门槛价”等问题上，也都做出了有利于保护中小企业的各项规定。

3、完善的管理机构和有效的监督与申诉制度。如美国的小企业管理局（SBA），它在各地都成立了小企业采购处等机构，专门扶持小企业参与政府采购。美国、英国、瑞典、新加坡等国家的政府采购制度，都有严格的审计监督机制、畅通的申诉通道和有效的救济服务，以提高政府采购的效率，并保障中小企业在政府采购中获得应有的份额。

4、积极开拓海外政府采购市场。他们一方面在有关对外贸易协定、协议中积极为本国小企业进入海外政府采购市场创造有利条件，另一方面在内政环境上也专门提供了扶持小企业开拓国际市场的优惠政策。有数据显示，1994至1998年，美国小企业从加拿大获取的政府财股合同的数量和金额分别占到了全美公司同类指标的15%和16%，且主要集中在高技术含量的计算机、远距离通讯、环保技术等领域。

三、我国利用政府采购扶持科技型中小企业发展的对策建议

我国政府采购要从国情出发，并借鉴发达国家的经验，在不违背WTO规则的原则下，最大限度地发挥政府采购的宏观调控职能，扶持科技型中小企业的自主创新和发展。

1、完善政府采购的法律制度，使扶持科技型中小企业的发展有法可依。（1）用统一的立法原则修订现有法律之间的冲突。如《政府采购法》与《合同法》和《招投标法》等之间存在的矛盾。同时对政府采购的范围进行重新界定，合理扩大政府采购规模，以保障政府采购政策性功能的有效发挥。（2）制定能够有利于科技型中小企业促进技术创新、科技型中小企业认定、国货认定、特别是解决科技型企业融资难、信息不对称等问题的法律法规，为政府采购扶持科技型中小企业提供法律依据。

2、加强知识产权保护，提高企业核心竞争力。（1）完善现有的法律制度，研究制定适合于科技型中小企业的知识产权保护条例，出台有利于科技型中小企业参与政府采购竞争的政策。（2）降低科技型中小企业进行自主创新和知识产权维护的成本，提高企业的维权意识。要简化专利申请程序、降低申请和维护费用，要对侵犯科技型中小企业知识产权的行为进行重罚。（3）加大对知识产权维权的救济力度。企业或个人一旦遭到侵权，可以通过有效的救济制度使损失在最短的时间内降到最低。

3、制定标准，明确扶持力度。（1）完善科技型中小企业认定标准，使政府采购的扶持政策落到实处，要从企业规模、人员结构、产品性质、研发投入强度等角度对科技型中小企业作一个动态的、完整的界定，防止鱼目混珠。（2）制定国货认证制度，确立购买国货优先原则，做到肥水不流外人田。（3）效仿国外成功经验，出台扶持科技型中小企业的硬性规定。比如，一定数量的政府采购合同必须给予中小企业，中小企业获得政府采购合同将能得到一定的优惠等等，在此基础上进一步研究加大对科技型中小企业的扶持力度。

4、区别对待，有针对性地进行重点扶持。（1）加大对自主创新产品的采购力度，并根据行业的发展情况有计划、有步骤地调整或更新采购目录。（2）对一些有前景的但目前没有市场的产品或行业进行重点扶持，实行定点采购。（3）在资金支付方面，加大财政预算资金来源，确保及时支付采购货款，做到不占用科技型中小企业资金，有条件的省市甚至可以采用对部分科技型中小企业实行预付资金，减轻中小企业的融资压力。

5、建立科技型中小企业管理委员会。借鉴美国的SBA经验，建立科技型中小企业管理委员会，直属地方政府。其主要职责是：对科技型中小企业的发展给予政策性的指导，负责收集与科技型中小企业发展相关的信息，负责科技型中小企业的认证以及中小企业供应商的信用认证，在参与政府采购活动中为企业提供担保，资金融通等服务，或者以管理委员会的名义参加政府采购，然后再将项目分包给企业，负责政府采购合同的跟踪及投诉处理等事项，为企业提供关于政府采购法规的咨询和培训服务等。

6、建立和完善政府采购监督机制。（1）加强政府采购各个部门的内部监督机制建设。政府部门应强化接受监督的意识，通过电话、电邮、信访、网络论坛等多种手段接受监督，实行投诉受理和回馈制度，建立问责处理机制。（2）鼓励企业间互相监督。（3）组建专门的政府采购监督委员会。对政府采购的预算、信息披露、招投标、合同执行等进行审查监督，同时接受并处理企业或公众的举报、投诉。其成员由财政部门、审计部门、纪检委、人大、企业及社会人士推荐和选举产生。（4）建立和完善法律救助体系，对政府采购中的违法违规行为进行司法干预。

参考文献

[1]高昌林，等.完善购买国货原则促进企业技术创新的政策建议[J].中国科技论坛，2016，（3）： 3-7.