政府预算审计与国家治理现代化探究

王红兰 赖明慧

【摘 要】财政预算是各级政府配置资源的工具，也是国家治理的重要内容。而政府审计则是国家治理体系的重要组成部分，是依法监督制约权力的一项制度安排。政府审计要以改革的思维进行战略优化，从而顺应国家治理现代化步伐，服务国家治理建设要求。

【关键词】国家治理现代化;政府预算编制审计;政府预算执行审计;政府预算决算审计

完善和发展中国特色社会主义制度，大力推进国家治理体系和治理能力的现代化是全面深化改革的总目标。这一总目标的提出是党和国家在社会主义制度确立之后，在探索有中国特色社会主义社会的建设过程中的又一重大进步。这表明在经过几十年的建设探索之后，国家治理不能单纯地去谈某一个问题或某一个方面的改革，而应该站在国家治理现代化的整体框架上去讨论和研究。因此，十九大报告首次提出国家治理现代化的时间表和路线图，从2020年到2035年基本实现社会主义现代化，同时国家治理体系和治理能力现代化基本实现。国家治理体系和治理能力现代化作为战略目标和支撑体系，可以为推进我国的五位一体建设提供重要支撑。

一、政府预算审计在国家治理现代化中的作用

政府预算审计有三大职能，其中监督职能是指独立监督政府或其他公权力部门的预算工作，评价职能是指对预算编制、执行情况进行审查评价，预测职能是指对未来发展趋势以及风险隐患进行有效预测。国家治理离不开政府预算审计的监督、评价和预测机制。从国家治理视角出发，政府预算审计可以通过监督改善政府的资金使用效率、评价提升政府治理能力和通过预测为国家治理决策提供服务。

1.通过监督改善政府的资金使用效率。

政府或其他公权力部门的工作人员作为民众的受托人，代为管理公共资源，因存在私利而天然有着自我膨胀和机会主义的倾向，有可能会以损害民众的利益来为自己谋私利，公权力被滥用或异化从而为少数人谋利，“政府权力部门化、部门权力私益化、部门利益个人化”等现象较为普遍。因此政府治理需要被监督，而政府预算审计恰好具有该项职能。任何一个国家及政府的运转总是与财政有着唇齿相依的关系，国家和政府的生存离不开财政的支持，反过来政府和国家的运转又是一个资金分配的过程。从这层意义上来看，政府和国家的治理能力在很大程度上取决于公共预算，即国家和政府支配财政资金的能力。公共预算是记录政府收支计划的载体，是一个围绕资源的配置和使用，并保证效率性和公平性的政策工具。实施政府预算审计可以追踪财政资金的来龙去脉，监督公共受托责任的履行情况，落实预算单位的经济责任，改善政府的资金使用效率，为国家治理现代化提供经济保障和制度支撑。

2.通过评价提升政府治理能力。

国家治理的核心始终是公权力如何有效配置和运行的问题，其中决策和执行共同构成国家治理现代化的内在基石。国家治理体系中的决策问题主要关注政府或其他公权力部门是否“做正确的事”，即政府决策是否科学合理、是否有理有据、是否符合政府的战略初衷和民众的根本利益;執行问题主要关注政府或其他公权力部门是否“正确地做事”，即能否将正确的决策予以执行，实现预期目标与效果，并在此过程中兼顾效率与效果的统一。政府预算审计的评价职能就是通过审查预算单位的预算编制、执行情况，采用相同的标准分析和判断所查事实，评价政府预算单位的预算工作是否做到科学决策和有效执行，然后肯定成绩、指出问题、总结经验，寻找提高国家治理能力的途径，合理保证公权力在行使过程中受到制衡，朝着“做正确的事、正确地做事”的方向发展，有利于推进国家治理工作，提高国家治理的效率和治理能力。

3.通过预测服务国家治理决策。

在当今社会，越来越多看似无法预料的自然或社会危机爆发，其实都是由于萌发时未被及时关注而导致。政府作为国家的治理机关，应对自然或社会危机有着一定的预测能力，从而更好地维护社会经济稳定发展。政府预算审计作为国家治理现代化的基石，同样也需要对未来发展趋势有着一定的预测能力，起到预防和预警风险隐患、降低不利影响的作用，实现国家治理的“前移”，促进政府做出更好决策。前审计长刘家义曾于2011年提出，国家经济运行的免疫离不开审计。政府预算审计应该对政府财政和运营风险持续关注，以风险为导向，增强预算审计的前瞻能力。政府预算审计凭借其专业性在问题非常严重之前进行预测预警，及时发现苗头并督促整改。预测功能是政府预算审计更高层次的功能定位，是监督和评价功能的衍生和深化，即重要问题要发现在前端，更加强调预测性，增强国家治理系统中监督控制系统的有效性，服务于国家治理现代化的决策。

二、国家治理现代化视角下政府预算审计存在的不足

随着审计工作地位的提高，财政预算执行审计也越来越重要，我国开始探索预算执行审计全覆盖，并借助大数据等方式助力精准审计。由此可见，政府预算执行审计工作也在不断完善。然而，我国政府预算审计发展时间较短，仍存在许多不足之处。

1.政府预算编制审计的力度不足。

政府预算编制工作关系着财政工作目标的完成和财政工作职能的有效发挥。政府预算编制审计主要强调审计预算编制的依据和标准是否合理，预算收入和支出是否真实合理，整体上是否科学合理。但是在实际工作中，往往容易忽视预算编制的审计而侧重于预算执行及其结果的审计，使得预算审计的预测职能得不到有效发挥。这里既有各级财政部门故意逃避监督的意图，也有审计人员得过且过、敷衍了事的不作为思想作祟。如果审计人员不具备过硬的专业素质和严谨的工作态度，预算审计更是成为一句空话。

2.政府预算执行审计的效率和效果不佳。

政府预算执行审计应当发挥免疫作用，保证政府预算的顺利执行，促进工作效能的提升。但是，审计效率和质量低下均是免疫作用难以发挥的重要原因。从审计效率来看，部分地方政府预算执行审计工作中，走过场、拖延审计进度、选择性审计等问题依然比较普遍，导致政府预算执行审计效率无法提升，也同样影响后续预算执行效果。从审计质量来看，还存在审计不充分的情况。审计人员对政府收支是否真实等情况核实不到位，对财政资金挪用等问题无法及时纠察，并且提出的审计建议不够具体等均影响审计质量的提升。究其原因，主要是财政部门的财权影响预算执行审计工作的独立性。从财权方面来看，审计机关受制于财政部门，因此在政府预算执行审计中会存在执法不严的情况。另外，有些政府部门为了自身利益，或害怕声誉受损，通常不配合、隐瞒甚至于阻挠审计工作的正常进行。

3.政府预算的决算审计结果运用不彻底。

政府决算是将政府预算工作进行总结，属于预算管理的最终阶段。政府预算的决算审计工作主要是审计预算的执行过程和结果是否真实、合法、有效。政府决算审计的主要问题是结果运用不彻底，有效性不强。首先，双重领导体系对审计结果有效性的影响。地方政府预算审计的决算报告受地方政府和上一级审计机关的双重约束，由此产生双重领导机制。地方政府可能出于各种考虑而干扰预算审计的决算工作，防止上一级审计机关知晓有关决算审计问题，对审计决算结果的有效性产生逆向影响。其次，政府决算审计的结果尚未纳入绩效评价体系。如果政府决算审计的结果并不结合人事奖惩等绩效考核机制，那么政府对充分地运用决算审计结果就没有主动性。最后，政府预算决算审计的结果透明度不高。政府预算经过编制、执行、决算后应出具对应的决算报告并披露在官网上，让所有社会公民都可以对预算工作有详细的了解，才能对政府预算起着监督作用。然而目前政府预算决算报告在上交上一级审计机关后，需要一年左右的时间总结整理后才会对外披露，这就无法发挥社会监督的作用。

三、国家治理现代化视角下政府预算审计的完善路径

为了更好地服务于国家治理体系，推进国家治理现代化，财政预算执行审计应当多措并举、全面发力，从审计问题出发，找准问题症结所在，以更好地推进财政预算审计的全覆盖。

1.加强政府预算编制的审计力度。

政府预算编制审计作为政府预算的第一阶段，应该加强其审计力度，从而更好地服务于国家治理现代化。第一，不断完整政府预算编制审计内容。审计机关在对预算编制的科学、合法、合理性进行审计的同时，还应对预算编制的原则、制度加以审计，规避违法违规事件。政府审计部门应对预算的整体性加以保证，从总体到部门进行预算编制审计。第二，提高对预算编制审计的关注度。政府预算编制审计虽然很容易被政府审计忽视，但不可否认，预算编制审计作为预算审计的第一阶段，具有重要的意义。政府应提高对预算编制审计的关注度，加强事前、事中的审计监督，提升政府预算审计的质量。第三，加强对政府预算编制审计人员的专业要求。首先，预算编制审计人员应该具备基本的审计职业素养，树立严谨的工作态度，形成工作认真负责的工作氛围;再者，预算编制审计人员应加强专业学习，提高专业素养，从而达到预算编制审计岗位的要求，增强人员与岗位的匹配程度。

2.优化政府预算执行的绩效审计。

政府预算执行审计作为预算审计的关键一环，应当优化绩效审计。政府预算执行的绩效审计主要是对预算项目获取的经济效益和效率以及社会效益进行审计监督，改善政府资金的使用效率。首先，明确政府预算执行审计的目标。模糊不清的预算审计目标就无法制定预算执行审计计划，无法推进预算执行审计工作。因此，政府預算执行审计应该明确审计目标，立足长远，与国家治理现代化目标趋同，从而有效地指导预算执行审计工作的开展，为国家治理现代化服务。其次，创新政府预算执行的审计方法。政府预算执行绩效审计方法的创新主要依赖于信息技术水平的提高，尤其针对地方预算审计机构来说，因为地区差异性的存在，相对欠发达地区应该注重信息化带来的便利性，更新预算执行绩效审计的软件，不断提升绩效审计的信息化水平，增加政府预算执行绩效审计方法的多样性，从而缩小与发达地区的差距，保障政府预算审计的真实公平。最后，不断推进政府预算执行绩效审计的效率和质量的提升。加强预算审计人员、审计计划与审计目标的协调性，不断深入挖掘问题，提高政府预算执行审计的质量;做到政府预算执行情况的应审尽审，从而及时发现政府预算过程中的问题，提供充分的预算审计证据，提高预算审计效率与效果。

3.强化政府预算决算审计的结果运用。

政府预算的决算审计作为政府预算审计的最后一阶段，有着极为重要的作用，应强化政府决算审计的结果运用，提高决算报告的有效性。首先，对双重领导体制问题加以改善。政府应当对预算审计机构的独立性加以保证，提高决算报告的客观公正性。针对地方预算审计机构，地方政府不应有过多的干涉，地方预算审计机构在发现问题时，应及时报送给上一级审计机关，跟踪解决方案，提高政府预算决算审计的结果运用。其次，完善政府决算审计结果的绩效评价体系。政府应当对评价指标进行合理地选取，选用科学合理的预算审计评价方法，全面评价决算审计结果。将决算审计结果的绩效评价与人事奖惩联系起来，在确保决算审计报告客观公正的前提下，加强政府决算审计的结果运用。最后，完善决算报告的披露制度。除了官网披露外，还可以通过新闻媒体、微博或官方公众号等披露预算决算报告，从而更好地执行社会监督;规定披露时间，在失去时效性之前，对预算决算报告进行披露，有利于民众知情权的落实;在决算报告中对审计结果进行详细的数据和事例讲解，不局限于表面工程，从而强化政府预算决算审计的结果运用。

政府预算审计关乎财政资金安全，也关乎财政收支安排的合理性，更关乎国家治理的现代化进程。财政预算审计工作的完善，应从实际情况出发，探索有中国特色的社会主义预算审计之路。因此，我国应加强对政府预算编制的审计力度，优化政府预算执行的绩效审计和强化政府决算审计的结果运用。

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（作者单位：江西科技师范大学、

江西财经大学MPAcc研究生）