浅析建设项目社会风险评估与环境影响评价之间的关系

2021-10-12李晓东

上海船舶运输科学研究所学报 2021年2期

韦晨，李晓东

(中海环境科技(上海)股份有限公司，上海 200135)

0 引言

在开展建设项目的前期阶段，除了需设计建设方案以外，还需考虑多个配套专题，涉及物探、节能、管线综合、交通组织、防汛论证、通航条件影响、地质灾害、工程风险、环境影响和社会风险等多个领域。这些配套专题除了为论证设计方案的可行性提供服务以外，部分还对建设项目可能引发的风险进行评估，通过预测分析，提出针对性的风险防范措施。环境影响评价和社会风险评估是这些配套专题中比较重要的2个专题，关联性较强。

1) 环境影响评价是我国环境保护法中的一项基本法律制度，经过20多年的实践，现已形成一套较为完善的关于建设项目和区域开发的环境影响评价制度体系，在控制新污染源和防止生态破坏方面发挥了巨大的作用，积极地推动了环保事业的发展。虽然世界银行在1984年就要求“社会评估”成为其项目可行性研究工作的一部分，在项目评价阶段与经济、技术和机构评价共同进行，但我国大规模开展社会风险评估工作的时间较短，在体系建设和制度配套等方面仍有较大的发展空间，在某些方面借鉴环境影响评价的发展经验开展社会风险评估工作，对加快相关制度和专业方面的建设具有积极的意义。

2) 由各类建设项目的经验可知，项目施工期和营运期产生的环境问题引发的社会矛盾日益突出，已成为社会风险评估中的重要风险因素之一。环境影响评估的结论是环境相关社会风险识别和分析的重要依据。

因此，本文尝试从评估目的、评估流程和评估要素(范围、方法)等方面入手，梳理项目社会风险评估与环境影响评价之间的关系，同时借鉴实施环境影响评价制度的经验，为促进建设项目社会风险评估工作科学化、专业化提供参考。

1 评估目的

从宏观层面看，开展社会风险评估和环境影响评价的目的都是预警风险、规避不利影响，以促进社会与环境的可持续发展为导向。

从评估目的的角度看，建设项目社会风险评估是围绕建设项目实施的合法性、合理性、可行性和可控性等开展风险调查，从源头上预防和减少社会矛盾，加强对建设项目社会风险的预测和评价，防范和控制社会风险，保证建设项目顺利实施，保障相关人员和组织的合法权益；建设项目环境影响评价是通过对建设项目实施之后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减少不良环境影响的对策和措施，避免建设项目实施之后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。因此，社会风险评估和环境影响评价从评估目的的角度看都是为了减少项目建设产生的影响，从社会影响和环境影响的角度看都是为科学决策提供依据。

2 评估流程与评估要素的关系

风险评估和环境评价作为建设项目决策要素之一，为决策者提供建设项目社会影响和环境影响方面的信息，预测项目建设期间和建成之后对社会和环境的影响程度，拟定应采取的措施，为项目决策提供专业的建议和参考。因此，两者在评估流程和方法上既有共通之处，又有差别。

2.1 评估流程

对于建设项目的社会风险评估和环境影响评价来说，两者都以项目设计方案为依据，分别从社会影响和环境影响的角度对工程进行分析、预测和评价，同时对设计方案中的不合理部分或难以达到相关要求的部分提出针对性的措施和建议，帮助优化工程方案。

2.1.1 社会风险评估基本工作流程

1) 收集整理工程相关资料，开展工程沿线或周边的现场调研工作，对风险因素进行初步的摸排。

2) 重点围绕建设项目实施的合法性、合理性、可行性和可控性等，对涉及的地区的利益相关者进行调研，收集整理意见诉求。编制报告，主要目的是在风险调查的基础上，分析识别建设项目中可能引发社会风险的因素。采用定性与定量相结合的风险分析方法估算各项风险因素的影响程度和风险发生概率。

3) 根据风险识别和风险估计的结果，研究提出风险防范和化解措施。分析各项风险防范和化解措施的可行性与有效性，预测落实措施之后主要风险因素可能引发风险的变化趋势，综合判断建设项目落实风险防范和化解措施之后的风险等级。

2.1.2 环境影响评价基本工作流程

1) 建设单位需按《建设项目环境保护管理条例》和《建设项目环境影响评价分类管理名录》(以下简称《分类管理名录》)等文件的要求确定需编制的建设项目环境影响评价文件的类型，主要有环境影响报告书、报告表和环境影响登记表等3种。《分类管理名录》的主要作用是环保部门根据《中华人民共和国环境影响评价法》的有关规定，根据建设项目的特征和项目所在区域的环境敏感程度，综合考虑项目可能对环境的影响，对项目的环境影响评价进行分类管理。

2) 在确定了环境影响评价文件的类别之后，开展资料整理、现场调查、公众参与和文本编制等工作，其中：资料整理主要是对工程方面的资料进行整理；现场调查主要是对工程沿线或周边的声环境、振动环境、水环境、大气环境和土壤环境等环境的现状进行调查；文本编制主要是识别环境保护目标，根据现有的评价标准和技术规范，确定评价内容、等级、方法和范围，就建设项目可能对环境造成的影响进行分析、预测和评估，对建设项目采取的环境保护措施进行技术和经济论证等。此外，在环境影响报告书(表)编制和审批阶段，均涉及信息公开工作。经过多年的发展，环评的运行体系已逐渐形成由审批机构(政府环境行政主管部门)、技术评估机构(环境行政主管部门下设的评估中心)、评价机构(环评单位)、实施机构(项目建设单位)和监督方(社会公众)共同组成的格局。

图1 社会风险评估与环境影响评价基本工作流程对比

从整体工作流程的角度看，建设项目社会风险评估和环境影响评价都以项目资料整理和分析为基础，涉及现场调查和向公众收集意见，但因工作的侧重点不同，二者在工作方法和工作对象等方面存在差异。例如，前者的现场调查工作以充分了解建设项目利益相关者的意见和诉求为主，后者的现场调查以了解环境要素现状为主；前者与建设项目可行性研究报告或核准报告一并送审报批，无单独批复，后者由生态环境部门批复。

此外，建设项目社会风险评估和环境影响评价在评估范围、重点关注对象和评估方法等方面也有交叉。

2.2 评估要素

近年来，随着公众的环保意识不断增强，环境影响已成为引发建设项目产生社会风险的重要因素之一。例如市政基础设施类的交通类项目，在施工期和营运期产生的噪声、振动和大气等环境影响因素往往是引发利益相关者产生矛盾的主要风险因素之一。环境影响评价的分析预测结果是预判这些风险因素引发风险的概率和影响程度的重要依据。环保措施是防控化解这些风险因素的主要措施。在建设项目的前期阶段征借地作为引发利益相关者之间产生矛盾的另一个主要风险因素，是社会风险评估的特征因素，与环境影响评价的关系不大。因此，从评估范围和重点关注对象等方面看，社会风险评估与环境影响评价存在着不同程度的交叉。表1为评估要素分类对比。

表1 评估要素分类对比

由表1可知，建设项目环境影响评价基于建设项目的特点，根据各环境要素的评价技术导则，明确评价范围、评价方法和环境保护目标等，其中各环境要素的评价技术导则起到了重要的作用，对具体工作的开展给出了明确的指导和依据。导则总纲是指导建设单位依法开展环境影响评价和环境影响评价单位客观评价建设项目对环境的影响的重要技术依据，是环境行政主管部门审核建设项目对环境的影响的有效性的重要决策参考。同时，各环境要素对应的评价标准主要包括质量标准和排放标准，为定量评价提供支持。环境影响评价工作的预测分析大体上是基于这样一套不断修改完善的“对标”定量体系进行的。对于建设项目社会风险评估而言，由于社会风险的关注面广、利益相关者的不确定性强，其评估范围和评估方法比较难量化。目前广泛采用的核对表、综合指数计算等定量评估方法能帮助评估人员识别风险因素，在一定程度上反映各项风险因素的产生概率、影响程度和风险等级，但这些方法也受很多主观因素的影响，若缺乏充实的定性分析，则其依据和支撑就会显得薄弱。因此，在评估方法的侧重点上，社会风险评估与环境影响评价有所不同。

3 案例简析

以某城市轨道交通建设项目为例，简析该项目中各工作阶段的社会风险评估与环境影响评价之间的关系。

3.1 项目概况

该项目为城市轨道交通建设项目，主要沿城市现有的道路开展，局部区域会穿越居民住宅楼。车站明挖施工、施工期交通组织和出入口布置等涉及征借地及房屋征拆。建设单位开展项目前期工作，委托专业单位开展社会风险评估和环境影响评价等专题研究。

3.2 关系探究

在该项目前期的专题研究中，相比其他配套专题，社会风险评估与环境影响评价的关联性较强。两者都以工程建设方案为基础，其中：社会风险评估重点围绕项目建设实施的合法性、合理性、可行性和可控性等开展风险调查与分析；环境影响评价参照技术导则和相关规范，开展对环境因素和环境敏感目标的评价工作。在环境影响评价识别的环境敏感目标中，声环境、振动环境、大气环境和电磁环境保护目标大部分也是社会风险评估重点关注的对象。环境影响评价中的环境影响因素分析和拟采取的环保措施也是社会风险评估中分析环境问题相关矛盾的影响程度和风险等级的重要依据。

由于目前社会风险评估与环境影响评价在工作进度需求上存在差异，二者的关联性较强，互补性不足。《中华人民共和国环境影响评价法》于2016年9月1日起正式施行。环评行政审批不再作为可行性研究报告审批或项目核准的前置条件，需在项目开工之前完成。社会风险评估需在项目可行性研究阶段完成，与环境影响评价在工作进度需求上存在差异。在施工和营运期，环境影响因素作为城市轨道交通建设项目的主要社会风险因素，在分析和预判中存在缺乏专题研究结论支撑的情况。同时，随着工程前期研究方案的深化，环境影响评价相关分析和拟采取的环保措施也会不断细化和调整，这往往与社会风险评估中的项目方案有区别，例如车站征借地范围、车站环控设施的位置等。图2为各工作阶段社会风险评估与环境影响评价之间的关系示意。

注：虚线框框选部分在项目工可阶段往往尚未开展或正在开展，社会风险评估与环境影响评价在工作进度需求上存在差异图2 各工作阶段社会风险评估与环境影响评价之间的关系示意

4 对策建议

综上所述，社会风险评估与环境影响评价在项目前期专题研究中的关联度较高，在评估目的、评估流程和评估要素等方面有着相关性或相似性，但因环境影响评价工作时序的调整，目前2项专题存在互补性不足的问题。同时，经过多年的实践，环境影响评价已形成一套较为完善的关于建设项目、区域开发的环境影响评价制度体系。对于起步较晚的社会风险评估而言，可在某些方面借鉴环境影响评价的发展经验，加快制度和专业方面的建设。

4.1 加强制度体系建设，推进类别管理

《分类管理名录》在指导和规范环境影响评价工作方面具有重要作用，是生态环境领域贯彻落实“放管服”改革，优化营商环境的重要依据，对助力经济、生态高质量发展有重要意义。对于我国的社会风险评估而言，这在体系建设和制度配套等方面有一定的借鉴意义。建议根据建设项目的特征和项目所在区域的社会敏感程度，综合考虑项目可能对社会产生的影响，对项目的社会风险评估实行分类管理，并根据不同类别规划相应的工作指导流程，有利于提高评估的专业性和规范性。

4.2 完善动态评估，增加多类型分析

社会风险评估作为当前项目行政审批或政策决策程序的组成要件，以工可阶段的工程设计资料和方案为基础开展，并提出防控措施，相应的评估方案可能与后续的初步设计、施工阶段方案和工可方案存在一定程度的脱节。同时，防控措施全程跟踪实施、动态评估工作在工可评审结束之后较难持续开展。对此，建议根据建设项目的特征和项目所在区域的实际需求，完善社会风险评估的动态评估，增加对不同阶段、不同需求的多类型分析，例如项目选址论证阶段的专题评估、项目建设阶段的事中监督和项目完成之后的回顾性分析等，完善动态评估体系。

4.3 增强措施的针对性和可行性

影响因素作用的减缓有赖于措施的针对性和可行性。目前，环境影响评价文件中提出的经环保部门审批通过的环保措施是建设项目前期工程投资的重要组成部分。《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》在取消有关行政审批的事项之后，更加重视事中、事后监管，强化设计、施工和验收过程中的监管，建设单位需严格执行“三同时”制度，落实环保措施。社会风险评估中针对风险因素提出的各项防范化解措施往往因费用难以量化或缺乏相关规范支撑而缺乏保障。建议通过在工程投资中预留专项维稳措施落实经费解决“评而不用”的问题，增强措施的针对性和可行性。