社会组织参与社会治理的前提、存在的问题与策略

张彩云 康杰

[摘    要] 在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，社会组织是推动形成社会治理新格局的重要力量，但当前社会组织在参与社会治理方面还存在认识不够、能力不足、保障机制不健全等问题。党的领导是社会组织参与社会治理的根本保障，专业化是参与社会治理的组织保障，多元化是参与社会治理的社会性保障，民间性是参与社会治理的公平性保障。要增强思想认同、组织协同和行动趋同，发挥社会组织及其从业人员在提供公共服务、反映群众诉求、化解各方矛盾、促进社会和谐稳定等社会治理领域的更大作用和贡献。

[关键词] 社会组织;社会治理;治理现代化;社会资本;公共服务

[中图分类号] C916  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）10-0033-07

社会治理现代化要求多元化社会主体的参与，政府不再是社会治理和公共服务的唯一主体，而社会组织凭借其专业优势发挥着协调多元化主体、满足多样化需求的治理作用。党的十九届四中全会从国家治理效能出发，提出社会治理共同体的建设目标，指出“社会组织是社会治理的主体之一，共同参与社会治理，共同构建社会治理共同体”[1]。党的十九届五中全会强调要完善共建共治共享的社会治理制度。习近平总书记强调，要加强对各类社会组织的规范和引导，着重激发社会组织参与国家治理建设的活力。新时代，社会组织参与国家治理体系建设是一项重大研究课题。据民政部统计数据显示，截至2020年第四季度，全国共有社会组织数量近90万个，其中社会团体37.5万个，民办非企业单位51.1万个，基金会8385个。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，庞大的社会组织群体凭借其专业优势能够在社会治理中充分发挥协调多元化主体、满足多样化需求的治理作用，是推动形成社会治理新格局的重要力量。

一、社会组织参与社会治理的前提和保障

（一）党的领导是社会组织参与社会治理的根本保障

“社会组织参与国家治理是面向人民的復杂性社会建设，涉及各个社会子系统，需要从人民立场出发，整合多种社会关系，利用各方社会资源，因此，只有坚持党的领导才能顺利开展并完成建设参与活动”[2]。党对社会组织参与社会治理的领导具体体现在以下几个方面：一是党在方向定位上的引领。“推进国家治理体系和治理能力现代化是党和政府发起并领导的系统性改革，代表着最广大人民的根本利益，需要组织最广泛的社会力量参与建设”[3]。党的性质保障了国家治理现代化的方向，而党对社会组织的领导规制了社会组织服务治理现代化的方向，“在党的领导下，社会组织已成为建设现代社会体系、参与社会发展的重要组成力量，越来越成为承接政府、市场、群众之间相互联系的桥梁和纽带”[4]。二是党在方针政策上的指导。党的十八届三中全会在擘画全面深化改革的蓝图中明确要求激发社会组织活力，十九届四中全会提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，这些大政方针政策都为社会组织积极参与社会治理坚定了信心，指明了方向。三是党在制度机制上的保障。实现治理现代化就是要在坚持和完善社会治理制度的基础上发挥制度优势，实现制度优势向治理效能的转化，为社会组织把握正确的价值导向、公平公正参与社会活动、获得政府和民众的信任支持提供保障。

（二）社会组织的专业化是参与社会治理的组织保障

社会结构从“总体性社会”转向“个体性社会”，人们价值理念、物质利益的分化与多元化对社会组织的专业化、职业化提出了更高的要求。一是规范的组织形式。“社会化的组织主要包括参与主体、组织规范、组织结构、责任划分以及资产和技术储备要素，由此可以将社会组织划分为固定组织参与、临时组织参与、虚拟组织参与等三种基本类型”[4]。社会组织参与社会治理主要是提供社会事务管理与公共服务供给，必须要以法定注册资质，相对固定的组织机构、活动设施及专业人员，以及合法的资产经费来源保障规范化运作，确保社会组织本身的延续性、承担公共事务的可持续性，同时以固定组织作为平台联合发挥临时与虚拟组织的集合效应。二是网络化工作机制。知识信息的大爆炸推动现代社会治理理念的更新，社会组织参与社会治理不仅延伸了管理服务空间，优化了资源力量结构，也推动了基层社会治理向扁平化和柔性化发展，成为了信息数据资源共享互通的重要平台。三是职业化工作团队。社会组织从业人员是具体开展工作的实际操作者，其专业化水平决定着社会组织的能力素质，影响着参与社会治理的水平效能。社会组织类别复杂多样，提供的服务范围广、覆盖领域多。在社会治理方面，有加强行业规范和自律，推动产业创新升级和维护市场秩序的经济服务类社会组织、行业商协会;有关爱帮扶困难群体和弱势群体、促进社会文明和稳定的公益慈善类社会组织、志愿者团队;有满足教育、卫生、体育、居民生活等需求的社会服务类社会组织;还有进行青少年和流动人口管理、社会矛盾调解、司法矫正、心理疏导等社会管理类社会组织，等等，这都需要专业型、职业化人才队伍的前期谋划、及时跟进、具体实施和成效评估。

（三）社会组织的多元化是参与社会治理的社会性保障

党的十九大要求形成“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障”社会治理新格局，参与社会治理的主体要由一元转向多元、手段由平面转向立体。社会组织能够发挥其社会性、民间性和相对独立性等特征，更多地吸纳社会化的资源，弥补政府在社会事务与管理方面的不足，协助政府加强民意沟通、传递行业意见、推动科学决策、应对突发事件、化解社会矛盾。社会组织既起到合作实施者的重要作用，也发挥着为国家治理现代化、系统化聚合资源的组织中介作用，还能在基层治理中发挥积极的宣传作用，发挥出社会组织对社会资源的整合力、社会关系的协调力和社会活动的影响力。一是社会组织实施者的影响力。现代社会服务体系下需要社会组织提供的矛盾调处、人文关怀、行为矫治、资源协调、社会功能修复等，社会组织可以直接提供专业化的公共服务，一定程度上弥补政府失灵和市场失灵问题。二是社会中介推动者的影响力。社会组织可以通过非强制性的方式整合多方社会资源，在政府与民众之间发挥中介“桥梁”作用，促进良性互动，可以协助解决社会民生问题，缓解社会矛盾、促进社会稳定，分散一部分政府治理的风险。三是社会宣传鼓动者的影响力。社会组织既向政府部门传递民众需求与合理诉求，也可以帮助民众更加快速、便捷、高效地了解政策信息变化，成为公共信息的宣传者、影响者，有利于政府部门进行科学的决策，有利于基层群众更好地落实政府决策。

（四）社会组织的民间性是参与社会治理的公平性保障

长期由政府主导的社会管理既有优势也有不足。从某种程度上来说，政府部门因编制人员以及职能约束等方面的原因，在办事流程、程序审批和管理服务上存在不够清晰、透明的情况，影响治理成效的同时容易让群众形成行政管理公共事务不够公平公开的不良印象，个别政府官员在处理社会事务时的不当行为有消极负面作用，甚至会让民众对政府部门开展社会治理当中有“以权谋私、暗箱操作”的看法，而社会组织的民间性可以填补其中的缺憾与不足。一是社会组织源自民间。社会组织作为民间社团，其从业人员来自基层普通群众，更加了解民情民意，知道群众想什么要什么，在参与社会治理中能够有效反映民众诉求，满足民众需求，增强民众对于政策的理解认同、支持拥护。二是社会组织扎根民意。开展社会治理的过程，也是公民参与国家公共事务的一个重要形式，社会组织的民间性和公益性决定了其扎根基层的特点并能在群众中得到极大的认同，决定了其在维护社会公平正义上的优势作用。三是社会组织服务民众。社会组织的积极参与能够激发治理活力，增加民众参与度，日益成为公共产品提供的“主力量”，既能够深化民主治理，也能使政府部门的权力使用得到约束和监督，增加公共事务管理的公开性和透明度。

二、社会组织参与社会治理面临的主要问题

改革开放以来社会组织得到蓬勃发展。在各级党委政府的大力支持下，社会组织参与社会治理的力度不断加强，参与社会治理的范围和方式不断扩大，在参与社会公共事务管理中起到了整合优化资源、化解社会矛盾、加强基层治理的作用。但同时社会组织也面临着诸多发展困境和制约因素。

（一）社会组织参与社会治理重要性的认识还不够

新时代治理现代化的目标和要求对社会治理提出了新的挑战。社会治理更具多样性、复杂性和艰巨性，政府和社会对于如何加强社会治理的认识还不够深入，甚至还存在“摸着石头过河”的形态，对于社会组织及其从业人员参与社会治理重要性的认识也存在偏差。一是对社会组织解决公共服务供需矛盾的重要作用认识不够。当前社会需求与公共服務供给之间存在不平衡、不匹配的突出矛盾，面对治理现代化要求下的突出危机与矛盾，社会组织具有不可或缺的积极作用。但受多种因素影响，社会组织本身也在现代化治理格局下表现出对参与社会治理思想认识不到位、有关政策理解不充分、责任担当不主动等问题。二是对社会组织如何化解公共事务管理危机的能力认识不够。当前线上线下的公共事件此起彼伏，复杂的社会环境特别是网络环境对社会规范、社会价值、社会目标造成了一定程度上的冲击。长期以来，政府在社会治理中扮演主导角色，民众对政府掌控公共服务已经习以为常，而对社会组织参与社会治理的认知度和认同度都不够。三是对社会组织在社会治理领域所能延伸的触角认识不够。全面深化改革时期也是利益格局深刻调整的重要时期，是跨越“中等收入陷阱”的关键阶段。如何协调好各方利益关系，特别是协调好社会组织从业人员所属的新的社会阶层人士这一群体的利益关系，有的政府部门对社会组织这一优势作用认识不够多，研究不够深，发挥不够好。同时大多数社会组织都还局限于社会公益慈善事业和志愿服务，在优化发展环境、防控重大舆情、提供政府决策参考等方面作用发挥不够多。

（二）社会组织参与社会治理的能力还不足

在现阶段，社会组织机构不够规范、发展不够均衡、运营不够独立、实践能力不强的状况，直接影响了社会组织参与社会治理的成效。首先，社会组织准入标准及其程序不够规范。我国社会组织实行多部门审批、管辖的管理方式，各个社会组织的准入门槛和标准不统一都使得规范管理和管理成效难以落实，影响社会组织作用的发挥。而且社会组织一旦获准进入游戏圈，除严重违规被清理外，没有规范有序的退出机制。社会组织内部存在结构性、职能性、规范性偏差，致使内部结构不合理、职能分配不协调、发展规划缺乏可行性、工作程序不规范、事务决策不透明、监督机制不起作用等不良现象。其次，社会组织发展不够均衡。各地各级各类社会组织发展不均衡的现象突出，导致专业人才队伍不稳定，工作人员大多是兼职或者志愿者，难以吸引专业的高水平人才，影响社会组织在承接政府职能等方面的效能发挥。社会组织负责人很多是由社会各界人士兼任，多为利用业余时间涉及这方面工作，其工作时间、场地和精力都具有不固定性，影响工作成效。再次，社会组织机构职能不够独立。受长期的政府管理体制的影响，社会组织参与社会治理的主动性、独立性相对缺乏，许多社会组织习惯在政府的培育和养护之下。有的社会组织因其非营利属性没有可靠的资金来源，需要依附和挂靠政府部门，缺乏内生动力，不利于其自主性和独立性的良性发挥，社会组织的公信力难以保障。“当前中国的非营利组织面临着合法性、组织能力和公信力等困境，这些困境可以通过社会资本加以分析和诠释”。投资社会资本既是社会组织发展策略，也是克服社会组织发展困境的重要途径[5]。

（三）社会组织参与社会治理的保障机制不够健全

从社会组织参与社会治理的环境和条件出发，其保障机制还不够健全。具体体现为：一是束缚制约较多，动力不足。受行政主导的体制影响，政府对社会组织的角色定位以“管理”“加强”居多，认同度、信任度、协同度不够，“放、管、服”举措欠缺，不放心、“放手”让社会组织从事社会治理事务，政府部门习惯把社会组织当作下属职能部门，在运行机制、激励机制、资源配置上制约了社会组织的创新发展。带来的影响就是社会组织过多依赖政府的支持，缺乏主动性和独立性，特别是希冀在资金保障和盈利方面依靠政府拨款、政府购买，或者是指望社会捐助、成员单位分摊等，直接导致社会组织的参与动力不足。二是社会组织的管理协调难度大，易“边缘化”，社会组织的制度、机制等环境不利于社会治理的开展。在新时代国家治理现代化视域下，面对利益诉求多元、价值取向差异、公共责任弱化、协商制度不畅等困难，社会组织在参与社会治理过程中，其职能定位、目标激励、行动管理、项目对接等机制不够完善。如管理机制上，社会组织注册登记在民政部门，其从业人员职称管理在人社部门，其党建工作对口党委的组织部门，其政治协商、参政议政工作归属统战部门，等等，缺乏运转有力的统一领导和高位协调，容易造成各项工作都发力但乏力的“边缘化”情形。三是对于社会组织的监管机制不健全，公信力较差。如何对社会组织的功能定位进行科学设定，如何对社会组织的工作成效进行综合评价，如何建立健全对社会组织的评估体系等问题，都存在欠缺或差异。基于这种状况，容易造成有的社会组织因为自身结构性缺陷而发生处理社会事务不当、应对舆情失策的情况，影响了社会组织的形象，降低了社会组织的公信力。如轰动一时的“郭美美”事件引起社会公众对特定社会组织的信任危机，便是其明显的一例。

三、加强社会组织参与社会治理的对策建议

党的十九届五中全会提出，要完善共建共治共享的社会治理制度。研究社会组织及其从业人员服务国家治理现代化、推动提升社会治理水平的路径与方法具有十分重要的现实意义。全面贯彻落实党的十九届五中全会精神，就是要抓好社会组织建设，引导社会组织及其从业人员立足自身职责和使命，在维护经济秩序、促进创新创造、创新社会治理等方面发挥自身的优势。

（一）增进思想认同

公平正义是中国特色社会主义的本质要求。解决民生诉求、调和社会关系与矛盾是社会治理的最显著要求，这就需要把握政治方向，加强思想价值认同。首先是构建政治认同。要牢牢把准社会组织参与社会协同治理的政治方向，把“支部建在社会组织中”，坚持党建引领，发挥党组织统大局、把方向、抓重点的关键作用，着力加强社会组织从业人员的思想政治工作，不断凝聚共识和力量;要在构建政治认同中充分发挥政府部门的引导作用，统筹基层社会治理的重点、难点、社会矛盾和关键环节，鼓励和支持社会组织在参与社会治理的顶层设计、政策制定、法规完善、机制建设等方面积极作为;要注重党组织和党员的示范引领作用，把社会组织从业人员当中的优秀人才作为吸纳和发展的重要对象;要加大统战工作覆盖面，把社会组织从业人员作为新的社会阶层人士统战工作的重点，加强政治引导、开展联谊交友、发挥优势作用。其次是构建思想认同。社会组织从业人员作为新的社会阶层人士，是新时代中国特色社会主义事业的重要建设力量，要把社会组织参与社会治理的工作放在党和国家工作大局的战略高度去认识、思考和谋划，推进社会组织参与社会治理工作，优化统一战线各类资源要素的统筹布局、有序流动、均衡配置与合理布局，促进社会各阶层关系的和谐发展，注重从社会组织从业人员队伍中培养、锻炼和选拔精英人物和代表人士。再次是构建价值认同。价值理念的构建是增进社会组织开展社会治理工作责任意识的基础。“基于社会主义核心价值观，重点开展社会组织参与国家治理的责任伦理教育和使命价值教育，巩固社会组织的责任伦理认知和使命价值判断”[6]。“建立社会组织活动公共伦理合规公示制度，构建公众监督与自我约束相结合的公共伦理约束和激励机制”[7]。

（二）增强组织协同

加强社会组织参与社会治理的机制体制建设，注重强化组织协同，推动完善共建共治共享的社会治理制度。要形成资源平台协同机制。政府与社会组织之间不是控制与下属的关系，而是同属于平等合作、利益公共、独立自主的社会治理主体，应该通过合力搭建多方共治平台形成治理合力，各司其职、协商讨论、相互促进、资源共享。要着眼于社会关系网络形成的培育和运用社会资本的资源协同机制，“鼓励各类型社会组织围绕社会资本的培育和运用，根据实际情况而权变性地设计组织目标，以更有效地、更有针对性地和行政性或营利性部门协同”[8]。

要形成技术服务协同机制，“健全和完善公共互动交流网络，构建技术协作、组织合作和服务创新的治理功能协同网络体系，建立社会资源和国家资源调配的协调网络”[3]。政府要加强顶层设计和政策引导推动社会组织协同参与社会治理，对社会组织加大培育和资源支持力度，简政放权加强职能转移;同时，社会组织也要理顺与政府的关系，遵守政府的调控，接受政府的指导，提升自身造血功能，以专业优质的服务协助政府解决社会各领域的治理问题。

要形成组织管理协同机制。加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会协同组织管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。要基于社会组织法律法规的进一步完善和内部机构设置的进一步优化，健全社会组织动态退出机制，包括自愿登记、注销，登记机关惩罚性撤销以及主管部门评估性清退，建立责效并重的监督评估机制和退出评估体系，设立社会组织信用数据库。要建立社会组织公共服务能力等级标准化认证，通过第三方审计、匿名专家评审、政府审核、公众投票等形式推动社会组织公共服务能力评级制度建立，在此基础上打造品牌社会组织。要建立健全社会组织内外监督机制，强化监督监管，形成自律约束与外律规制相结合的监督管理系统。在内部监督上，规范办事流程，规范组织内部的治理结构，发挥监事会作用，设立内部监督制度，在外部监督上，实行政府监督与媒体、公众监督相结合。社会组織参与社会治理既要推动形成更加完善的治理联动机制，也要协助完善社会治理的制度化建设，包括民众参与制度、公共信息反馈制度、人民调解制度，等等[3]。

要形成人员队伍协同机制。作为公共服务的供给者，社会组织从业人员要有较高的专业素质、志愿精神、服务理念和社会责任感。要加大对专业人才培养支持力度，完善劳动人事管理、人事档案管理、收入分配及考核评价管理等制度，加强社会组织与高校、职业培训机构合作培养、选拔专业人才的力度，建立一套标准、规范的自律条例和奖惩标准激发员工活力，推动社会组织从业人员队伍向更加职业化、专业化的方向迈进，加强社会组织从业人才的选拔、使用和推介。

（三）增强行动趋同

要发挥好社会组织及从业人员的优势作用，推动项目化、社会化、网络化运营，以参与社会治理的实践行动驱动创新活力。一是建设社会组织联合参与治理的孵化系统。由政府主导建立社会组织孵化中心，向筹建期及初创期社会组织提供能力建设培训、联合办公场地、设备支持、资金管理、财务监管、社工监管、项目评估、注册指导和咨询等服务。同时，由具备孵化功能的社会组织带动和培育其他社会组织联合参与社会治理，相辅相成，共同进步，从而推动社会组织健康、持续、规范发展。

二是建立以大数据技术为基础的社会组织信息平台。信息时代要充分运用大数据技术的强大功能，对各地各级各类的社会组织进行底数调查，对社会组织开展社会治理的情况进行深入调研，促进社会组织机构模式、运营资金、发展规划、活动组织、从业人员等统一进入数据库，建立完善社会组织信息管理系统，形成信息交流共享平台，增强社会组织信息公开透明度，在推动信息公开的基础上加强监督管理。同时，在政府与社会组织、社会组织与社会组织之间的交流、合作当中充分运用好大数据技术和数据库信息，从最优方案出发精准定位、精准选择、精准实施公共事务管理、服务等社会治理工作。善用网络信息创新社会组织工作方式，通过网站、移动客户端、微信、微博开展在线论坛、网上沙龙、网络直播、微课堂等活动。

三是打造以社会组织从业人员为中心的社会化工作格局。社会组织类别多，涉及的部门单位多，由于开展工作的职责不够清晰，有些领域的社会组织统战工作还存在空白点，这就需要在明确组织引导、行政监管、业务管理等共同负责的基础上，形成党建引领、统战覆盖、部门负责、社会联动的社会化工作格局，推动社会组织积极参与社会治理，在社会治理当中彰显自身的职责。要以社会组织从业人员乐于、易于接受的方式创新组织活动和联谊交友，鼓励他们开展自我教育、自我服务、自我管理，提升参与治理的能力和水平。

总之，社会组织及其从业人员在创新社会治理中具有十分重要的作用。要积极推动社会组织创新发展，积极引导社会组织及其从业人员发挥好政府与社会、企业之间的桥梁纽带作用，在提供公共服务、反映群众诉求、化解各方矛盾、促进社会和谐稳定等社会治理领域作出新的更大贡献。

[参考文献]

[1]  中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06.

[2]  王智.中国共产党领导国家与社会的历史与逻辑——以“党—政府—社会”三元关系为中心[J].当代世界与社会主义，2012，（2）.

[3]  段萱.社会组织参与国家治理的建构维度与共建策略[J].求索，2020，（5）.

[4]  中央编译局比较政治与经济研究中心.公共参与手册：参与改变命运[M].北京：社会科学文献出版社，2019.

[5]  李宜钊.投资社会资本：中国非营利组织发展的另一种策略[J].海南大学学报（人文社会科学版），2010，（2）.

[6]  陆士桢，马彬.志愿服务与基层社会治理[J].社会治理，2018，（11）.

[7]  张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

[8]  胡炜，高英策.非营利中介：社会资本视角下社会组织的一种公共事业参与模式[J].浙江社会科学，2020，（12）.

[责任编辑：邹立鸣]

Prerequisites， Existing Problems and Strategies for Social Organizations to Participate in Social Governance

ZHANG Caiyun， KANG Jie

Abstract： In the context of advancing the modernization of the national governance system and governance capabilities， social organizations are an important force to promote the formation of a new pattern of social governance， but current social organizations still have insufficient understanding， insufficient capabilities， and incomplete guarantee mechanisms in participating in social governance And other issues. Party leadership is the fundamental guarantee for social organizations to participate in social governance. Specialization is the organizational guarantee for participation in social governance， diversification is the social guarantee for participation in social governance， and civility is the guarantee for fairness in participation in social governance. It is necessary to strengthen ideological recognition， organizational coordination and action convergence， and give play to the greater role and contribution of social organizations and their employees in providing public services， reflecting the demands of the masses， resolving contradictions among all parties， and promoting social harmony and stability.

Keywords： social organization; social governance; modernization of governance; social capital; public service

[收稿日期] 2021-08-05

[基金項目] 本文系2021年度湖南省社会科学成果评审委员会课题“国家治理效能视域下新型政党制度的优势及转化研究”（编号：XSP21YBC245）阶段性成果。

[作者简介] 张彩云（1986-），女，湖南宁乡人，湖南省社会主义学院副教授，主要从事统一战线理论与实践研究;康杰（1986-），男，湖南汉寿人，湖南省社会主义学院讲师，广西师范大学马克思主义学院博士研究生。