近年来中国生态保护红线研究综述

何雄伟

[摘 要]生态保护红线作为近年来中国生态文明建设和生态环境保护的一项重要制度创新，自提出以来就得到了理论界的广泛关注，取得很多有价值的成果。文章从生态保护红线概念及其划定技术方法、类型、管控制度等方面进行梳理，在此基础上从研究内容、研究方法和研究视角三个方面总结现有研究不足，指出未来生态保护红线研究的方向：系统梳理和分析生态保护红线实践的相关资料数据;进一步拓展生态保护红线的研究内容，增强多科学研究方法;全面开展不同类型、不同区域、不同层面的生态保护红线管控体系研究。

[关键词]生态保护红线;生态保护红线划定;生态保护红线管控;研究综述

一、引言

自然资源与生态环境是人类赖以生存和发展的基础。中国国土面积广大，自然资源丰富，生态系统类型多样，是世界上生物多样性最为丰富的国家之一。但近几十年来，随着中国工业化和城镇化的快速发展，生态安全形势面临严峻的挑战，生态环境问题已经成为严重制约经济社会发展的突出短板。正是鉴于生态环境面临的严峻形势，为了促进经济社会和生态环境的协调可持续发展，中国党和政府高度重视生态文明建设和生态环境保护。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的“五位一体”总体布局，党的十九大把坚持人与自然和谐共生纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，生态文明建设和生态环境保护上升到新的历史高度。

划定生态保护红线是近年来中国生态文明建设和生态环境保护的一项重要制度创新。2011年，生态保护红线正式出现在国家层面的文件中。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这份具有里程碑意义的重要文件明确指出要划定生态保护红线。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，要树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，这份文件对生态保护红线制度的实施进行了顶层设计，勾勒出划定生态保护红线的时间表和路线图，标志着全国生态保护红线的划定与管控的制度建设正式全面启动。生态保护红线的提出并实施，是中国生态环境保护进程中的重大突破，对维护国家和区域生态安全以及支撑社会经济可持续发展具有非常重要的战略作用。

生态保护红线自提出以来得到理论界的广泛关注，众多学者从生态学、环境规划、经济学、法学、社会学、公共管理等不同学科视角，对生态保护红线的基本内涵、理论基础、划定依据和管控策略进行探讨，取得了许多成果。①由于生态保护红线是中国生态环境保护领域提出的全新概念，国外并没有明确提出“生态保护红线”的概念，对生态保护红线概念的内涵和外延的理解在不同时期、不同阶段也不完全相同，有的甚至互相矛盾，因此，本文着重对中国生态保护红线提出以来的研究成果进行系统总结，对生态保护红线概念的界定、划定方法、管控制度构建以及相关实践等方面成果进行梳理，同时从研究内容、研究方法和研究视角三个方面分析当前研究的不足，并在借鉴国际主流生态空间保护理论成果的基础上提出研究展望。

二、关于生态保护红线的概念定义

对生态保护红线概念的内涵和外延进行充分的辨析，是开展生态保护红线研究的基本逻辑原点。通过梳理国家相关政策文件和学者研究成果可以看出，对生态保护红线概念的内涵和外延的理解是一个逐步发展的过程。②在没有出现“生态保护红线”这一名词之前，针对生态保护空间开展的研究主要有生态功能区、生物多样性保护和生态安全格局等。③而在实践中，与中国目前提出的生态保护红线概念最为接近的最早提法是2000年浙江安吉县提出的“红线控制区”。生态保护红线真正进入大众视野并引起社会广泛关注是在2011年，当年国务院发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》，首次提出“生态红线”一词，这也是生态保护红线首次出现在国家规范性文件中，标志着生态保护红线成为国家行动、国家战略。此后，许多学者针对生态保护红线展开了多方面的研究，许多地方和部门也参与到生态保护红线划定实践之中。但关于生态保护红线的概念内涵在一段时间内百家争鸣，不同部门、不同专业背景的学者对此各有解读，缺乏统一和明晰的定义。④

从内容上来看，学术界对生态保护红线概念的探讨可概括出三种学说：第一种是空间说，认为生态保护红线是一个特定的保护区域，是需要进行严格要求和监管的区域;第二种是空间数值复合说，认为生态保护红线是一个集生态、环境、资源于一体的综合概念，具体包括空间红线和数量红线;第三种是风险标准说，认为生态保护红线是一种生态风险标准，并指出生态保护红线主要反映区域的生态风险。

自国家提出生态保护红线战略以来，关于什么是生态保护红线，不同学者从不同角度进行了定义。有学者作过统计，关于生态保护红线的定义有10多种。本文根据主流划分方法，大致把生态保护红线的定义划分为广义的生态保护红线（广义说）和狭义的生态保护红线（狭义说）两大类：广义说把生态保护红线作为广泛的生态环境概念来定义，不仅包括空间范围，还包括数量限制等，并涉及生态、资源和环境多个方面;而“狭义说”仅仅把生态保护红线定义为必须严格保护的生态空间。

广义的生态保护红线观点有：鞠昌华提出生态保护红线是一个综合性概念。①杨邦杰认为“紅线”不仅包括空间界线，也包含数量、比例或限值等方面的内容。②高吉喜、夏光、柴慧霞等持相同观点，认为生态保护红线包括空间边界控制与数量限值，包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线三个方面的内容。③潘家华也持类似观点，认为生态保护红线涉及地理空间范围的红线、总量红线（资源环境承载力）和“守绿”红线（企业排污标准、企业节能标准等）三个方面的内容。④王金南认为生态保护红线是一个生态下线保障体系，涉及环境质量、总量控制、环境风险和生态系统等方面内容。⑤曹明德认为，生态保护红线是最低限度的综合生态风险标准体系。⑥除了前文所述学者提出的“三线说”，一些学者还提出“五线说”，如何永等提出生态红线包括时间红线、空间红线、阈值红线、结构红线和功能红线五个方面的观点。⑦

狭义的生态保护红线观点有：饶胜等认为生态红线包括空间红线、面积红线和管理红线三个方面的红线，体现出对生态系统从格局、结构、功能保护的全过程管理，是一个综合管理体系。⑧郑华、欧阳志云认为生态红线是指为了维护国家和区域生态安全，必须严格保护的最小空间范围，仅仅涉及生态空间红线。⑨许妍等、燕守广等也持这个观点。⑩高吉喜认为生态保护红线划定内容之一的重点生态功能区的内涵和类型，与《全国主体功能区规划》中重点生态功能区的相关内容一致。{11}

在国家政策层面，关于生态保护红线的定义是随着理论研究和地方实践的不断推进而逐步完善和深化的。2014年，原国家环境保护部发布了《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》。在这份划定指南中，生态保护红线被总结为三个方面的红线，即生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线。按照这个定义，生态保护红线就是一个综合性的广义概念，不仅包括生态空间的保护，也涉及自然资源和生态环境领域的管控，这与广义生态保护红线的提法相一致。2015年4月底，原国家环境保护部在各地实施情况反馈的基础上，对前期的《划定指南》2014年版进行修订，正式发布了《生态保护红线划定技术指南》。这份划定指南对生态保护红线定义进行了调整，这时的生态保护红线概念与前期提到的生态功能保障红线相对应，仅涉及对生态空间范围的管控，而不涉及对自然资源利用上线等管控，这个定义就与狭义生态保护红线的提法一致。2017年2月《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》发布，生态保护红线概念秉持前述的狭义方面的定义。随后，原国家环境保护部、国家发展改革委重新修订并共同发布的《生态保护红线划定指南》也沿用生态保护红线狭义的定义，即生态保护红线就是指具有重要生态功能价值的生态空间，本文也采用这一概念定义进行综述。

三、关于生态保护红线划定研究

随着国家生态保护红线战略的提出，如何划定生态保护红线就成为学者和政府各界关注的重点。虽然在生态保护红线划定技术方法方面，2015年原国家环境保护部发布的《生态保护红线划定技术指南》和2017年原国家环境保护部、国家发展改革委发布的《生态保护红线划定指南》对全国各区域生态保护红线的划定提出了技术指导与思路，但是由于中国各区域生态类型多样，选用的划定方法和评价因子也因此有所差异。特别是原国家环境保护部出台的技术指南对生态保护红线的识别更适用于国家或省级区域等大尺度区域的划定，对市县小尺度生态保护红线空间划定而言这种技术指标则过于笼统，各地仍需要结合具体实际情况进行差异化的划定。因此，很多学者针对这些问题展开了进一步的细化研究。

（一）划定技术方法研究

从生态网络空间规划和生态安全视角，有些学者认为现有生态保护红线划定技术没有考虑空间连通性，忽视了生态要素在生态系统中流动和相互作用的重要性，这样划定的结果存在斑块破碎、空间连通性差等问题。王云才借鉴生态网络规划的理论研究及实践成果，分析了以生态网络规划成果为基础进行生态保护红线划定的可行性。①王成新等提出借鉴形态学空间格局法以及最小路径法等生态网络构建方法，实现生态保护红线划定的优化。②杨姗姗等借鉴景观生态学、生态安全格局等理论，提出了基于“源”地、缓冲区和廊道的划定思路。③此外，考虑到水源涵养地的特性，单纯借助《生态保护红线划定指南》提供的水源涵养模型很难准确反映一个区域水源涵养功能的重要性，因此，高吉喜等把区域生态学的供体-受体理论引入水源涵养功能评估，建立了基于水源涵养能力、生态辐射效应、人类福祉的水源涵养功能重要区域识别与评估技术方法。④

有学者认为，关于生态保护红线的划定方法多基于生态适宜性评价的思路，忽视对土地利用变化的探究，因而提出了从土地利用视角划定生态保护红线的方法。⑤还有学者通过构建贝叶斯网络模型划定方法，对生态用地历史变化以及生态适宜性条件进行综合分析，⑥这种划定方法比传统的划定方法的实效性更强。

针对《生态保护红线划定指南》中提出的生态保护红线划定方法适用于国家或区域等大尺度划定、在中微尺度上却难以具备操作性等问题，一些学者展开了针对市县生态保护红线划定方法的研究，提出市、县级区域的生态保护红线划定方法体系。①从区域社会经济发展角度，生态保护红线落地会面临社会经济发展问题，何书言等提出要设置不同的生态保护红线划定情景，将各方可接受的方案作为最终权衡方案。②

作为区域发展规划和生态空间规划的主流思路，分区划定的思路在生态保护红线划定研究中也得到了应用。有学者根据生态评价把区域划分为生态红线区、生态黄线区和可开发利用区，③或划分为生态红线区、黄线区和绿线区。④苏相琴等结合县域生态环境特征，把区域划分为Ⅰ类生态保护红线区和Ⅱ类生态保护红线区。⑤此外，最初国家以及许多省份在先期开展生态保护红线划定的时候，也是采取一级管控区和二级管控区这种分区划定的思路。⑥

（二）划定范围研究

在生态保护红线战略提出之初，关于生态保护红线的划定范围，不同学者提出了各自的观点。高吉喜认为，生态保护红线将为中国四分之一国土提供有效保护，生态保护红线既要强调生态安全保护需求，要求应保则保，又要把握区域生态功能空间保护底线思维，要求需保才保。⑦欧阳志云建议将国土面积35%的区域纳入国家生态保护红线。针对各地在最初的划定实践中存在划定面积过大的问题，⑧国家环境咨询委员会委员、中国工程院院士沈国舫指出，一定的范围内扩大生态保护区的面积对环境保护有正面促进作用，但划定保护面积过大也会导致生态保护力度的下降。⑨因此，关于生态保护红线的划定面积，时任环境保护部副部长李干杰认为，生态保护红线作为一项创新制度，最终划定面积的大小要依据实践。⑩

四、关于生态保护红线管控的研究

（一）綜合管控制度体系和框架研究

生态保护红线划定后，首要任务是建立健全保障机制，包括逐步建立生态保护红线保护考核评价体系、监测预警体系、生态补偿机制和公众监管体系，{11}同时还应建立自然生态保护协调机制，生态保护红线分部门、分类、分级管理机制，以及生态补偿制度和激励机制。{12}2020年自然资源部发布的《生态保护红线管理办法（征求意见稿）》也提出细化生态保护红线管控规则。关于管控体系的构成，学者们进行了相应的研究。赵成美提出综合技术手段、法律手段、行政手段、经济手段和宣教手段五维管控体系。①王金南等提出构建“质量-总量-风险-生态”的“四维”环境红线体系。②有些学者认为，生态保护红线的管控体系建构应遵循“制度完备”的基本路径，包括建立生态保护区域的管理体制与管控机制、生态补偿机制和利益共享机制。③

关于生态保护红线管理框架，范小杉等认为生态保护红线绩效考核框架和技术方案要考虑到绩效考核的主体、客体、方法和内容等方面。④侍昊认为生态系统管理的概念框架应包括范围划定、管控分级、目标设定、动态监测、综合分析、管理策略和反馈优化七个方面。⑤妙旭华等从生态保护红线管控的全生命周期理论出发，构建了祁连山保护区生态保护红线管控“234”政策框架。⑥

高吉喜等认为，划定的生态保护红线区域应建立国家生态保护红线天地一体化监管平台，实现对生态保护红线的监测预警。⑦邹长新认为，完善的监测网络或监测平台应立足现有的遥感监测、生态定位监测等多种技术手段，实现点、线、面监测与调查相结合。⑧此外，王桥等、黄登红等均提出运用遥感大数据技术构建生态保护红线监管平台的思路。⑨

吕红迪等认为生态保护红线应实施综合管理与分领域、分要素管理相结合的管理制度。⑩柴慧霞等认为，生态保护红线在宏观尺度层面要实施框架式管理，在微观尺度层面要实施精细化管理，不同类型的红线要实施差异化管理措施。{11}许妍等针对渤海生态保护红线划定结果，提出红线区以“保”为主、黄线区以“保”“建”相结合、绿色区则以“建”为主的管控思路。{12}邓伟以三峡库区为案例，划分出“底线、满意、理想”三个生态安全等级，以实现对库区的分级分类空间管控。{13}

（二）管理體制研究

王灿发等认为，要完善环境保护部门职能，加强统一监管和治理，强化独立性，实施省级以下垂直领导，建立跨行政区域、跨流域的监督管理机构。{14}秦天宝等认为，建立部门间沟通合作机制必须要对现有的部门进行整合，细化部门职能。{15}鞠昌华等认为，应以法律形式确定各级政府和相关部门的职责，按照现有体制实行分类管理，共同履行监管职责。①李江南、肖峰等认为，要促进生态保护红线制度实施，必须构建纵向畅通、协调的“大环保”行政机制。②空间管治是各种政府性、非政府性组织、企业团体、居民群体的博弈性决策，协同治理是可采用的管控思路。③徐梦佳等提出长三角跨区域生态保护红线管控制度和配套措施。④曾文革认为完善生态保护红线绩效评估需转变理念并建立多元化评估主体、公众参与以及行政监督等制度。⑤

公众参与是生态环境保护的一项重要内容，有利于确保生态保护红线管控目标的实现。设立完整的奖惩机制、规定公众参与权、完善信息公开制度、完善环境公益诉讼、加大对生态保护红线科普宣传是推动公众参与生态红线保护的主要路径。⑥

（三）生态保护红线区域发展与管控协调问题研究

高吉喜认为，生态红线禁止开发不等于不要发展;面对红线区不应止于“死守”，更需要运用制度创新，管“活”生态红线区。⑦一些学者对生态保护红线区域可持续发展进行了研究。如肖永琳和张凌云等根据生态保护红线管控要求，探讨旅游发展与生态保护的关系，提出旅游产业的发展思路。⑧

生态保护红线区域要建立横向转移支付的生态补偿制度。针对具体补偿模式，詹国平提出从文化、管理、制度三个角度构建生态补偿机制。⑨兰绍清等对福建省大樟溪流域生态补偿价值进行量化估算，从生态服务主导功能价值和实施重点区域精准补偿角度提出优化策略。⑩刘晓宇等通过对生态保护红线跨区域生态补偿支付意愿的影响因素研究，提出应从政策上保障和提高生态保护红线区域所提供的生态产品质量。{11}

（四）法律保障研究

生态保护红线法律制度的完善对于实现生态保护红线的管控具有重要意义，因此，这方面的研究是学者们关注的热点。根据中国政策与法律的发展渊源，生态保护红线责任分为生态红线政治责任和生态红线法律责任。{12}要保障生态保护红线落地，需实施“司法理念、保障制度、环境标准”三个方面的内容。①徐祥民等认为“生态红线法”应包含四个方面的内容：生态红线的性质;生态红线制度的地位;生态红线区禁入的一般要求;“生态红线法”与一般环境法的关系。②在立法模式方面，李慧玲等认为，生态保护红线立法体系的完善宜选择基本法与专门法并举的立法模式，在现有的环境保护法作出原则性规定的基础上制定生态保护红线专项行政法规。③黄红霞等认为宜采取“基本法+单行法+行政法规”的立法模式。④陈海嵩、闫明豪针对自然保护区管控，从完善管理体制及部门职责等多个方面提出构建自然保护区生态保护红线法律制度体系。⑤

五、研究不足与未来展望

（一）研究不足

中国学者们从不同视角对生态保护红线定义、划定方法、管控路径等多个方面进行了积极的探索，取得了很多有价值的成果。但从理论和实践深化的角度来看，目前关于生态保护红线管控制度的研究还存在以下不足。

从研究内容来看，目前针对生态保护红线的研究大多集中在生态保护红线划定方面，生态保护红线划定技术研究的成果比较多，而生态保护红线管控制度体系的研究成果不多，对管控框架体系设计如管控主体、管控手段、管控路径以及具体治理机制以及后续相关保障制度建设等方面问题的研究还没有进行深入的分析探讨。此外，关于生态保护红线管控制度的研究，理论层面分析与探讨的成果比较多，而关于生态保护红线管控制度实证分析成果还不多。针对生态保护红线各地区实践情况的研究不足，如对生态保护红线各区域具体划定结果和各地区管控具体模式的比较分析等还有待进一步探讨。在生态保护红线管控机制设计方面，如生态保护红线制度与现有制度融合衔接、区域保护与区域发展协调、管理体系机制协调等问题还没有得到充分探讨。

从研究方法来看，目前许多学者针对生态保护红线研究采用了多种研究方法，但他们更多还是从各自学科的领域提出研究思路和研究方法。长期以来的生态空间管控经验告诉我们，单一视角的生态空间管控思路容易忽视生态系统具有复杂性、多元性等特点，生态系统的管控必须考虑到其拥有自然属性和社会属性的双重特性。因此，关于生态空间管控方法，必须融合生态学、经济学、环境保护、生态规划、环境法学、公共管理等多学科研究成果和方法，建立多元化、跨学科交叉的综合性管理思路。

从研究视角来看，现有研究更多集中在整体范围或较大行政区域研究方面（如全国或省市级区域，或生态保护红线整体划定范围），而忽视生态保护红线划定的区域生态类型多样性。不同区域的自然、经济、社会等条件各不相同，对其管控制度研究也应根据不同区域的生态环境特点，因地制宜采取差异化管控思路，使研究对象更具有针对性，使研究尺度更能体现区域特性。此外，目前对县域范围尺度的生态保护红线管控研究比较少，而县域却又是落实生态保护红线管控的核心载体。虽然生态保护红线划定是由全国和省级层面推动，但生态保护红线制度建设和管理主要还是在县域这个层面来落实。生态保护红线制度的最终落实必须实现国家顶层设计与地方差异管控相协调、国家宏观管控与微观管控相协调。目前关于生态保护红线跨区域的研究也不多，而跨区域又是生态保護红线区域生态系统很重要的特征。因此，如何实施跨区域生态保护红线的管控合作，实现生态系统完整性保护的目标，这方面的研究需要进一步拓展。

当前，作为国家和区域生态安全的“生命线”，生态保护红线作为一项国家战略已经进入全面推行阶段，但从实践过程来看，如何守、怎么做等方面问题的研究还处在探索和完善阶段。有鉴于此，我们应借鉴当前国内外已有的研究成果，立足于服务国家发展战略要求和各地管控实践的需要，从多学科角度、区域尺度来探讨如何建立中国区域生态保护红线综合管控体系和保障制度等重大问题。

（二）未来展望

关于生态保护红线研究，未来还可以从以下几个方面进行更深入的研究。

一是进一步系统地梳理和分析生态保护红线实践的相关资料、数据。结合全国和各地方生态保护红线划定和管控实践的不断推进，全面整理和及时更新全国、各省份以及县（市）的生态保护红线开展情况的相关资料、数据，使研究资料更翔实、更系统，以便对全国和地方、特别是县（市）层面生态保护红线管控情况进行更详细、更精准的分析论证，使研究结论更客观、更符合实际。

二是进一步深入开展不同类型、不同区域、不同层面的生态保护红线管控体系研究。在生态保护红线类型方面，不仅要针对重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持等重要生态功能区域进行研究，也要针对水土流失、土地沙化、石漠化等生态敏感脆弱区域进行研究。在研究范围方面，研究区域不仅要涉及中部地区，也要涉及东部地区、西部地区，不仅要关注内陆地区，也要关注沿海地区、西北地区。在研究层级方面，不仅要注重从国家层面、省级层面以及县（市）层面三个层面构建差异化分析框架，也要注重三个层面的协调统一性问题。只有这样，才能使研究框架体系更系统、更科学、更精准、更有可操作性。

三是进一步拓展生态保护红线管控的研究内容和研究方法。在研究内容方面，关于生态空间管控动态性与时空异质性分析、生态视角的管控机理分析、生态保护红线补偿机制、生态保护红线监测评价体系等内容还可以继续深入分析，不同经济社会发展背景、不同时间维度的生态保护红线管控机制模式差异也是值得研究的内容。在研究方法方面，生态保护红线管控问题涉及环境保护、生态、经济、社会、规划等多个领域，应综合运用生态学、经济学、资源环境学、生态规划学、公共管理学等学科的基本原理和研究方法，广泛借鉴不同学科关于现有生态保护红线管控研究的理论、方法与思路，从多层面、多角度对当前生态保护红线管控体系和制度建设的理论和实践问题进行跨学科研究。此外，还可以拓展相关数量分析方法，强化对生态保护红线管控具体机制和效果的研究，如GIS空间统计分析技术方法、田野调研数据计量模型方法等，以拓展研究的广度和深度。

责任编辑：胡颖峰