强制清污费用的法律性质及实现路径

刘华

【摘 要】 为解决参与强制清污的主体因进行强制清污产生的相关费用得到足额清偿的问题，分析强制清污费用的法律性质及实现路径，首先通过强制清污行为的性质界定强制清污费用的性质，认为其属于行政性质的费用，然后鉴于在船舶溢油事故中，此项费用通过民事途径实现清偿更有利于清污主体，提出可以通过法律明确规定的形式，使行政性质的费用通过民事途径清偿，最后对我国《海商法》修改提出相关建议。

【关键词】 强制清污费用;应急处置;代履行

0 引 言

强制清污费用是指船舶发生溢油事故后，海事行政主管部门自行采取强制清污措施以及委托或指令第三方清污单位进行强制清污所产生的相关费用。

对于有涉外因素的船舶溢油事故，鉴于我国是《1992年国际油污损害民事责任公约》和《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》的缔约国，本着条约必守原则，应该遵循国际公约的相关规定进行处理。两个国际公约对油污损害的赔偿范围都包括预防措施的费用，且都对“预防措施”进行了界定，“预防措施”是指“在事故发生后，为防止或减轻污染损害而由任何人采取的任何合理措施”。此处的“任何人”自然将海事行政主管部门及其委托或指令的清污单位都包含在内。因此，对于涉外溢油事故，强制清污费用可以依据国际公约进行索赔，争议不大。当然，在涉外事故中也存在国际公约无法调整的油污事件，这种情况与无涉外因素的事故处理规则相同。

争议较大的是关于无涉外因素的溢油事故的强制清污费用的清偿问题，尤其是在没有签订清污协议的情况下进行的强制清污，可能不仅关系到事故责任方的民事责任，还涉及行政责任;因此，本文重点研究未签订清污协议情形下产生的强制清污费用的法律性质及实现路径。

1 产生争议的原因

溢油事故发生后，海事行政主管部门有权采取强制措施且具体采取何种强制措施都有相关法律依据。海事行政主管部门有权采取强制清污措施的法律依据是我国《海洋环境保护法》第71条“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。”具体采取何种强制措施的法律依据是：（1）我国《行政强制法》第51、52条和我国《海事行政强制实施程序规定》第3章第1节规定的代履行，包括一般代履行和立即代履行;（2）我国《突发事件应对法》第48条、《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《条例》）第38条、我国《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》（以下简称《规定》）第25条规定的应急处置。根据两种法律依据采取的措施都属于强制清污行为，只不过根据污染情形不同，启动不同的程序。

但是，上述法律对关于强制清污费用性质、范围及后续清偿等问题并未进行明确规定，有些甚至存在冲突，因而出现各种不同的观点。

《海洋环境保护法》第71条规定了海事行政主管部门有强制清污的行政权，即海洋环境污染损害的行政责任;第89条又规定了事故责任方负有清污的民事责任，即“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失”。因此，对于《海洋环境保护法》这两个条文的规定及规定之间的关系，一直存在不同的解读。

另外《条例》第41条第1款规定：发生船舶污染事故，海事管理机构可以采取清除、打捞、拖航、引航、过驳等必要措施，减轻污染损害;相关费用由造成海洋环境污染的船舶、有關作业单位承担。《规定》第27条第1款规定：发生船舶污染事故，海事管理机构可以组织并采取海上交通管制、清除、打捞、拖航、引航、护航、过驳、水下抽油、爆破等必要措施;采取上述措施的相关费用由造成海洋环境污染的船舶、有关作业单位承担。根据这两个条文，笔者认为强制清污费用是行政性质的费用。

《行政强制法》第51、52条和《海事行政强制实施程序规定》第3章第1节只规定了代履行的执行程序，对于后续代履行费用的清偿问题都未作出明确规定。

由此带来的后果便是强制清污费用的法律性质及实现路径始终存在争议，依据的法律不同，得出的结论也不同。

2 实践中面临的困境

清污单位作为企事业单位，相对于海事行政主管部门处于弱势地位。由于法律不确定性导致的强制清污费用清偿不能的风险，实践中往往转嫁给了清污单位。这个过程对清污单位来说是不公平的，而且最终受到威胁的将是海洋环境本身，具体表现如下：

（1）清污单位被指令参与清污。很多学者都认为清污单位与海事行政主管部门是行政合同法律关系[1]，但在应急处置中，往往是由海事行政主管部门指令清污单位参与清污，有时还以任务协调书的形式通知清污单位，因为《条例》第38条第3款和《规定》第25条都规定“有关部门、单位应当在事故应急指挥机构统一组织和指挥下，按照应急预案的分工，开展相应的应急处置工作。”所以，这其中并不存在协商的过程，清污单位有没有拒绝的权利也是存疑的。实践中少数符合代履行程序的行为才存在行政合同法律关系。

（2）清污结束后，由于并没有行政合同作为依据，以及清污单位处于相对弱势的地位，一般习惯做法是清污单位自己向事故责任方索赔强制清污费用①，只有通过法院判决后才能获得清偿;但是，由于各个海事法院法官对相关法律的解读不同，以及受海事赔偿责任限额的限制，部分清污单位的诉讼请求未被支持②，或者不能获得全部清偿，清污单位最终未能获得清偿的部分也没有其他担保措施。这显然不利于提高社会力量参与船舶溢油清除的积极性。海事行政主管部门的专业清污力量目前还不足以独自高效地应对溢油污染，最终危及的是海洋环境和周边人民生命财产安全。

浙江满洋船务工程有限公司董事长王新满在第二届海事法治圆桌会议中便指出：在长期的从事船舶溢油的防止和清除业务中，我们常常会碰到许多难以解决问题和困难的案例，即社会力量参与海上船舶溢油防止和清除作业的法律保障和作业报酬收取困难等问题，尤其是参与海事机构（或当地政府）组织的应急抢险作业，包括对发生海损事故的漏油、溢油船进行围控作业，对沉船及溢油、漏油进行清除。在我司投入大量人力、物力、财力，完成防止和清除作业后，却难以获得维持企业生存的基本财务保障。这些困难和问题如一直得不到较好的解决，必将对海洋污染的防治工作产生极为不利的严重影响。

因此，确定强制清污费用的法律性质及实现路径十分必要。

3 强制清污费用的法律性质

对强制清污费用的法律性质的主要争议点在于其究竟是民事性质还是行政性质。将强制清污费用定性为民事性质，通过民事途径索赔，在操作层面上对解决纠纷会更有效率;另外，与油污损害赔偿体系中责任限制、油污基金、强制保险等配套制度相衔接，也更有利于强制清污费用足额清偿。但是，费用的性质应根据产生其行为的性质来推断，而不是先从操作层面上给定结果再反过来对费用的性质进行定性。因此，应首先以强制清污行为的法律性质来判断费用的性质，再解决实现路径问题。

根据中国裁判文书网公布的涉及应急清污费用纠纷的裁判文书，笔者了解到强制清污行为在实践中的操作是：船舶发生溢油事故后，一般情况下海事行政主管部门会根据《突发事件应对法》《条例》《规定》关于应急处置的规定，立即启动应急预案，开展应急处置工作，指令有资质的清污单位到现场清污③;特殊情况下，如仅存在溢油风险、溢油量少④或者应急处置阶段结束后仍存在污染时⑤，海事行政主管部门才会根据《行政强制法》《海事行政强制实施程序规定》关于行政强制执行的规定，作出要求事故责任方限期自行清污，逾期未完成清污工作的情况下，将依据代履行的规定作出强制清污的决定。

结合实践中的操作，笔者认为强制清污行为根据启动程序不同可以界定为应急处置行为和代履行行为，其中：应急处置是在发生或者可能发生船舶污染事故时，为控制、减轻、消除船舶造成海洋环境污染损害而采取的响应行动;代履行是在当事人不履行行政决定要求的排除妨碍、恢复原状等义务时，由海事行政主管部门按照法律规定自行履行，或者委托没有利害关系的第三人履行。两者的区别在于：应急处置行为的启动应根据《突发事件应对法》《规定》这类非常态管理行政法规，启动的程序条件简单;代履行行为的启动应根据《行政强制法》《规定》这类一般行政法规，需要满足一定的程序条件。两种强制清污行为都是行政法规调整的行为，而且笔者认为都属于具体行政行为，理由如下：

具体行政行为是指具有行政权能的组织运用行政权，针对特定相对人设定、变更或消灭权利义务所作的单方行政行为。

要定性为具体行政行为，其行为主体必须是具有行政权能的组织，需要实际行使该行政权。这是行政性质的行为与民事性质的行为最大区别之处。相关行政法规已经赋予海事行政主管部门有权采取强制清污以及具体采取何种强制清污措施的行政权能。至于由受委托或指令的清污单位参与强制清污的情况，对强制清污行为的性质并不产生影响，因为清污单位与行政相对人（事故责任方）之间并没有直接的法律关系，其不是此处具体行政行为的行为主体，其进行清污工作是受海事行政主管部门的委托或指令，与海事行政主管部门之间为其他法律关系。这也是海事行政主管部门行使行政权的体现。

无论是应急处置行为还是代履行行为，都是海事行政主管部门的单方行为，除了按照法定程序作出决定并送达当事人外，并没有与事故责任方协商的过程，法定条件成就，即可直接实施行动。在没有签订清污协议的情况下仍然进行清污就是如此，甚至有时强制清污违背事故责任方的意思，这也说明行为主体地位之间具有一定的不平等性，与民事行为主体之间的平等性截然不同。

基于强制清污行为是行政行为，由此产生的强制清污费用也应是属于行政性质的费用。

4 强制清污费用的实现路径

所有关于强制清污费用性质的探讨，最终落脚点都是费用的清偿问题，即使将强制清污费用定性为行政性质后，其实现路径并不必然通过行政途径来解决。

通常情况下，行政性质的费用应该通过行政强制执行的方式来实现，即在强制清污结束后，行政机关作出事故责任方承担强制清污费用的行政决定，对于逾期不履行义务的当事人，有行政强制执行权的行政机关可以直接强制执行，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。在这种情况下，事故责任方将不能享受海事赔偿责任限制，同时与之配套的针对海上特殊风险的一系列制度都不能适用。

但这在船舶油污法律体系下并非最优解，看似通过行政途径，海事行政主管部门和清污单位得到了无限制责任的保障，但理论上的全部赔偿现实中可能会受到各方面的阻碍。溢油事故发生后，事故责任方往往会面临来自多方面的赔偿，而事故责任方财力有限，尤其是在为了免责单船公司盛行的当下，强制清污费用在很大程度上得不到全部赔偿，这同样会打击清污单位清污的积极性，影响清污社会力量的建设，最终违背强制清污制度设立的初衷――对海洋环境的保护。

保证清污费用的足额赔偿应当放在立法和执法的首位[2]，为了解决强制清污费用不能足额清偿的困境，还应当探索其他实现路径。行政性质的费用不能以民事途径索赔是因为欠缺合法的请求权基础，这可以通过法律的特殊规定来实现。比如港口规费同样属于行政费用，却能够通过主张船舶优先权来实现，这是源于我国《海商法》的特别规定。完善相关法律法规是解决问题的关键。

2019年9月我国《海商法》建议稿新增了一章关于“船舶油污损害责任”的规定，其中对于“预防措施”含义的规定已经与国际公约相同，“是指事故發生后，为防止或者减轻污染损害而由任何人所采取的合理措施。”另外，对于船舶油类污染损害单独设立了责任限额，数额也与《1992年国际油污损害民事责任公约》2000年修正案相同。同时，对于船舶油污损害赔偿基金也作了规定，但具体限额将交由国务院有关主管部门规定，最终反映在对《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》的修改中，基金限额将会大幅度提升。此外，规定应急处置费用先行支付将为强制清污费用的清偿提供强有力的保障。

虽然本文最终是通过民事途径解决强制清污费用的清偿问题，但并不代表关于强制清污费用法律性质的探讨没有意义。因为应急处置行为和代履行行为属于行政法下的概念，不仅存在于船舶溢油事故中，还存在于其他领域。其他领域并不一定具有“船舶油污损害责任制度”这样独立的完备的发展成熟的赔偿机制，这种通过在某一领域民事法律中特别规定行政费用实现路径的方式并不具有普遍适用性，在其他领域可能还是应通过行政途径来解决，更有利于应急处置行为和代履行行为产生的费用的清偿。行政法中相同概念应该具有相同含义，只有明确强制清污费用的行政性质，才不影响相关费用在其他领域的清偿。

5 结 语

强制清污费用问题的明确关系到我国海上清污社会力量的发展壮大，希望修改后的《海商法》正式文本能保留目前建议稿中关于船舶油污损害责任的相关规定，以解决清污单位的困境，使相关法律都能切实发挥保护海洋环境的作用。

参考文献：

[1] 王威.中国强制清污费用的法律性质探析[J].广西民族大学学报：哲学社会科学版，2013（6）：153-156.

[2] 龙玉兰.强制清污应具备的法定条件及清污费用的性质[J].中国海商法年刊，2008：69-79，138.