“一带一路”背景下中哈能源合作的法律保障研究

马 天，段承宇

(1.青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007；2.甘肃政法大学 法学院，甘肃 兰州730070)

引言

随着“一带一路”倡议的提出和不断推进，中国同古老“丝绸之路”沿线各发展中国家再次紧密的联系在一起，也带动沿线各国又一次重新回到了世界舞台的中心。这当中，以哈萨克斯坦的地缘优势与战略地位最为重要，既是新“丝绸之路”上联结东西方的交通枢纽，又是亚欧大陆上重要的能源产国。其便利的交通通达度和丰富的能源储备正成为哈萨克斯坦社会经济新一轮飞速发展的助推力。当前，哈萨克斯坦在能源开采、运输领域具有四大特点：1、能源储量丰富、埋藏层浅、开采成本低；2、哈萨克斯坦境内石油、天然气、等分布面积广泛，在本地经济结构中居于重要地位，国家层面的重视程度极高；3、过境的重要国际性能源运输管线数量众多；4、地区内，我国同哈萨克斯坦两国之间的能源互补性非常强。故在现阶段，两国间的跨境能源开发与合作无疑将会是促进该区域社会经济发展与复苏的推动力与加速器。[1]也正基于此，中哈两国新一轮能源合作的开启亟需完善的法律保障机制予以支撑、协力。但基于各类原因，双方在政治体系、法律制度、法律文化等领域存在较大差异，为消除或弥合二者之间的诸多不同之处，应在“一带一路”倡议的框架下，充分借助其平台和政策优势，积极优化“中国-哈萨克斯坦”能源合作法律保障协同机制。

一、中哈能源合作的层级定位与必要性论证

首先，能源是哈萨克斯坦国家经济发展的重要来源，亦是我国保证国民经济高速发展的核心性需求。因此，从国家发展和安全战略的角度上来看，中哈能源合作更多地是基于国家层面而展开的。加之其不同于普通的民间贸易，能源所涵盖的石油、天然气等均属于大宗商品期货，其具有运输成本高、环保成本高、价值高等诸多特性。因而难以成为普通商事主体能够参与交易或进行跨境合作的商品，这也从经济角度表明了当前及未来的中哈能源合作只能局限于国家层面。[2]当然，在涉及能源合作配套产业方面，例如石油、天然气运输管道的生产，相关开采技术的创新研发等领域，仍有充分空间留给我国民间企业、组织去拓展。

其次，双边或多边间的能源互补与合作是世界各国谋求可持续发展时的重要考量，我国亦不例外。因此，借助博弈理论及其数理路径对中哈能源合作的必要性没特别是深化合作后的预期收益性进行科学分析具有极大的现实意义。

表1为中哈能源合作演变博弈模型的支付矩阵，博弈参与者为中国(定量)和哈萨克斯坦(变量i)。

表1 中哈能源合作演化博弈支付矩阵

在此分析路径中，所有的博弈参与者均有两个策略可以选择，即为“合作”或“不合作”。Ri表示哈方选择“不合作”时所会面对的正常性收益；而RChina则分别用以表示当中方选择“不合作”时所对应的正常性收益。

Ei表示哈方选择“合作”时所会面对的正常性收益，且只有当中方也选择“合作”时，才能够取得额外性收益。Ci则表示哈方须为双边合作所支付的成本。

EChina用以指代当中方选择“合作”时所能够获得的额外性收益，且只有当哈方也选择“合作”时，此额外性收益方可取得。CChina则表示中方为双边合作所需付出的成本。

值得注意的是，对哈方而言，在t时刻选择合作的概率为p，满足0≤p≤1，则倾向于选择“不合作”的概率为1-p；而从中方角度来看，在t时刻倾向于选择“合作”的概率为q，同时满足0≤q≤1，则相应地选择“不合作”的概率为1-q。

至此，对哈方来说，选择“合作”的收益为：

Ui=q(Ri+Ei-Ci)+(1-q)(Ri-Ci)

相反，若哈方选择“不合作”，则其收益预期为：

U2=qRi+(1-q)Ri

则由此可得哈萨克斯坦的平均收益为：

Ui=pU1+(1-p)Ui

而对中方而言，此时选择“合作”的收益为：

U3=p(Rchina+Echina-Cchina)+(1-p)(Rchina-Cchina)

若中方此时选择“不合作”，则收益为：

U4=pRchina+(1-p)Rchina

最后，中国的平均收益将会为：

Uchina=qU3+(1-q)U4[3]

经此博弈路径分析可清晰看出，中国若选择同哈萨克斯坦进行能源互补合作，则较易获利，且此回报率高于其他国家或地区在能源合作方面所能给予中国的临界值。由此可见，在“一带一路”倡议平台优势下，不断深化中哈能源合作势必会形成两国“共赢”的时代新格局。

三、中哈能源合作的法律基础

“一带一路”背景下的中哈能源合作层级定位较高，相应的合作法律基础由两国国内能源法体系与涉能源合作的共同协议构成。

首先，我国能源法体系已初步形成，并在国内法的颁布实施与靠拢国际能源合作组织及其法律体系方面取得了长足进步。截至2019年年底，我国已先后颁布了《电力法》《煤炭法》《节约能源法》《可再生能源法》等四部关于能源保障与规制方面的法律，以及二十多项相关行政法规，批准并签署了九项涉能源及其跨境合作的国际条约。[4]同时，最高司法机关与各地方政府也出台了一批相关的司法解释、地方法规与规范性文件。此外，我国对参与国际能源合作组织及其法律体系抱有浓厚兴趣并积极寻求向其靠拢的可行性路径。我国已成为世界能源理事组织(WEC)、石油输出国集团(OPEC)以及世界石油大会(WPC)等国际能源组织的正式会员国，且在国际能源宪章(IEC)、欧盟(EU)、亚太经合组织(APEC)、以及东盟(SAU)等重要区域性组织下属的国际能源合作机构中也都有来自我国的特派观察员全程参与。

其次，属于大陆法系国家的哈萨克斯坦为适应“一带一路”倡议的发展需求，于2016年用新修订的《地下资源和地下资源利用法》(简称《地下资源法》)《矿产资源法》替代了原有的《地下资源法》《石油法》与《矿产法》，这一举措也标志着哈国内能源法体系的“升级”完成。从两部新法近三年的具体实施情况来看，一方面加强了对哈国内石油、天然气投资领域的监管与规范，另一方面则重新肯定了政府对于国内地下资源使用者转让相关股权或转让地下资源使用权时的优先购买权，并设立了极为详细的国家优先购买程序。同时，根据新法之规定，哈萨克斯坦政府有权在地下资源使用者不当使用资源并造成后果严重的情况下强行对协议的相关条款进行修订或废止。此外，两部新法也对适用于国内外能源开发申请人的勘探协议、开发协议以及相关的国家地下资源地理勘察协议均进行了重新调整，且遵循不溯及过往原则，因而对旧有的协议或合约并不带去任何负面影响。

第三，中哈两国自1992年正式建交以来，已于能源领域签署了多项共同协议，见表2。可根据其内容将其分为两大类，一类是综合性协议，即通过建立全面合作关系，抑或是深化倡议伙伴关系等形式间接作用、影响中哈能源合作。另一类则是针对性协议，直接对中哈能源合作中的各项事务，如投资、运输、管道建设、海关监管等各领域进行约定和规范。

表2 中国与哈萨克斯坦间关于能源合作的双边协议

上述共同协议的签署，确定了中哈双方能源合作过程中的平等互利原则，并为两国国内法规制外的跨境法律协同奠定了稳固的政治基础与法理基础。同时，两国政府间的相互信任与理解也可被视为是这些共同协议赖以落实的有效保障力来源之一。而随着“一带一路”倡议的进一步推进，中哈之间的能源合作意向与互信力也会相应增强，届时共同协议能够为双边能源合作法律保障提供的动能也会愈发有力。

三、中哈能源合作面临的主要法律问题

自“一带一路”倡议实施以来，中哈能源合作意愿不断上升，合作形式逐步多元，合作平台也日趋广阔。如2014年，中国企业“洲际油气公司”以5.25亿美元的出价收购了哈萨克斯坦"MaTung"石油公司高达95%的股份。[5]又如2015年，中国创越能源集团有限公司、新疆融汇湘疆创业投资有限合伙企业、中国淮油股份再一次共同出资联合收购了哈萨克斯坦著名油田公司"Galaz and Company LLP"。这一系列能源合作达成的背后，却是相关法律保障供给力不足的突显。这一状况的出现表明无论是中方还是哈方，都尚未充分运用好“一带一路”倡议所兼具的平台性与政策性优势，而更直观的原因则在于我国国内能源法体系涉外合作保障内容缺失，双边共同协议的实体内容不够全面具体，现有区域性协议可操作性不强等方面。

首先，我国国内能源法体系涉外合作保障内容缺失，这种缺失不仅是实体内容的横向缺失，也包括从顶层设计到具体行政的纵向缺失，具体包括以下三点。1、现阶段我国的既有能源法律体系主要是由可再生能源法、煤炭法、电力法等组合构成，因此缺少一部能够涵盖涉外能源合作内容在内的能源基本法来结束我国能源立法分散的现况。2、我国能源法体系涉外合作保障机制的不健全也体现在我国能源管理制度领域。在经历了数次较大规模的行政改革后，我国能源管理制度与主要管理机构仍广泛存在部门责任不清，缺乏事权统一的行政规制与兼具灵活性、综合性的决策机制等问题。3、我国涉外合作法律体系的整体性存缺失也是重要原因之一，加之国内能源法体系缺少和国际法的有效对接，尤其是我国尚未签署包括《联合国货物多式联运公约》《多边投资协定》等在内的，具有法律效力的国际条约与协定，而我国业已同哈萨克斯坦所签署的部分能源合作协定、联合声明则大多不具备强制性法律效力。再加上国内能源行业特有的“审批-许可”制度等都无形中增加了国内能源法涉外合作保障内容出台的阻碍力度。[6]

其次，双边共同协议的实体内容不够全面具体。哈萨克斯坦是中亚地区同中国签署共同协议数量最多的国家。中国国国家主席习近平于2013年9月访哈期间同哈方签订的《中哈关于进一步深化全面倡议伙伴关系的联合宣言》，就对面向未来的中哈全面合作做了长远规划，并以此为契机提出了“一带一路”倡议。一般而言，此类协议的社会影响力很大，但却大多属于政策性指导文件，其倡议性远强于实操性与法治保障性。因而难以针对具体的双边合作事项进行细致规划，或起到应有的引导、调解作用。同时，很多必要信息，如跨境合作双方的权利和义务在其中也没有予以明确说明。[7]且根据我国的实际国情与法律体系，国际条约或协定要在我国适用的前提之一是转化为国内法，而我国以《中华人民共和国矿产资源法》为核心的能源法体系尚未形成成熟的国际条约、协议转化机制，也在一定程度上阻碍了双边共同协议的内容具体化与全面化。[8]总的说来，中哈两国双边共同协议的实体内容还有待完善和补充，如能源合作过程中的税收情报共享机制应如何建立，能源跨境运输过程中的环保问题应如何明确权责等等。

第三，中哈共同参与的区域性协议可操作性不强。当前，中哈共同参与的区域性能源合作协议大都以上海合作组织和中亚区域经济合作机制为依托和基本框架。除此之外，依托于亚欧会议、亚信会议组织的区域性协议也往往因为上述机构通过的整体性决议仅具建议性质而不具可操作性，所谓合规性与保障性更是无从谈起。[9]即便是依托于上海合作组织的区域性协议，也大都只是倾向于对各成员国间的能源合作进行指导和配套服务，并无更多实质性内容，换言之就是可操作性依然较弱。造成此现象长期存在的原因主要有以下两点。1、这些协议涉及的成员国数量较多，各国国情特别是法治基础的不同导致很难就具体事项达成统一原则或形成规范性机制；2、上海合作组织建立的初衷主要以政治、军事、反恐等领域的合作共建为核心，以能源合作为代表的经济协同则起步较晚，因此存在诸多方面的问题有待解决。因此，如何借助“一带一路”倡议所带来的历史性新契机，打造同时适用于中哈乃至更多沿线国家、经济体，且可操作性相对较强的区域性协议是当前值得思考的一大现实问题。

四、中哈能源合作法律保障机制的构建对策

针对当前中哈能源合作所面临的四大主要问题，中国与哈萨克斯坦应在充分运用“一带一路”倡议优势平台与政策的基础上，通过完善国内能源法体系、夯实双边共同协议基础、强化区域性协议的可操作性以构建起符合各方利益的能源合作法律保障机制。

首先，我国应尽快完善国内能源法体系，主要包括三方面内容。1、宏观层面，由于我国能源法体系形成的历史周期较短，因而缺乏完善的顶层设计，故有必要尽快出台兼具综合、基础性质的《中华人民共和国能源法》，从内容、范式等层面健全我国现行能源法体系。2、微观层面，由于我国尚未出台针对能源跨境开采、运输和交易等领域的专门性法律。因此，在“一带一路”倡议的大背景下，特别是中哈能源合作体量逐年稳步扩大的情况下，我国亟需在重构对外合作法律服务保障体系的基础上，出台适合我国国情和能源实际需求的涉外能源合作法律规范，既可针对时弊，亦是对国内能源法体系的一次完善。3、比较法层面，我国可在一定前提下借鉴美国的《国家能源政策法》，从立法和行政管理体制两大方面对我国的国内能源法体系进行优化。特别是在能源事务行政管理体制领域，美国能源事务管理机构相较于我国而言具有更为高效的行政力。因此，我国也应当效仿其建立起纵向领导，层级分明且权责明确的能源行政管理体制，进而对“一带一路”新形势下的国家能源战略进行科学管理。

其次，中哈两国需进一步夯实双边共同协议基础，主要应从加强中哈法律事务交流和具体化已订立的双边共同协议入手。1、为促进中哈能源合作双边共同协议能够得到有效落实，亟需通过法律事务交流来增强两国间的多元沟通。立足于中哈国情与法务实际，两国间的法律事务交流应当涵盖以下几方面的具体内容：(1)要加强两国法律学界、理论界的往来交流。就现阶段而言，我国对于中亚各国法律，特别是能源法律方面的资料保有量与研究程度尚不够充足和深入，故应通过增强学界和理论界的互通来增进双方的进一步了解。[10](2)应积极借助“一带一路”倡议中关于“民心相通”的优势政策，进一步强化两国间互派法律实务人员(包含立法、司法、执法等领域)交流制度。通过参与对方国家的司法实务，从而为实际探索基于能源合作的双边协议具体化目标积累起充分且必要的经验与知识。(3)应逐步建立起中国司法部同哈萨克斯坦法务部间的定期沟通机制，以便于对包括能源合作法律保障机制构建在内的现实性问题进行及时探讨和研究。从而能够对“一带一路”倡议背景下中哈新时期各领域全面合作过程中可能出现的法律问题予以及时跟进和迅速管控、应对。2、截至2019底，中国同哈萨克斯坦已签署多项联合宣言与政府间的合作文件，进一步增强了两国间能源合作的规范性和法定性。故现阶段中哈两国应在在此逐步向好的基础上，渐次实施“三步走”战略，以具体化双边共同协议的内容。(1)应对涉及能源勘探、开采、运输、贸易等领域的双边共同协议给予高度重视，并充分结合中哈两国国情和法律体系实际，进一步明确彼此间的权利义务关系，以及相应的法律救济手段和仲裁申诉模式等。(2)除此之外，在中哈能源合作双边共同协议内容具体化的过程中，还应注重对公共利益的边界确立与重点保障，以避免能源的过度开采、能源运输污染等对自然环境所带来的不利影响。(3)最后，鉴于国际经贸投资争端仲裁解决机制尚未在中哈双边共同协议中得到充分、完整体现，因此中国同哈萨克斯坦在订立有关跨境贸易、能源合作的双边共同协议时，还应注意国际法与国际条约的借鉴或引入。唯有如此，才能够确保中哈能源合作双边共同协定能够从内容上与相关国际法、国际条约相接轨，从而具有更高层次的国际适用性和稳定性。

第三，应借助“一带一路”倡议强化区域性协议的可操作性。由于中哈两国关于能源合作的部分约定和规范是通过区域性协议予以确立的，因此区域性协议的可操作性强弱也就在一定程度上决定了中哈能源合作法律保障的质量优劣。此前，由于区域性协议所依托区域组织主体性质、职能抑或是宗旨的差异，继而导致中哈两国共同参与的涉及跨境能源合作的区域性协议的可操作性均较弱。加之近些年来，以美国为首的北约组织长期借阿富汗战事对中亚各国实施全方位渗透，也在一定程度上削弱了涉及中亚国家的区域性协议的可操作性。因此，以中国和哈萨克斯坦为代表的“一带一路”沿线国家应通过构建起全新的对话合作机制，消除彼此间的不对等地位，逐步实现多领域的全方位合作。此外，中国与中亚国家还应在“构建人类命运共同体”的理论指引下，通过进一步增进政治互信和友好往来以强化区域内的合作向心力。[11]从而在此基础上，对以上海合作组织为代表的区域性组织的传统核心职能予以拓展，凭借“一带一路”倡议所具有的文化政策软实力来补足其在区域性经济合作协议领域的短板，继而使其可操作性得到有效提升。