国家公园设立符合性评价分析：以拟建青海湖国家公园为例

刘超明 岳建兵

(国家林业和草原局调查规划设计院，北京100714)

我国的国家公园是指由国家批准设立并主导管理、边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。自我国提出“建立国家公园体制”以来，《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等相继颁发，国家公园体制机制建设不断深入。截止到2020年底，三江源、祁连山、钱江源等10处国家公园试点工作基本完成，我国将正式设立一批国家公园。

近年来，许多学者对我国国家公园的设立进行了研究，提出了国家公园评价体系(刘亮亮,2010)、理论模型(罗金华,2013)、标准框架(杨锐,2018)、遴选方法(虞虎等,2019)等。2020年12月，《国家公园设立规范》(以下简称《设立规范》)正式发布，明确了国家公园设立的准入条件、认定指标、调查评价和命名规则。国家公园由国家批准设立并主导管理，采取认定制。根据《设立规范》提出的认定指标体系逐项进行符合性认定是国家公园设立过程中必须且尤为重要的一环，而目前对国家公园设立符合性评价分析研究较少。本研究以拟建青海湖国家公园为例，对照《设立规范》，对国家公园设立符合性进行了评价分析，以期为今后国家公园设立符合性认定提供参考。

1 研究区概况和认定指标

1.1 研究区概况

本研究以拟建青海湖国家公园的青海湖流域为研究对象。青海湖流域地处青藏高原东北缘，是一个四周为高山环绕的封闭式山间内陆盆地，涉及到海西蒙古族藏族自治州天峻县、海北藏族自治州刚察县和海晏县、海南藏族自治州共和县，总面积296.61万hm2。流域内最高处海拔5 291 m，位于北面大通山西段的岗格尔肖合力；最低处为流域东南部的青海湖，平均水深18 m，最大水深28 m。青海湖流域属于高原半干旱内流水系，流入青海湖的大小河流有40余条，其中布哈河、沙柳河、哈尔盖河、泉吉河、甘子河、倒淌河和黑马河7条主要河流年均径流量占流域径流总量的90.61%。流域内有森林灌丛、草原、荒漠、湿地等多种生态系统，流域植被以草原植被为主。

1.2 青海湖流域自然保护地管理现状

青海湖流域涉及自然保护区、水产种质资源保护区、风景名胜区、地质公园、湿地公园、沙漠公园、野生动物重要栖息地7个类型共9个自然保护地(表1、图1)。各类自然保护地由原林业、住建、国土、农业等部门设立，现在除青海湖裸鲤国家级水产种质资源保护区由农业部门管理外，其余均统一由林草部门管理。流域内各保护地重叠设置，是我国西部自然保护地重复设置最集中的区域之一，功能区冲突、多重管理，造成了保护与利用的矛盾(刘增力等,2020; 刘勇等,2020)。

图1 青海湖流域自然保护地分布Fig.1 Distribution of current protected areas in Qinghai lake basin

表1 青海湖流域自然保护地现状Table 1 The current situation of natural reserves in Qinghai lake basin

1.3 国家公园认定指标及评价

国家公园设立有国家代表性、生态重要性和管理可行性3个准入条件，具体包括生态系统代表性、生物物种代表性、自然景观独特性、生态系统完整性、生态系统原真性、面积规模适宜性、自然资源资产产权、保护管理基础和全民共享潜力9项指标，除生态系统代表性和生物物种代表性2项指标可以2选1外，其他指标需同时符合要求。

(1)国家代表性。应体现国家的整体利益和长远利益，其关键是国家公园自然生态系统分布有国家象征意义的旗舰物种、伞护物种，同时国家公园景观应该在我国乃至世界罕见(唐小平等, 2020; 杜傲等, 2020)。

(2)生态重要性。生态重要性是国家公园最核心的功能，其内涵是国家公园所在生态区位极为重要，能够长期保护并维持国土生态安全屏障，面积和规模应能够维持自然生态系统结构和大尺度生态过程的完整状态，地带性生物多样性极为富聚，大部分区域保持原始自然风貌，生态服务功能显著(何思源等, 2019; 唐小平等, 2020)。保护大尺度生态系统的原真性和完整性也是我国国家公园“生态保护第一”理念的具体体现，长期保持自然风貌的完整和原生状态，减少人为干扰，给子孙后代留下珍贵的自然遗产，让子孙后代有机会接触原始的自然状态(唐小平等, 2020; 梁兵宽等, 2020)。

(3)管理可行性。管理可行性是国家公园设立的落脚点，其重点是国家公园既要体现国家事权，由国家统一设立、管理和维护，又要考虑到我国土地利用的现实状况，能够协调利益相关者的关系，让利益相关者参与国家公园的共建共治，从保护成果中受益(陈耀华等, 2014; 唐小平等, 2020; 梁兵宽等, 2020)。另外，国家公园作为全民所有社会福利的实施载体要体现其公益性，应当为公众提供教育、体验和游憩的机会，构建高品质、多样化的生态产品体系，提升公共服务水平(唐小平等, 2020;梁兵宽等, 2020)。

2 青海湖国家代表性评价

2.1 生态系统代表性评价

2.1.1 典型的高山水域内循环复合生态系统青海湖流域属于高原半干旱内流水系，河流大多发源于四周高山，进而向中间聚集，最终汇聚于青海湖。从高山到湖泊分布着冰川积雪、荒漠、高寒苔原、草原、草甸、森林灌丛、湿地等多种类型的生态系统。流域内独立的水循环，从淡水生态到咸水生态的完整过程均是我国西部内流区域的典型代表。

2.1.2 重要的地理交错带，生态功能突出青海湖流域地处青藏高原东北缘，是青藏高原与黄土高原及内蒙古高原、我国西部内流区与外流区、西部游牧区与东部农业区的交错带(张忠孝,2004)，也是祁连山针叶林高寒草甸生态地理区与青海江河源区高寒草原草甸生态地理区的重要交错地带，具有控制西部荒漠化向东蔓延、保护东部湟水流域农业区及祁连山东部生态安全的重要功能(王梓霏等,2019)。

2.2 生物物种代表性评价

2.2.1 流域内物种丰富度高青海湖流域是青藏高原生物多样性最为丰富的地区之一，也是我国35个生物多样性保护优先区域之一。流域内已查明的种子植物775种，分属64科264属，占青海省总科数、总属数、总种数的65.30%、43.10%和32.60%。青海湖地区已查明高等动物中，兽类42种、鸟类225种、鱼类6种、两栖动物2种、爬行动物3种，兽类动物种类占全省兽类动物种类的1/4。

2.2.2 珍稀濒危动物多样聚集青海湖流域珍稀濒危动物多样聚集，其中包括普氏原羚(Procapra przewalskii)、白唇鹿(Przewalskium albirostris)、黑颈鹤(Grus nigricollis)等国家I级保护野生动物15种，猞猁(Felis lynx)、棕熊(Ursus arctos)、大天鹅(Cygnus cunus)等国家II级保护野生动物42种。在2015年原环境保护部发布的《中国生物多样性红色名录——脊椎动物卷》中，有普氏原羚、荒漠猫(Felis bieti)、马麝(Moschus sifanicus)3种被列为极危物种，豺(Cuon alpinus)、雪豹(Panthera uncial)、马鹿(Moschus berezovskii)等13种被列为濒危物种，黑颈鹤、大鵟(Buteo hemilasius)、野牦牛(Bos mutus)等12种被列为易危物种。

2.3 自然景观独特性评价

青海湖是世界最高的湖泊之一，为中国最大的内陆咸水湖，是名副其实的“高原明珠”，是藏族同胞心中的“神海”“圣湖”，是世界级的地质遗迹，也是典型的高原湖泊景观。青海湖是国家5A级景区，由沙漠、沙丘与大型内陆湖泊相互作用形成的景观，为国内仅有、世界罕见；有着水上龙卷风、海市蜃楼、开湖等奇特的天象和声景；湟鱼洄游、普氏原羚、水鸟堪称青海湖三大生物奇观。青海湖流域以青海湖为核心的自然景观、悠久的历史、少数民族及宗教文化是青海乃至世界第三极青藏高原自然生态及文化最集中的体现。

3 青海湖生态重要性评价

3.1 生态系统完整性评价

3.1.1 生态系统健康、功能稳定青海湖流域位于祁连山针叶林高寒草甸生态地理区与青海江河源区高寒草原草甸生态地理区的交错地带，流域内包含了典型生态系统的全部物理环境要素以及地质、地貌、土壤、水文、气象、动植物及其与环境间的相互作用关系等完整的组成要素，可以满足流域内种群生存繁衍的需求，发挥流域复合生态系统的生态功能，维持生态系统的健康。

3.1.2 动植物区系完整，旗舰物种种群稳定青海湖地处生物地理古北界、东洋界、青藏高原特有物种分布区的交汇处，动植物区系完整。流域内包含了冰川、裸岩、高山寒漠、高寒草甸、高山灌丛、山地森林草原、山地草原等多种自然景观，孕育了高山裸岩动物群、荒漠半荒漠动物群、草原动物群、湿地动物群、森林(灌丛)动物群和农田动物群6个动物类群，动物生态地理区位完整，能够维持黑颈鹤、白唇鹿、野牦牛等旗舰物种的生存和繁衍，种群稳定，其中黑颈鹤种群多年来保持增加趋势，2018年种群数量达130余只。同时，青海湖独有的珍稀濒危物种普氏原羚种群由1994年的300余只增加到2018年的2 000余只。

3.1.3 食物链完整，青海湖洄游通道畅通青海湖流域内分布有雪豹、猞猁、狼(Canis lupus)、豺、棕熊等大型兽类以及猛禽等顶级食肉动物，形成了完整的食物链、食物网。此外，青海湖裸鲤(Gymnocypris przewalskii)是青海湖生态的重要指示性物种，对维系青海湖流域“水—鱼—鸟”生态链和生物多样性发挥着至关重要的作用，其觅食、洄游、繁殖的完整生命过程均在流域内完成，2019年资源蕴藏量已达到9.3万t，比2002年的2 592 t增长了35.87倍。

3.1.4 国际重要湿地，候鸟重要迁徙通道青海湖是国际候鸟迁徙通道的重要节点，中亚—印度、东亚—澳大利亚两条国际水鸟迁徙路径在此交汇，建立了我国青藏高原第1个以水鸟为保护对象的自然保护区，也是我国首批加入《湿地公约》的七大国际重要湿地之一(代云川等,2018; 侯元生等,2019)。青海湖水鸟种类95种，占青藏高原水鸟种类的70%，约占全国水鸟种类的33%，每年在青海湖繁殖的斑头雁(Anser indicus)、棕头鸥(Larus brunnicephalus)、渔鸥(Larus ichthyaetus)、普通鸬鹚(Phalacrocorax carbo)繁殖种群达到全球繁殖种群的30%，每年春、秋两季，途经青海湖迁徙停留的水鸟达10万余只，其中有11～14种水鸟的种群数量达到或超过全球分布种群数量的1%，每年冬季在青海湖越冬水鸟达1万余只，其中国家Ⅱ级保护动物大天鹅约1 500只。

3.2 生态系统原真性评价

从土地利用现状来看，草地是青海湖流域面积最大的土地利用类型，占流域总面积的70.26%；其次为水域及水利设施用地，占流域总面积的17.23%；草地以天然牧草地为主，天然牧草面积占草地总面积的91.35%；水域及水利设施用地以湖泊水面为主，湖泊占水域及水利设施用地总面积的88.76%；耕地、交通运输用地、特殊用地等人类生产活动区域占流域总面积的0.97%。同时，青海湖上游水源涵养区分布着大面积连片分布的温性或高寒草甸和草原，大面积的生态系统和生态过程保持自然演替状态，整个流域内生态系统具有较高的原真性。

3.3 面积规模适宜性评价

青海湖流域总面积296.61万hm2，是一个独立完整的自然地理单元、封闭的内流区和湖泊盆地，涵盖了草原、湿地、森林、灌丛、荒漠等多种生态系统，以及高寒灌丛、沙生灌丛、温性草原、高寒草原、高寒草甸、沼泽草甸等植被类型，包括普氏原羚、青海湖裸鲤、珍稀濒危水鸟等保护物种的栖息地，水文、水循环过程完整，能够长久维持种群的生存繁衍以及流域复合生态系统的健康。综合考虑人类生产和生活空间，青海湖流域能够实现人地和谐发展。

4 青海湖管理可行性评价

4.1 自然资源资产产权清晰

青海湖流域自然资源资产产权清晰，流域内国有土地面积296.14万hm2，占流域总面积的99.84%；集体所有土地面积40.47万hm2，占流域总面积的0.16%，全民所有的自然资产占绝对主体地位，具备统一管理的基础。对于少量的集体所有制土地，可以通过征收、置换、赎买等方式进行土地所有权转让，或者通过租赁等方式出让土地管理权和经营权，实现统一管理。

4.2 保护管理基础评价

4.2.1 保护管理基础扎实上世纪70年代以来，流域范围内先后建立了7类9处自然保护地，实际覆盖总面积256.72万hm2，占流域总面积的86.55%。各保护地依托专门的保护管理机构管理，或依托所在地政府相关主管部门进行管理。青海湖景区保护利用管理局自成立以来，始终把保护好青海湖生态环境作为首要政治任务，对青海湖地区实施统一保护、统一规划、统一管理、统一利用，开展了青海湖生态环境监测、环湖监测巡护、野生动植物资源监测、野生动物疫源疫病监测、水生生物调查、生态环境及资源状况综合调查等工作；实施了以青海湖流域生态保护和环境综合治理工程为代表的大量生态保护修复工程，保护了青海湖地区生态系统的完整性和原真性，在生态保护管理上积累了大量经验，具备良好的保护管理基础。

4.2.2 人类生产生活总体可控青海湖流域地域辽阔，人口约10.8万人，人口密度仅为3.66人/km2，除环湖乡镇规模较大、分布较为集中外，上游各乡镇人口较少且分布较为分散。流域内路网密度小、工矿企业较少，游牧作为流域内最重要的生产方式，传承着游牧的生产智慧、生活方式和文化习惯，坚守着爱护自然和生命的宗教信仰，保持着敬畏自然、与自然和谐共处的生存理念，上游水源涵养区大部分区域处于无人类干扰状态，人类活动对自然生态系统的影响处于可控状态。

4.3 全民共享潜力评价

流域内独特的地质地貌、复杂的地理环境、典型的生态系统、丰富的生物多样性，自然及人文资源类型多样、资源优质、景观独特，具有较高的科研、教育和体验价值。近年来，基础设施和公共服务逐渐完善，已经成为全省乃至全国重要的科普教育基地和国民素质教育平台。通过国家公园建设，合理分区管控，有效挖掘全域丰富多样的自然和人文资源，能够为公众提供更多优质的生态产品、生态教育、自然体验和游憩的机会，国民素质教育潜力巨大。

5 结论

青海湖流域地理位置独特，具有高寒地区的独特性。拟建青海湖国家公园生态系统典型完整、生物多样性丰富、自然景观独特，生态系统原真性较高、面积适宜；自然资源资产产权清晰，保护管理基础扎实，具有较高的国民素质教育潜力，符合《国家公园设立规范》的各项认定指标。推进青海湖国家公园建设，能够实现对青海湖流域自然生态系统完整性和原真性的有效保护，进一步筑牢我国西部生态安全屏障，促进区域统一规划、经济社会协调发展，真正激发全民自然保护意识、增强国家认同感和民族自豪感。