地方政府财政预决算偏离分析

□文/林悦华

（首都经济贸易大学北京）

［提要］预算是财政运行的基础。我国政府预算管理不断改革与发展，实践经验不断成熟。但是，预算管理仍然存在一些问题，反映在数据上就是预算与决算差异较大。很多学者把（决算数-预算数）/预算数称为预决算偏离度，预算管理是否科学外在体现于预算与决算执行的相符性，预决算偏离过大影响预算的权威性、严肃性。本文通过某省财政预决算数据分析预决算偏离度情况，参考已有研究总结导致预决算偏离的原因，最后提出建议。

一、某省预决算偏离情况分析

（一）整体偏离情况。某省2007～2019年12年间一般公共预算收入增加了3.54倍，一般公共预算支出增加了4.5倍。一般公共预算收支在不断增长的同时预算与决算的偏离问题也呈现出来。图1显示了2007～2019年某省收支预决算偏离整体情况。全省层面除2016年外，收入预决算偏离度均为正值，说明全省层面存在超收现象。超收绝对规模最大年份为2017年，超收512.8亿元。超收相对规模即收入预决算偏离度最大年份为2007年，偏离度为16.32%。从偏离度趋势来看，2007～2011年偏离度都较大，2009年偏离度为5.21%，其余年份大于或接近10%，2009年偏离度较相邻年份低可能是受2008年金融危机的持续影响，外贸企业进出口下降，2009年该省完成外贸进出口总额比上年下降超过10个百分点，纳税主体的税种税基缩减导致财政收入超收空间缩小。（图1）

图1 某省一般公共预算收支预决算偏离整体情况图

2012年以来，随着我国加快经济转型发展，经济增速放缓，某省GDP增速下降趋势较为明显。同时，伴随减税降费政策的实施，该省减税降费规模之大也使得预算超收程度降低。2012～2019年间，除2013年预决算偏离度为6.2%，其余年份均低于5%，2015年新的预算法正式实施以来，收入预决算偏离度有进一步下降的趋势，2016～2019年收入预决算偏离度分别为2.57%、4.74%、2.19%、2.03%，相比2012年以前的预决算偏离度有大幅度的下降。新预算法的实施规范了地方政府对预算的管理，对预算收入预测的合理性有所提高。

2007～2019年该省的一般公共预算支出预决算偏离度除2016年为-0.34%，其余年份均为正值，说明主要存在超支情况，且偏离程度普遍较大，偏离度大于10%的年份多达10个，偏离度较小的年份有2012年为4.9%，2016年为-0.34%，2019年为2.53%。偏离度最大的年份为2013年17.19%，超支绝对规模最大年份为2018年超支1，451.44亿元。

整体来看，支出预决算偏离度要大于收入预决算偏离度，这主要受我国近年实行积极财政政策，不断加大民生保障支出，刚性支出只增不减，很多项目支出保持逐年增长的影响。

（二）税收收入和非税收入偏离情况。2009～2019年税收收入偏离度分别为3.15%、11%、7.23%、-0.17%、3.23%、1.5%、13.4%、-0.4%、2.8%、-0.8%、-1.3%。税收收入预决算偏离情况整体不大，税收按照年初的预算计划实现征收。非税收入预决算偏离度分别为19.51%、26%、23.12%、19.17%、20.95%、19.1%、11.1%、14.8%、12.4%、16.5%、17.1%。非税收入预决算偏离度远远大于税收收入预决算偏离度且都为正值，说明非税收入存在较大比例的超收。非税收入相对税收收入管理没有那么严格，地方政府拥有较大的自由征收权利，通过超收增加财政收入。

从税收收入结构来看，预决算偏离度和标准差最小的为增值税，2009～2019年其平均偏离度为2.68%，标准差为2.67%。偏离度和标准差最大的为耕地占用税，平均偏离度为29.33%，标准差为50.70%。增值税的偏离最小可能是由于其严格的制度管理，增值税是我国第一大税种，2019年该省增值税收入接近4亿元，占其税收收入的39.52%，增值税纳税申报、发票开具与抵扣、管理软件的使用等都有严格的规定。从各项非税收入来看，2009～2019年各项非税收入平均偏离度分别为：国有资源有偿使用收入45.77%，国有资本经营收入29.18%，其他收入24.50%，罚没收入20.97%，行政事业性收费收入12.99%，专项收入8.98%。（表1）

表1 各税种收入偏离度描述性统计结果一览表（单位：%）

（三）一般公共预算支出偏离情况。2019年该省一般公共预算支出分为一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出等25项。本文仅分析一般公共服务、教育、科学技术、文化旅游体育与传媒、社会保障和就业、卫生健康、节能环保、城乡社区、农林水、其他等10项支出偏离情况。2009～2019年平均偏离度较小的支出项目为教育、社会保障和一般公共服务，其标准差也较小。平均偏离度较大的支出项目为其他支出、节能环保支出、科学技术支出。随着该省不断压减一般性公共支出，一般公共服务支出偏离度近几年有收窄的趋势。2019年一般公共服务支出偏离度为-3.4%，实际支出数小于预算数。值得关注的是其他支出预决算偏离度很大，偏离度最小年份为2010年-12%，偏离度最大年份为2016年-93.1%，而且每年都为负数，即实际支出数小于预算数，其原因可能是各级政府虚列相关费用争取更多的资金，而实际并没有花出去。（表2）

表2 各项目支出偏离度描述性统计结果一览表（单位：%）

综上分析，该省一般公共预算不论是总体收支还是分项收支，其预算数和决算数之间都有较大的偏离。（1）受到经济增速、减税降费、预算法等的影响一般公共预算收入预决算偏离度有缩小的趋势，超收幅度下降。而一般公共预算支出偏离度较大，则是受到我国实施积极财政政策，加大对民生保障、基本公共服务的财政资金投入的影响。（2）从税收收入分项来看，增值税的偏离度最小，耕地占用税的偏离度最大。增值税的偏离度最小可能是增值税的征收管理严格，不容易超收也不容易短收。（3）非税收入偏离度非常大，非税收入管理相对没有那么严格，地方自主权较大。地方政府容易通过非税收入的超收来支撑财力，有新闻报道一些地方政府交通罚款撑起三分之一的地方财力。适当的罚款可以起到警示作用，但是过度的罚没会加大经济主体负担。再如国有资本经营收入有适当的增长表明国有资本实现了保值增值，但是如果常年大幅度超收则可能挤出民间资本，影响市场经济健康发展。（4）从一般公共预算支出分项来看，教育、社会保障和一般公共服务的预算偏离度较小。我国继续压减三公经费支出，各级政府严格执行过紧日子的要求，该省一般公共服务支出预决算偏离度近几年有明显收窄的趋势。其他支出、节能环保支出和科学技术支出预决算偏离度较大。其他支出偏离度每年都为负值，意味着该项目每年呈现少支状态，或者说预算报高了，有些争取到的钱花不出去。（5）转移性收入以及除一般公共预算外的另外三本账均存在预决算偏离的情况，该省省本级政府及省以下各级政府的财政预决算数目均存在偏离，虽然该省的预算管理成绩在全国前列，但是在预算编制与执行方面还需继续探索，提高预算编制的准确性、科学性。

二、预决算偏离原因分析

过多的超收影响经济主体积极性，导致地区隐性经济规模扩大，过多的超支会降低财政资金使用效益，加大财政负担，支出过少又会使提供的公共物品不足。预决算偏离度过大影响政府宏观调控，降低预算科学性和权威性，影响地方政府债务管理。导致预决算偏离的原因来自于预算编制、执行、监督等环节，受到政治、经济、技术等因素的影响。

（一）预算编报人员业务能力不足，部门之间交流不充分。预算编制是一项工作量大且复杂的工作，需要相关领导的重视、预算编报人员很强的业务能力以及各部门之间的充分沟通交流。单位相关领导不注重部门预算编制工作，部门预算编报人员业务能力不够，对本单位及附属单位人员、资产变动、部门性质、职责、工作量差别等情况了解不及时；财政部门与预算部门缺乏沟通，不了解各部门单位的真实情况，在预算编报流程的“两上两下”中流于书面形式，没有起到实地了解的作用，部门单位领导向财政部打招呼争取财政资金等情况仍然存在，影响了预算收支编制的准确性。

（二）预测技术不完善及政治因素。在预算编制过程中，对财政预算收入的预测是根据对GDP增长率预测基础上加上若干个百分点得到的，影响经济的因素千变万化，在经济增长预测模型中需要综合考虑经济性、政策性和管理性等各方面因素，考虑不够全面就会造成预测偏差进而对财政收入的预测造成影响。另外，GDP增长率是考核地方政府官员的主要指标，这会使各级政府策略性低估GDP增长率，地方政府倾向于按照“留有余地”的原则编制预算收入，以便更容易超计划完成地方经济增长任务，向上级传递自己治理有方、地方经济发展良好的信号，有利于通过政绩考核，为超收奠定基础。对于支出执行，地方政府为了谋求经济发展，财政偏向于生产性支出，用于能快速推动地方经济发展的项目，财政资源越集中越容易突破预算约束，造成了支出预决算偏差。

（三）非零基预算编制带来的影响。零基预算是我国财税制度改革中的重要一项，零基预算管理实施不够深入，增量预算即上一年度的部门预算基数加上增长的预算方法在部门预算中仍然占重要地位，增量预算虽然编制方法简单工作量少，但缺点是使得部门没有降低成本的动力，有些没有必要的项目也会继续列入部门预算当中，增量预算迫使部门在年底突击花钱，因为当年的资金没有花完下一年的预算编制基数就会降低，使部门获得的财政资金减少，作为理性人自然不愿意看到预算减少。该省2015～2019年期间，每年11月和12月两个月的时间所花费的支出占全年一般公共预算支出的比例为23.88%、22.5%、20.73%、21.41%、20.93%，远远超过其他月份，这一比例一方面有实际情况如项目年末结项支付尾款；另一方面也说明存在突击花钱的情况。为了下一年度预算基数增加而突击花钱使得资金的绩效难以保证，一定程度上容易造成超支。

（四）项目临时追加预算及政策、环境变动。预算单位为了让项目能审核通过，故意压低项目成本，在项目通过审核后在执行过程中又会以成本增加等原因要求追加预算。另外，领导的意图、年中上级政策的变动使项目获得的转移支付资金增加，项目所处的环境发生变化使得各项费用发生变动等都会使得项目的实际花费与预算产生偏差。

（五）预算监督受到制约、财政透明度不高及预算绩效评价制度不完善。我国各级政府的预算草案要经过地方人大代表的审核通过，预算报告专业性强，人大代表中财税专业人员有限，对于审核要求限于书面材料流于形式；政府预决算信息透明度还不够高，对一些信息公布不及时、不规范，影响公众的监督；预算绩效评价制度不完善。绩效评价结果没有被充分利用，与下一年度的预算编制没有关联等，政府在预算编制及执行环节没有受到充分的激励约束，进而影响预算与决算执行之间的准确性。

三、优化预决算管理的建议

（一）加强对预算编制人员业务能力培训，使预算编制人员在充分了解本部门情况的基础上规范地编制预算，对报表中各项目熟悉准确填列。相关领导加强重视程度，建立各部门间的预算编制协商机制使财政部门对其他部门的资金需求情况有充分的了解，提高预算编制的科学性及准确性。

（二）建设收支预测的信息数据平台，构建满足预测需求的基础数据库，加快部门相关数据收集与更新，实现数据的共享。支持发展第三方预测机构，不断改进经济预测模型，把经济结构、企业行为、消费者行为反应、汇率等因素适当考虑进去。政府可以支持第三方预测机构的发展，通过购买第三方预测机构的预测数据，提高经济及财政收入预测的准确性。完善官员考核制度，适当降低GDP、提高民生建设指标在官员考核晋升中的比重，把预决算偏差度纳入相关预算编制人员的考核指标中。

（三）构造零基预算与绩效预算融合的预算编制方法。根据政府战略目标和政策目的以及绩效等确定优先、重点项目。建立统一开放的财政支出项目库管理信息系统，确保项目库数据连续性高、更新及时，使绩效预算融入预算编制中，改变重支出轻效益的做法，树立过紧日子的思想，使每一笔财政资金用在刀刃上，确保财政的可持续性。

（四）完善省以下财税制度，合理划分事权与支出责任，健全地方税体系，合理界定政府职能。确定地方政府完成事权所需的预算资金总额，注意区域差异因地制宜进一步规范非税收入管理，防止地方政府超收过度。加强中期财政规划与年度预算的衔接，使部门在预算编制中对跨年度的中长期项目有更好的前瞻性。

（五）加大对各级人大代表的预算专业知识培训力度，培养他们的财政、税收、审计等知识，使人大代表起到实质性的审查监督作用。提高预算信息透明度，各级政府部门及时规范公布预决算信息，加强群众对预决算的监督。完善预算绩效评价制度，加强绩效评价结果的公开与利用，与下一年度的预算编制基数关联起来。