我国林业有害生物成灾率指标分析与建议

邱立新,卢修亮,范世奇,程通通,刘 阳,常国彬

(1.国家林业和草原局森林和草原病虫害防治总站 林业有害生物监测预警国家林业和草原局重点实验室,沈阳 110034；2.新疆维吾尔自治区阿尔泰山国有林管理局福海分局,新疆 阿勒泰 836500)

1989年国务院发布施行《森林病虫害防治条例》以来,国家和地方各级政府依法强化了林业有害生物防治管理工作,并于1992年在原林业部统一部署下,自上而下开始实行以发生率、防治率、监测覆盖率、种苗产地检疫率等“四率”指标为主的防治目标管理制度,2001年调整了目标管理指标体系,用“成灾率”代替“发生率”。此后,“四率”指标虽又经调整,但成灾率作为指标体系的一项核心指标,自确立以来一直沿用至今[1]。目前,县级以上地方政府已将成灾率纳入政府考核评价指标体系,并将其作为《重大林业有害生物防治目标责任书》签订与考核的重要内容之一[2]。以成灾率为主的防治目标管理指标体系的深入实施,对有效压实地方政府主体责任、强化灾害管理、控制重大林业有害生物传播扩散等方面发挥了重要作用。但一直以来,林业有害生物成灾率指标在计算方法、指标值设定、成灾划分标准及统计规范性等方面仍存在一些问题,制约着指标作用的充分发挥。本文结合各地林业有害生物防治目标管理实践,总结成灾率指标实施经验,在认真梳理凸显问题的基础上,针对性地提出了改进完善措施,旨在为科学谋划新时期防治目标管理、促进防治减灾工作高质量发展提供参考。

1 成灾率指标定义及统计规定

林业有害生物成灾是指寄主植物受有害生物危害达到一定程度,导致其经济价值、生态功能和社会价值的正常发挥受到严重损害的状态。成灾率指林业有害生物实际成灾面积占现有林和未成林面积的千分比,即成灾率(‰)=全年实际成灾面积/(现有林面积+未成林面积)×1000‰[3],因现有林与未成林面积统计结果难以查询,实际计算中常以森林资源面积替代现有林与未成林面积之和。实际成灾面积指本年度内达到林业有害生物成灾界定标准的面积之和(不重复计算),林分受害情况调查时间为寄主植物受林业有害生物危害最严重的时期。成灾面积的统计以森林资源小班为统计单元,以亩为最小统计单位。农田林网和四旁等散生木的成灾面积统计,参照当地标准,将受害株数折合成面积后计入成灾面积。同一小班,如果有两种以上有害生物的危害程度达到成灾标准,统计成灾面积时,只统计其中一种,不重复计算[4]。

2 成灾率指标实施情况

1992年4月,原林业部下发了《关于对森林病虫害防治实行目标管理的通知》,《全国森林病虫害防治目标管理办法》作为附件随文下发[5]；同年7月,印发了《全国森林病虫害防治目标管理考核办法(试行)》[6],确定了以发生率、防治率、监测覆盖率和产地检疫率为“四率”指标的防治工作基本内容及“一降三提高”的总体要求,并层层签订责任书,逐级分解落实目标任务。目标管理自实施以来,先后两次对指标体系进行调整,分别是2001年将“发生率”调整为“成灾率”,2005年用“无公害防治率、监测覆盖率”替代“防治率、“测报准确率”,修改后以成灾率、无公害防治率、测报准确率、种苗产地检疫率构成的“四率指标”体系一直沿用至今[1]。

自“十一五”起,原国家林业局每5年向各省(自治区、直辖市)下达防治目标管理指标,提出了到2010年全国林业有害生物成灾率控制在4.7‰以下[3]、2015年控制在4.5‰以下[7]、2020年控制在4‰以下[8-9]的阶段性目标任务(表1)。为切实完成好各阶段成灾率指标任务,落实工作责任,经国务院同意,从2008年起,原国家林业局先后三次与各省(自治区、直辖市)人民政府签订了《重大林业有害生物防控目标责任书》,各省(自治区、直辖市)也层层签订了政府间、林业部门间的“双线”目标责任书,并将成灾率指标和重大林业有害生物防治目标完成情况列入政府考核评价指标体系[2]。

表1 2006—2020年全国林业有害生物发生面积及成灾率指标

目前,各地均已将成灾率纳入地方政府考核评价体系,以成灾率指标为核心的防治目标任务的下达与考核,提高了防治工作执行力,提升了防治减灾质量和效益,是强化林业有害生物防治管理工作的有效手段和重要抓手。但是,从近年来各地上报数据和基层了解的情况看,部分地区对林分受害情况调查时间存在误解,将成灾率理解为是采取防治措施后的统计结果,致使统计的成灾面积普遍偏小；个别地区为了体现防治减灾工作成效,完成目标考核的成灾率指标任务,报送的成灾面积甚至已接近于“0”,这与目前林业有害生物严重发生危害的现状不符,难以反映灾害造成的实际损失,极大程度上制约了防治工作的健康有序发展。为全面了解掌握各地林业有害生物实际成灾情况,修正基层人员调查统计时产生的偏差,笔者对2020年全国松材线虫病发生数据作了补充修正处理,确保了松材线虫病发生面积全部计入成灾面积。以现行成灾率计算方法(森林资源面积作分母,‰)统计显示,修正后17个松材线虫病发生省份的林业有害生物成灾率最高的为浙江省(81.0‰),最低的为贵州省(0.2‰)(图1)。

图1 2020年松材线虫病发生省份林业有害生物成灾率统计结果(补充修正)

3 成灾率指标存在的主要问题

3.1 成灾率计算方法不合理

现行成灾率计算方法是林业有害生物实际成灾面积占森林资源面积的千分比。对某种有害生物来说,森林资源包括寄主和非寄主,而有害生物一般只在其寄主林分中发生危害,且只有发生危害后才可能成灾,将森林资源面积作为成灾率指标统计基数,把没有有害生物分布的森林资源都涵盖进去,忽略了有害生物发生危害的寄主选择性以及其发生与成灾的关联性,人为降低了指标测算数值,难以真实反映灾害实际发生情况,不容易引起政府和社会的重视与关注。

3.2 成灾率指标值设定不科学

林业有害生物灾害作为一种自然灾害[10],其发生发展过程是由林业有害生物、森林植物和环境条件等多种因子共同作用的结果,常有其自身的发生危害规律,一般不以人的主观意志为转移[11]。从2006—2020年下达的指标任务看,虽然15年间成灾率控制目标均值已设定为相对较低的5.3‰水平,但在每5年下达成灾率指标任务时仍要求控制目标持续下降(表1),这不仅过分强调了人为干预结果,忽略了自然调控作用,也极易造成为换取一时防治效果不惜牺牲环境等情况的发生,难以契合当前防治减灾工作高质量发展的目标要求[12]。

3.3 成灾划分标准有待完善

成灾的确认和成灾面积的统计是计算成灾率的关键,《林业有害生物发生及成灾标准》《主要林业有害生物成灾标准》在确定是否成灾时,仅对松材线虫病、美国白蛾、林业鼠(兔)害、薇甘菊4种重大林业有害生物作出了明确规定,其他林业有害生物虽按检疫性与非检疫性作出区分,同时按危害部位列出了成灾指标,但不同有害生物发生危害规律各异,仅按危害部位归类并采用相同指标确定是否成灾显然不够精准,也难以操作。

3.4 成灾统计规范性较差

部分地区在灾害统计时,未严格按照统计规范进行统计,存在为了实现成灾率指标任务,提高成灾统计口径、不按小班统计成灾面积、折算比例过大等情况。《林业有害生物发生及成灾标准》虽然规定了发生(危害)程度与成灾标准各自的统计方法,但未将成灾面积统计与发生(危害)程度调查结果相关联,应用性不足,科学性不够。目前,成灾统计规范规定了成灾率调查时间为寄主植物受林业有害生物危害最严重的时期,但并未厘清防治前还是防治后开展成灾情况调查,一些地区在调查时常常将防治后的成灾统计结果作为实际成灾情况上报,致使成灾统计结果普遍偏低。例如,部分松材线虫病发生省份仅报送松材线虫病防治后的成灾统计结果,未将防治前的发生面积全部作为成灾面积上报,统计误差较大。

4 成灾率指标设定思考与建议

4.1 调整成灾率计算方法

将现有成灾率计算方法调整为以林业有害生物发生面积作分母,采用百分制,即成灾率(%)=全年实际成灾面积/发生面积×100%。成灾率以发生面积作基数,可反映成灾在发生中所占的比重,能够比较真实地反映有害生物的发生危害程度,定义的科学性较强；以发生面积作基数,统计数值相对较大,易于引起政府和社会的重视与关注,利于推进工作；以发生面积作基数,充分考虑了生物灾害的寄主选择性,区别于其他自然灾害全面危害特点,统计结果更加精准。农业行业在统计气象灾害成灾率时,因气象灾害危害程度不受或很少受作物种类影响,就可将作物总播种面积作为分母进行计算[13-15],这与生物灾害有本质的区别。

4.2 合理设定成灾率指标值

近年来,我国林业有害生物灾害多发频发,呈逐年加重态势,林业有害生物发生面积已增至1 278.5万hm2[16],且在短时间内这种高发态势难以得到根本性扭转(表1)。2020年,全国松材线虫病发生面积为180.9万hm2[16],按现行成灾率计算方法(‰),依据松材线虫病“出现感染病株即为成灾”统计标准,若将防治前的发生面积全部纳入成灾面积统计计算,仅松材线虫病成灾面积就使成灾率达到8.2‰；其他林业有害生物成灾面积6.4万hm2[17],成灾率为0.3‰,即林业有害生物成灾率整体约为8.5‰。若调整成灾率计算方法,以发生面积作分母(%),林业有害生物成灾率约为14.6%。综合考虑目前林业有害生物灾害发生实际、新时期防治减灾工作高质量发展要求及指标设定的可行性、科学性、激励性原则,在成灾率指标任务设定时,建议将控制成灾率目标任务由逐年下降的某一数值调整为区间控制,即实际成灾率数值未超出区间范围即为达标。若维持现行成灾率计算方法,建议指标值区间设定为“6‰～10‰”；若调整计算方法,建议指标值区间设定为12%～18%。

4.3 修订完善成灾统计标准

尽快编制出台新的成灾统计规范性文件,按照发生面积、危害程度、危险性等级等因素确定需纳入成灾统计的林业有害生物种类,以科为分类单位划分成灾统计类别,针对其发生危害特点和生物学特性,通过收集查阅相关资料并结合各地防控经验,设定与发生危害程度相对应的成灾指标,为成灾的确认和成灾率的统计提供更加细化、更具可操作性的技术指导。若调整成灾率计算方法以发生面积作分母,应进一步区分检疫性与非检疫性林业有害生物成灾统计标准,适当提高松材线虫病等重大林业有害生物成灾统计标准,避免出现因成灾统计标准过低、重大林业有害生物暴发成灾,成灾率波动过大且指标畸高情况的发生。如图1显示,在补充修正松材线虫病数据但并未调整松材线虫病成灾统计标准情况下,浙江、广东、江西3省成灾率均超过了50%,且各省成灾率差值明显提升。

4.4 规范成灾统计方法

统一林业有害生物成灾统计口径,明确统计种类与统计范围,细化确定可折算特殊情形,补充说明成灾统计时间(防前或防后),将松材线虫病等重大林业有害生物达到成灾指标的发生面积全部纳入成灾统计。科学界定发生(危害)程度与成灾的逻辑关系,探索提出灾害防治成效的评估方法,将防治前发生(危害)程度统计中的重度发生面积一部分或全部作为实际成灾统计结果,即“防前成灾面积”,为防治生产、保险理赔提供科学依据；将防治后成灾面积作为减灾后的统计结果,即“防后成灾面积”,用以评估灾害防后成灾情况和防治效果；防前成灾面积与防后成灾面积的差值为“防治减灾面积”,用以评价防治减灾质量、总结工作成效。

5 结语

近年来,我国生态文明建设不断推进,国家生物安全战略有序实施,林业有害生物灾害防治目标管理顶层设计、制度设计持续加快。2019年《中华人民共和国森林法》在规定“重大林业有害生物灾害防治实行地方人民政府负责制”基础上,提出“国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度”,首次从法律层面对重大林业有害生物防治考核工作作出明确规定。2021年中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于全面推行林长制的意见》,对有效落实各级林长保护发展森林草原资源目标责任制,全面加强森林草原资源灾害防控进行了部署要求。未来，随着我国林业高质量发展、全方位推动,防治目标管理在森林资源保护中作用将日益突出,加快修订和完善以成灾率为主的防治目标管理指标体系尤为必要也十分迫切。