关于建立中国珍稀濒危物种保险机制的思考

李 伟,周 宇,徐骁巍,黄保健,熊铁一,刘守承,胡复强,刘定震

(1.中国大熊猫保护研究中心,四川 都江堰 611830;2.大熊猫国家公园珍稀动物保护生物学国家林业和草原局重点实验室,四川 都江堰 611830；3.国家林业和草原局森林资源管理司,北京 100714；4.广西壮族自治区公安森林警察总队,南宁 530028；5.四川省自然资源科学研究院,成都 610041；6.中华联合财产保险股份有限公司,北京 100011；7.北京师范大学 生命科学学院 教育部生物多样性与生态工程重点实验室,北京 100875)

濒危物种(Endangered Species)泛指珍贵、濒危或稀有的野生动植物；从野生动植物管理学角度讲,濒危物种指《濒危野生动植物物种国际贸易公约(Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora,CITES)》附录[1]、国际自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)所列物种[2]以及国家和地方重点保护的野生动植物。珍稀濒危物种是生态系统物质、能量和信息交换过程中的重要组成部分,其栖息与繁衍关系着生态系统的持续发展和安全,同时对于生态系统的持续、健康发展具有指示性和决定性作用。我国地域辽阔,生态系统类型繁多,野生动植物资源丰富。据统计,我国拥有脊椎动物6 347种,占全球种类总数的14%,是全球生物种类最多的国家之一[3]。其中珍稀濒危野生脊椎动物398种[4],珍稀濒危野生植物246种[5]。长期以来,我国政府始终高度重视野生动植物保护工作,并通过制定法律法规、建立保护区、划定生态红线、成立科研机构等强有力的手段,使得以大熊猫为代表的许多珍稀濒危物种都到了积极、有效的保护。

本文从《中国知网》检索并选取了1975—2020年以来关于野生动物保护的1 677份文献,并按照文献所涉及内容或主题,即野生动物、濒危野生动物、栖息地保护、(野生动物)执法检查、城市野生动物、野生动物保护法和中国野生动物保护协会等分类标准对中国动物保护方面的文献进行了知识图谱分析(图1)。采用信息模块性参数(Modularity,Q)和轮廓系数(Silhouette,S)分别检验图谱的信息模块性和聚类效果,结果发现本文的知识图谱参数Q=0.43和S=0.73(均大于参数最低值0.3和0.5),证明所获得的图谱信息可信、合理。

从所发表文献的内容、主题以及研究时间上看,我国在野生动物、濒危野生动物、栖息地保护、(野生动物)执法检查、城市野生动物、野生动物保护法和野生动物保护协会等方面的研究呈现逐渐递减的趋势(图1)。其中,建立保护协会、加强栖息地保护和执法检查等属于功能性和方法论方面的研究,而且成效显著。

注:图中#后的数字分别表示检索时所使用的7个主题词,每一个斑块的颜色越深,表明研究历史越长。

然而,回顾和分析以往的文献,我们会发现,在借鉴以往重点保护物种成功经验的基础上,对新保护方式的探索,新理念的引入,防范和化解因物种灭绝对生态系统、生物多样性以及人类生存所带来的风险方面的研究和报道则很少,借助保险机制开展针对珍稀濒危物种保护的探索和研究是一个空白[6]。

1 我国珍稀濒危物种保护面临的主要问题

2000—2015年间,我国1 085个受胁物种的保护状况变化情况为,濒危状况改善的物种有102个(9.4%),恶化的738个(占68.0%),其余245个(占22.6%)信息缺乏(1)王昊,顾垒,闻丞,等.中国自然观察.北京:山水自然保护中心,2017.。比如，黄胸鹀(EmberizaaureolaPallas),因过度捕捉,由2004年的 “无危”变为“近危”,2008年变为“易危”,2013年变为“濒危”,最后由“濒危”上升为“极危”。这说明在此5年间,我国仅有不到10%的珍稀濒危物种得到了有效保护,大约一半以上的濒危物种保护状况尚未得到有效改善。此外,针对少数已经获得较好保护、种群数量已初步恢复的物种,其赖以生存的生态系统却面临总体生物多样性逐渐减少的问题[7]。比如,在以保护旗舰物种大熊猫所建立的诸多大熊猫自然保护区内,大熊猫得到了有效保护,然而对其他食肉类动物以及植物的“伞护种”保护并未达到之前设想的目标[8,9]。违法捕捉、猎杀和伤害国家重点保护野生动物的案件时有发生,濒危物种保护依然面临诸多悬而未决的理论和实践问题[10]。2021年,我国修订并颁布了新的野生动物保护名录[11]。新名录显示,我国珍稀濒危物种名录中包含的物种数在逐渐增加,保护形势依然十分严峻[11-12]。

党的“十九大”将生态文明建设放在了重要战略位置,坚持人与自然和谐共生成为中国特色社会主义的基本思想,“绿水青山就是金山银山”成为生态文明建设的核心理念[13]。人与自然是一个统一的命运共同体,任何人都不能独善其身。2020年2月24日,第十三届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)。《决定》是我国有史以来,在野生动物保护方面最严格的一个“禁令”。《决定》的颁布也是中国野生动物保护工作的一个新起点,是新时代对生态文明建设提出的新要求。因此,我们应积极探索新的保护思路、理念和模式,着力解决生态保护不平衡、不充分的问题,为维护国家生态安全、满足人民美好生活需要发挥更大作用。

2 生态保护中已建立的保险机制

2.1 保险的意义

保险分为商业保险和政策性保险,是一方同意补偿另一方损失的一种合同约定,又是分摊意外事故损失的一种经济补偿。其作用是承担和分担风险及意外造成的损失,它既是市场经济条件下风险管理的基本手段,也是风险管理的一种方法,是社会生产和生活“精巧的稳定器”之一[14]。

2.2 生态环境保护中保险业务的应用与发展

森林生态系统作为环境保护的重点对象之一,最早被引入了保险机制,并归入农业保险类,这也是保险作为社会生产和社会生活的稳定器之一,化解、防范和分担环境保护风险的早期形态。随着我国对环境保护的日益重视,保险业务和种类在生态环境保护中的应用越来越多。比如,与环境污染治理有关的生态保险、野生动物肇事公众责任险、珍稀濒危动物养殖险等。这些险种对于促进生态环境保护,减缓发展与保护的矛盾,缓解社会主要矛盾方面都起到了积极作用。

2.2.1森林保险

我国森林保险研究始于1982年,同年制定了第一部也是我国迄今唯一一部《森林保险条款》[15]。1984年在广西桂林开始试点。到1988年,全国20多个省、市、自治区开始森林保险试点的森林面积达到133.3万hm2。2008年以前,森林保险主要以商业保险为主。2008—2019年,森林保险以政策性森林保险为主,即借助政府补贴保费的方式运营。笔者在《中国知网》采用包含方式,对关键词“改革”“林权改革”“保险业”“农户”“保险立法”“森林火灾保险”“西北地区”“政策性森林保险”和“国有林场改革”进行检索,总计获得自1920年首次出现森林保险研究至2020年10月30日有关森林保险的984份文献,然后对其发展过程的主要关键词进行了分析,获得我国森林保险领域发展时间轴图谱(图2)。

在20世纪,研究内容最多的是改革和林权改革(图2)。这充分说明森林保险政策内容随社会变化在不断改变。在保险立法研究中,1920年出现的森林保险表明,从中华民国开始就已经对森林保险立法进行了研究,并且为其他内容(主题)的研究提供了重要参考。2000年初,我国先后出现了“互助合作保险”“保险+期货”等新的保险形式。尤其是政策性的森林保险推行以来,受到广泛欢迎,参保率一直呈上升趋势[16]。无论是以盈利为目的的商业性森林保险,还是公益性的政策性森林保险,都在降低和分散火灾、雪灾、病虫害等森林风险和分散经营风险方面做出了一定贡献。

注:0～8分别代表了研究内容(主题),横向表示时间(年代)；连线的多少表明该内容(主题)对其他内容的价值大小,连线越多,说明该研究对其他研究的价值越大。

2.2.2绿色保险或生态保险

绿色保险始于20世纪60年代欧美等工业化国家,是环境责任保险的别称,又称生态保险。它可以使被保险人(造成污染事故的单位或个人)把对第三者的赔偿责任转嫁给保险公司,被保险人可以避免巨额赔偿的风险,环境污染受害者又能够得到迅速、有效的经济补偿和赔付。我国于20世纪90年代在大连、沈阳和长春等城市采用自愿的形式开展试点,到2015年环境污染责任保险制度相对完善并在全国范围内推广[17-18]。2017年6月,国务院决定在浙江、江西、广东、贵州和新疆五省(自治区)的绿色金融改革创新试验区,开展绿色保险试点工作。同年,绿色保险为1.6万余家企业提供风险保障306亿元,还先后涌现出了无锡、南京和深圳模式,绿色保险在预防环境损害发生,强化受害人保障体系、有效补偿损失和社会风险管理功能方面得以有效发挥。

2.2.3野生动物肇事公众责任险

人兽冲突和野生动物侵害当地居民财产案件是自然保护地面临的问题之一[19]。近年来,随着保护力度的加大,一些野生动物的种群数量得以恢复,但这些野生动物经常会“走村串户”破坏农作物,甚至伤人致死。

1991—2016年,云南野生亚洲象(ElephasmaximusLinnaeus) 共造成70多人死亡,300多人受伤,经济损失达数亿元[20]。1993年以来,云南对野生动物肇事补偿方式进行了探索,主要有中央试点项目经费补偿、地方政府直补和购买野生动物公众责任保险[21]。野生动物肇事公众责任险于2010年产生。截至2017年,由中国太平洋财产保险股份有限公司西双版纳中心支公司开发出的全球首款野生动物肇事公众责任保险,在西双版纳开始试点以来,累计赔偿金额达7 851万元,受益农户达4.8万余户。由于这一险种强化了风险监管,在一定程度上分摊了野生动物“肇事”带来的风险。野生动物肇事公众责任险在云南得到广泛应用并于2014年先后在西藏和青海进行了推广。2017年1月1日,修订后的《野生动物保护法》开始实施,其中野生动物造成伤害的赔偿范围显著扩大。在依法划定的生产、生活区域内从事生产、生活活动,因遭到受保护野生动物的侵害而造成的人身伤害和牲畜伤害以及生产和生活设施的直接经济损失,因紧急避险行为所造成的损失,均由当地政府给予赔偿或商业赔付介入[6]。无可置疑,野生动物公众责任保险工作运用商业保险机制,实现由政府补偿向商业保险赔偿的转变,为缓解保护与发展的矛盾做出了有效尝试。2021年北迁野生亚洲象毁坏农田和庄稼不仅未受到当地居民的任何抵触和伤害,反而获得了当地百姓的大力协助、支持和关注。这也充分体现了野生动物肇事公众责任险对化解人象冲突和濒危物种保护的重要作用。

3 珍稀濒危物种保护对保险有迫切需求

3.1 珍稀濒危物种保护的风险管理

在珍稀濒危物种保护方面,始终坚持“就地保护为主,易地保护为辅,两者相结合,两手都要抓,两手都要硬”的原则[22],切实把握好经济增长、社会进步和环境保护之间的平衡。随着我国经济发展的加速,濒危物种的保护在原有风险并未完全消除的基础上又面临了新的风险。这要求我们运用风险管理的方式和方法,识别、估测、评价珍稀濒危物种保护面临的风险,制定出切合实际并行之有效的措施,规避和降低风险。实现在发展中保护,在保护中发展,共建万物和谐的美丽家园[23]。

3.2 珍稀濒危物种保护面临的主要风险

野生动物的意外伤亡和灭绝具有不确定性,任何潜在的风险都可能成为导致物种衰亡或灭绝的导火索。目前,我国珍稀濒危物种主要面临4种风险。第一,人口持续增长和经济快速发展。人口与资源,经济建设与生态保护的矛盾仍然激烈,人与珍稀濒危物种抢夺生存空间的问题十分突出[24]。第二,大多数珍稀濒危物种赖以生存的栖息环境比较脆弱,较多位于地震、山崩、滑坡、洪水和泥石流等自然灾害高发的山地区域,生境廊道被割裂,种群交流受阻导致种群遗传多样性逐渐降低。同时,保护管理机构对自然灾害的风险评估、防范意识不足,自然灾害发生后的修复力度不够[25]。第三,由于本底调查投入的人力、物力有限,调查间隔时间长,数据来源渠道不统一,调查分类标准不同、方法不一致等,管理者对自然资源及其承载能力“家底”、物种资源现状等不甚清楚。特定生境内种群数量的数据欠准确,对自然环境中影响物种生存的环境因子考虑不够全面,对未来风险预判和决策缺乏一定的科学依据,从而导致其应对风险能力不足和严重滞后。第四,野生动物保护机构对珍稀濒危物种分布区的覆盖不够全面,有实力的民营企业和机构参与珍稀濒危动物保护事业的积极性不高,全社会共同保护珍稀濒危物种的格局尚未形成。

3.3 为珍稀濒危物种保护探索新的保险机制

大熊猫是我国特有种、濒危种及旗舰种。截至2020年底,全球圈养大熊猫数量达到630只,其中有19个国家的23个动物园通过租借59只大熊猫与我国开展了大熊猫保护科研合作研究项目,在促进自然保护和公众教育等方面具有无与伦比的社会、经济、政治、生态和文化效益。由于受地域环境、气候、疾病以及饲养员的饲养水平等因素的影响,用于开展科研合作的大熊猫可能会面临疫病、意外死亡等各种风险。中华联合财产保险股份有限公司针对旅居在海外大熊猫的特殊性,参照商业保险中人身意外伤害保险、疾病保险的方式,率先创立了大熊猫意外伤亡险种,为开展国际科研合作与交流的大熊猫保驾护航。自2008年中国大熊猫保护研究中心试行以来,取得了一定的成效并积累了一定经验。

《中华人民共和国物权法》第四十九条规定:“法律规定属于国家所有的野生动植物资源,属于国家所有。”随着生态中国、美丽中国的伟大进程不断推进,业已先行的森林保险、野生动物肇事公众责任险、绿色保险等,无论是商业保险还是政策性保险,对保护生态环境的作用已经取得显著成效。所有野生动植物资源均属于国家财产,因此,建议参考大熊猫商业保险的思路和模式,由国家调拨专项资金将就地保护的所有野生动植物资源特别是濒危物种纳入商业保险[6]。此保险是因天灾人祸及保险单中列明的各种自然灾害或意外事故引起的动植物伤残、死亡、从属或后果损失和与之相关联的费用损失提供经济补偿的财产保险。以每一种珍稀濒危物种及其类群其所在的保护地为单位购买保险,当偶遇人为、天灾等意外而伤亡时,由保险公司给予约定的保险金额赔偿,以预防、降低、分担、化解风险。一旦推行开来,该特种保险机制必将对我国整个珍稀濒危物种的保护起到责任兜底作用。

4 建立珍稀濒危物种保险机制的对策与建议

4.1 开辟意外伤亡保险险种

对珍稀濒危物种的保护是我们牢固树立“绿水青山就是金山银山”生态文明建设核心,坚持绿色新发展理念的具体行动,这既是自身保护性质的体现,也符合绿色保险拓展绿色产业领域险种发展形势的需要。建议提交全国人大讨论修订相关保险法或野生动植物保护法,开辟珍稀濒危物种意外伤亡保险险种,并将其列为绿色保险范畴。同时,建议将业已推行的野生动物肇事公众责任险和大熊猫意外伤亡险等也一并列入绿色保险范畴。

4.2 建立政策性保险机制

由于珍稀濒危物种的经济、社会和生态价值高,社会认知度和认可度较高。在实施层面相对比较容易,而且也容易在全国范围推广。珍稀濒危物种及其所在的生态系统,为人类提供了不可或缺的生态服务价值,对其进行保护也是在维护公共利益。政策性保险是非盈利、具有公益性特质,因此在体系上二者同为一个体系。借助政策性保险,可加大对环境保护的力度。而且一旦野生濒危物种意外伤亡险得到广泛推行,那么相应的保护机构也会积极参与。比如,1983年邛崃山系大面积竹子开花导致大批野生大熊猫死亡的案例,如果单独靠保护机构投保,保险公司承保赔付,很大程度上会出现经营亏损问题,导致保险公司不愿意“接招”,不利于保险机制的建立和实施。比如，由中央和省市级等各级财政拨款,借助政策性保险的方式进行投保,相对就比较容易推广。

4.3 采用政策性保险运营方式

借鉴商业保险运行模式,采用商业保险运行方式下的政策性保险中的经济政策保险类别。无论是人为破坏、环境污染、乱捕滥猎、过度开垦、环境污染、疫病感染等因素,还是因不可抗拒因素(自然灾害)等导致的珍稀濒危物种的损失,只要主管方有投保和承保方愿意对标的担保,就由保险公司承担珍稀濒危物种的损失。比如,2018年7月3日,在四川黑水河自然保护区意外溺亡的大熊猫幼崽损失,假如有保险,当地林业部门可向商业保险进行索赔[6]。

4.4 先试点后推广

目前,应用于珍稀濒危物种意外伤亡方面的保险,除在圈养动物上有所探索以外,国际国内对生活在自然界的野生动植物尚未建立保险机制,也没有任何经验和规律可循。为保证建立保险机制对于保护野生物种的科学性和有效性,可在一些国家公园或保护地采用“先试点后推广”的做法进行局部探索,取得经验、达成共识后,再把成功的经验和做法进行推广。

4.5 鼓励并吸纳民间力量积极参与

鉴于我国珍稀濒危物种的保护体系更多的是建立在物种分布的热点地区或保护地,可吸引和鼓励一些国内的公益组织、民间保护机构以及民营企业筹集资金或设立意外伤亡救助基金用以投保,共同参与珍稀濒危物种保险工作的尝试和推进。

5 需注意的问题

在开展珍稀濒危物种保险试点中,除需要总结森林保险、绿色保险、野生动物肇事公众责任险,以及大熊猫意外伤亡险等险种在推行过程中的经验及其所反映出来的问题以外,还需要解决好以下3个问题:

1) 提高参保意识。推行政策性保险后,虽然不存在像早期的森林保险、绿色保险、野生动物肇事公众责任险等因为不是强制性的险种,很多单位或个人享有自主权(可参保可不参保),但投保仍然需要地方财政和投保机构承担费用,且还会面临一系列繁杂的可行性探究、技术人才培养、数据收集整理等工作。因此,国家应一方面加强教育引导,强调珍稀濒危物种意外伤亡险对于促进整个野生动植物保护的作用；另一方面采取立法和加强监管的方式,不断提升试点单位的参保意识,并帮助其开展本底调查,因地制宜地制定出适合于本地区、本地域的投保标的以及标的物的经济价值评估等工作。

2) 提升承保能力。由于珍稀濒危物种的保护具有外部性、长期性等特点,赔付率高。政策性保险虽然在资金上有所保障,但新的险种也对保险公司提出了新的挑战和要求。如何将目光和行动投入到从未介入过、有许多未知风险的大自然里,拓展自身发展空间的同时承担起社会责任,保险公司在风险分散、承包技术和经验、是否安排保险等方面都需要深入思考,并精细化地制定出具体措施。特别是在野生珍稀濒危物种意外伤亡险这一保障型产品开发方面的经验数据及精算能力方面,要着重予以建设和提升。另外,由于地震、洪水等重大自然灾害发生的可能性存在,对于此类风险,保险公司要有明确的考虑和应对措施。

3) 培养并建设专业评估队伍。当保险标的在保险期间内发生事故致损致伤致死,如何理赔也需要专业技术力量予以评估。因此,应鼓励保护机构在现有保护力量的基础上培养多元化的人才,让从事野生动物保护的人才懂保险,让保险人员懂生态学,在珍稀濒危物种发生意外时,能迅速评估确定保险标的生存情况和意外状况。对于一时难以确定是否死亡或受伤的,应提供专业意见,并在观察期后作出定损结论后交由投保方和承包方计算赔偿。

致谢:感谢国家林业和草原局森林资源管理司对本文提出政策性指导,广西壮族自治区森林公安局对解决濒危物种盗猎伐提供思路,四川省自然资源科学研究院鲜义坤教授、李裕东博士对濒危物种本底调查方式方法提供建议,中华保险江炳忠、唐祯林和赵鹤雏提供保险方案及技术支持。