我国林业典型投融资模式及创新发展深析

李垚均,王 烨,刘国彬,廖 婷,郭丽琴,姚砚武,曹 均

(北京市林业果树科学研究院,北京 100093)

林业是一项重要的基础产业,也是重要的公益事业,在社会发展和国民经济中处于重要的战略地位[1]。在全球森林资源持续减少,生态环境问题日益突出的背景下,人们越来越深刻意识到林业在维护人类社会可持续发展所具有的不可替代作用。特别是随着我国生态文明建设的不断推进,林业受到了社会的广泛关注,我国绿化事业和林业产业发展也取得长足的进步,然而我国林业建设仍然面临较大的资金缺口问题。林业具有生产周期长、受自然条件约束等特殊属性,且无论是公益林还是商品林都具有明显的外部经济性,这些因素造成林业投资风险较大,对金融资本和社会资金的吸引力不足等问题。特别是在经济转型升级,财政收入放缓的大背景下,如何创新林业投融资模式、发展林业金融市场、推进林业现代化建设,是我国当前林业产业迫切需要解决的问题。本文通过文献查阅、收集资料和数据统计等方法,从传统林业典型投融资渠道、融资模式的创新等方面分析总结我国林业建设的融资现状及其发展趋势,并进一步从投融资政策法规、专业资产评估机制、拓宽融资渠道,搭建金融平台等方面为我国投融资模式的健康发展提出一些建议。

1 传统林业投融资渠道

1.1 国家直接投资

长期以来,由于林业建设是一项基础产业,也是公益事业,国家直接投资是我国林业建设资金的主要来源[2]。我国政府投入林业的资金主要包括两大部分:中央财政和地方财政资金。以2011—2019年的统计数据为例(图1),我国林业总投资逐年递增,中央财政和地方财政的资金投入占林业总投资的37%～59%,其中2018和2019年的比例分别为50%和59%。可以看出近年来,我国林业投资主体单一的状况仍然存在,尚未形成林业投融资主体多元化的结构[3-4]。

图1 2011—2019年我国林业总投资及国家投资规模

1.2 间接融资

间接融资主要指林业建设在国内银行贷款,包括政策性银行贷款、治沙贴息贷款、林业贴息贷款、山区综合开发贴息贷款等。据统计,2011—2019年期间,我国林业通过国内贷款获得的资金约为在274.17亿～466.78亿元之间(图2 a),占林业总投资的比例不足1%,银行贷款所占比重很低。其中贷款类别以政策性贷款为主,我国林业政策性银行贷款主要来源于国家开发银行和农业发展银行。以国开行为例,2006—2011年期间,国开行信贷林业的发放额度为52.08亿～156.82亿元,且呈现逐年递增趋势。[5]在这个期间国开行支持的林业产业主要包括大型速生丰产林,林纸一体化重大工程项目、新农村建设相关的林业项目、退耕还林和天然林保护工程等。

图2 我国林业国内贷款金额和利用外资金额

在新时期,政策性银行在林业领域发挥的金融服务作用也在持续发力。2015年,我国提出要建设国家储备林制度,储备林项目成为国开行支持林业的重点合作领域。2016年1月12日,国家林业局和中国农业发展银行联合印发《关于充分发挥农业政策性金融作用支持林业发展的意见》。同年1月20日,国家林业局和国家开发银行联合印发《关于加强合作共建推进国家储备林等重点领域建设发展的通知》[6]。两个文件的出台,将进一步推动金融资本与林业产业的对接,为林业项目的顺利实施提供资金保障。据报道,目前国家储备林项目已有40多个贷款项目获得批准,协议贷款额度近1 000亿元[7]。

1.3 外来资金

外来资金主要指从外国政府、国际组织和国际金融组织等获取的援助和贷款。开展国际交流,增强本国综合能力、促进经济发展,是所有国家发展过程中采用的重要手段和基本经验。自1985年以来,我国积极推进林业国际合作,与多个国家和国际金融组织开展了全方位、多领域和深层次的项目合作,这些金融组织包括世界银行、亚洲开发银行和欧洲投资银行等[8]。国际金融组织贷款以单一货币美元为主,贷款期限可长达30年。目前,我国林业已累计利用世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行等国际金融组织的贷款20.23亿美元,启动的项目共计27个,实现总投资264.0亿元[9]。

世界银行贷款是我国林业利用外资的重要组成部分。据统计,我国已利用世界银行贷款实施了10个林业项目,累计贷款金额约12.59亿美元,带动全球环境基金赠款0.32亿美元。以世行“林业综合发展项目”为例,该项目于2006年启动,2016年竣工,实际投资15.22亿人民币,其中世行贷款1.00亿美元(占总投资的49%),用于辽宁、河北、山西、安徽和浙江5个省开展以农户为主的营林造林项目,并进行可持续多功能人工林营造及其管理项目示范[10]。

2 融资模式的创新

2.1 林权抵押贷款

长期以来,我国林业存在资产权属划分不清,林业产权制度及其运行方式存在缺陷,这在一定程度上对金融资本和社会资金的进入造成障碍。2003年,中共中央、国务院发布文件《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》,启动了新一轮的全国林业产权制度改革。截至2017年,全国已确定集体林地面积1.803亿hm2,发放林权证1.01亿本[11]。随着我国集体林权制度改革的全面推进,政府提出实行林权抵押贷款的融资新渠道,以“林木所有权”与“林木使用权”作为抵押物的林权抵押贷款融资模式,逐渐发展成我国集体林区农村融资的创新方式,成为解决广大林业经营主体(林业企业、林业大户和普通林农)融资难问题的有效途径之一。作为南方重点林区,福建省永安市在2004年率先开展林权抵押贷款融资改革试点工作,构建了国家开发银行林业信用贷款平台、林业担保平台和林业收储平台,有效畅通森林资源与社会资本的互换渠道[12]。2017年,永安林业股份有限公司的财务报表显示共有75 417.33 hm2林地用于林权抵押贷款,贷款金额达到3.80亿元[11]。此外,针对小规模林农永安全面开展普惠林业金融贷款,简称“福林贷”,据《2017年集体林权制度改革监测报告》统计,“福林贷”已累计发放贷款6.14亿元。在永安模式的带动下,各地方政府也在积极探索新做法,发布新政策以积极推进林权抵押贷款模式的应用。如，浙江丽水建立了全国首个“统一评估、一户一卡,随用随贷”的“林权IC卡”信息系统,林农办理林权抵押贷款的时间从1周缩短为1天[13]。四川省通过颁发林地经营权流转证、探索监管措施,完善扶持政策等一系列措施,协调金融机构适当降低贷款利率、延长贷款期限。通过改革,抵押融资综合平均成本从12%降到5%[14]。在各地方、各级政府的积极努力下,截至2016年底,我国林权抵押贷款累计金额已经突破了3 000亿元[15]。

2.2 PPP模式

为加快政府职能转变,深化投融资体制改革,提高公共产品服务效率。2014年以来,我国在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作模式(PPP模式)[16]。PPP模式起源于英国,即为“Public-Private Partnership”的缩写,其核心理念为政府部门和私人企业共同参与,私人企业可以将其先进的技术和管理模式运用到项目中去,社会资本、企业管理和技术等优势和政府部门的政策优势在项目合作中能得到很好的发挥。目前,在我国PPP项目涵盖的领域包括交通运输、能源、城镇综合开发、市政工程、环境保护、农业、林业、旅游、水利建设、文化、教育等[17]。据全国PPP综合信息平台公布的数据,目前我国已批准PPP项目累计达9 383个。林业PPP项目共有73个,其中国家级示范项目有5个,林业类项目总投资金额达1 417.28亿元。我国第一个林业PPP项目于2015年启动,为浙江丽水市华东药用植物园(丽水植物园)项目,也是林业第一个国家级示范项目。

我国林业PPP项目主要集中在2017—2019年,每年项目数量在22～25个(图3)。自2015年12月,《国家储备林制度方案》中提出要积极探索PPP模式以来,PPP项目在林业领域开始迅速发展。73个林业PPP项目中,储备林项目就占了54个,比例高达73.9%。我国PPP项目一般对资金的需求量较大,以国家储备林项目为例,完成全部的国家储备林基地建设任务需要5 200亿元投资[18],如果仅仅依靠政府方和社会资本方的投资,缺少金融机构的贷款支持,项目将很难推进实施。目前林业PPP项目融资结构由不低于20%的项目资本金和不高于80%的银行贷款组成[19]。项目资本金由政府和社会资本按比例出资组成,剩余资金由项目公司作为融资主体向金融机构申请贷款进行融资。根据对林业PPP项目信息的统计,政府出资金额一般在10%～49%之间,大多数在20%左右,均不超过50%,政府不能作为大股东影响项目重要决策。

图3 2015—2019年我国林业PPP项目数量

项目回报机制是影响社会资本参与项目建设的重要因素,没有合理的回报利润,将影响社会资本投资项目的积极性。我国PPP项目社会资本获得回报的机制主要分为3种:政府付费、使用者付费和可行性缺口补助[20-21]。政府付费模式下,政府承担全部运营补贴支出责任；使用者付费模式下,项目公司通过经营林木资源获得木材收入及其他收入,政府不成承担运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下,政府承担部分运营补贴支出责任[21]。据统计,我国林业PPP项目中,政府付费项目有8个,多数为生态扶贫和绿化工程项目,以生态扶贫项目为例,社会资本通过生态扶贫、造林管护、提质增效等社会公共服务创造生态效益、社会效益,带动项目区产生经济效益,从而实现精准扶贫、精准脱贫,获得政府付费。使用者付费项目仅有1个,为湖北省襄阳市国家储备林建设项目。其余均为可行性缺口补助机制(64个)。可行性缺口补助模式下,社会资本会有一定的使用者付费收入,这些收入主要包括:销售一定数量的木材、经济林产品、林下经济、森林旅游、苗木销售等。不足部分由政府进行补贴,运营补贴=可用性服务费+运营维护服务费-使用者付费。可用性服务费是指政府对项目公司提供的公共设施或服务,依据项目合同约定的内容和标准进行考核,确定建造的工程能否达到可用性条件,政府支付可用性付费作为项目公司投资回报之一。运营维护费是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费,项目公司通过取得运营维护费以回收项目养护维护成本并获得合理利润。

2.3 BOT模式

PPP模式包括广义和狭义之分,其中广义的PPP模式指政府和社会资本建立的项目合作关系,这种合作的模式是多样化的,如，BOT、TOT、BOO、OM、股权转让、委托运营模式等[22]。狭义的PPP模式泛指BOT合作模式,即“投资—建设—运营—移交”。政府通过项目合同授予私营企业一定期限的特许经营权,私营企业筹备资金建设公共设施,通过运行管理公共设施,获得利润回报。在特许经营期届满时,该公共设施无偿移交给政府。BOT模式在我国最早出现在上世纪80年代,为深圳广深沙角B电厂项目。1984年,深圳经济特区电力发展公司作为政府方,香港合和电气(中国)有限公司作为投资方合作实施项目,建成后香港合和电气(中国)有限公司拥有发电厂专营权10年,1999年运营期满后转交给深圳市广深沙角B电力有限公司[23-24]。我国林业对BOT模式的研究始于2005年,一些学者对BOT模式在林业项目应用的可能性进行了探讨,通过分析BOT模式和林业项目的特点,研究认为BOT模式能在林业项目中得以良好地对接和应用[25-27]。

我国林业PPP项目普遍采用BOT模式,由政府与社会资本成立项目公司,公司作为项目的建设主体,负责项目的设计、投资、融资、建设、运营、维护、移交等工作。据统计,目前实施林业PPP项目中,采用BOT模式的项目占87.6%,其次为BOT+TOT混合模式,占5.4%(图4)。在传统政府投资模式下,往往存在重投入、轻产出,重建设,轻运营维护,重准入,轻监管的问题。在BOT模式下,合作私营企业会从降低全生命周期的角度考虑降低成本,并从全区域的角度统筹考虑项目的运营维护,提高运营效率。这种合作模式能有效加快政府职能转变,有利于政企分开,政事分开。

图4 林业PPP项目模式分类

3 我国林业投融资模式发展建议

3.1 建立健全相关法律法规体系,充分利用优惠政策

引导社会资本合作进入林业项目是我国目前大力提倡的融资渠道。PPP项目在我国已形成良好的发展格局,各级政府也在不断的出台相关政策文件积极推进合作,包括一系列优惠政策,林业PPP项目可享受的政策支持包括:中央投资补助、贷款贴息、森林保险保费补贴、森林生态效益补偿、林业补贴、森林公安补助和减免企业所得税等。由于林业项目大多数都是长期项目,如,林业PPP项目的执行年限都在15～20年左右,因此应推动PPP项目立法,全面规范PPP项目操作规则各项基础法律体系,保障项目的合法性,为政府和社会资本的长期合作保驾护航。

3.2 建立健全森林资源资产评估机制

林权抵押贷款面临的一个障碍就是抵押标的物变现难,评估人员对森林资源抵押的评估以市场价为参考进行评估,缺少有针对性、可操作性和细致完善的评估方法做支撑。因此政府相关部门应积极推进林业评估制度的建设,如,发布广泛适用的森林资源、林权抵押价值评估方法和评判标准体系,构建林业资产评估专业机构的准入机制,建立林业资产评估职业化制度,培养专业评估人员。

3.3 拓宽多元化融资渠道,加快林业金融市场的发展

搭建功能完善的地方社会资本林业投融资平台,做好林业金融的服务工作。引入森林保险等信用风险分散机制,降低投资风险。扩宽融资渠道,鼓励社保基金、保险基金等大型机构投资林业产业,探索利用信托基金、股票、森林资源证券化等多种融资方式和工具进行融资。我国林业对商业贷款吸引力不足的原因之一就是缺少大型林业企业作为承贷主体,因此各地方要积极打造林业龙头企业,培育市场化运作主体。