规划与保障：危机管理理论视角下应急领导的核心能力

严鼎程

摘要：危机管理理论可对危机事件发生的阶段进行划分，并建立多种基于时间序列的认知危机事件的模型。在此基础上，危机事件的应急管理组织机制得以建立，并包含有“时间阶段”与“组织功能”两个维度的要素。应急领导的核心能力包含规划能力与保障能力，分别是对危机事件所包含的上述两个维度要素的把握：前者是应急管理中把握全局的能力，后者是应急管理中把握细节的能力。

关键词：应急领导；规划能力；保障能力；危机管理阶段模型；领导学理论

中图分类号：C933文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）09-0113-07

基金项目：中国气象局软科学重点研究项目“新发展阶段激发气象科技人才创新活力的研究”（2021ZDIANXM08）。

应急领导能力是领导者在面对危机时必须具备的能力，是危机管理中不可或缺的要素，其主要应对的场景是突发的自然或社会事件。具体来看，传统的自然危机事件有火灾、风灾、雪灾、旱灾、洪水、地震、海啸、热浪、野生动物袭击等；社会危机事件按照类别性质可分为生产生活型危机和恐怖袭击犯罪型危机，前者有矿难、化学品泄露、大面积断电、桥梁塌陷、特大交通事故等，后者有爆炸袭击、枪械袭击、毒气袭击、组织暴乱等。本文通过对危机管理理论及相关文献资料的梳理，总结其理论内在的两个维度，并在此基础上展开对应急领导能力的探讨。

一、危机管理理论对危机不同阶段的阐述

危机管理理论探讨分析突发事件的基本流程，其主旨在于建立对突发事件的规律性认识，其研究路径之一是对危机事件发生的阶段进行划分，并在此基础上对各个阶段的特点与需求进行阐释说明，以此达到充分认识并应对危机事件的目的。常见的以过程划分为研究范式的危机管理模型有如下几种。

1.危机管理的“六阶段模型”

美国学者诺曼·奥古斯丁（Norman R.Augustine）将危机管理分为六个阶段：避免危机、准备应对危机、识别危机、控制危机、解决危机和总结危机[1]。

避免危机是成本最低的应对潜在危机的方法。在这一阶段，领导者要将危机进行预判并且确认必须采取的手段与预期的结果相匹配。准备应对危机是在危机不可避免的时候需要做的事情。这一阶段的措施包括组建危机防范中心、制定应急预案、提前选定危机应对小组的成员、保持信息交流的畅通与进行充分的交流等。识别危机是危机管理过程中最有挑战性的工作，领导者需要通过各种信息来判断危机是否发生以及发生的根源，并借此找到危机的解决办法。通常情况下，寻求外部专家的帮助在这一阶段十分重要。控制危机阶段就是作出决定的阶段，领导者要有决心采取各种有效积极的方法。解决危机阶段是前期准备工作都已做好的阶段。在这一阶段，领导者需要将危机应对方案付诸实施，其核心要义是“迅速”。总结危机是对危机处理全过程的反思，总结成功或失败的经验。即使危机应对失败，但若能从中获得经验教训，同样也具有意义。

2.危机管理的“五阶段模型”

美国学者米特罗夫和皮尔逊（Mitroff&Pearson）对危机管理的四个变量——“类别、阶段、系统结构、利益相关者”进行研究，将危机管理分为“识别征兆、預防准备、控制损失、恢复业务、组织学习”五个阶段[2]。

通常来说，危机产生之初都会有些许征兆出现，但征兆识别的困难在于其容易与正常的信息混淆，其应对办法，就是充分认识坏消息的积极意义，并建立清晰且开放的信息沟通渠道。预防准备阶段是知道危机不可避免，为了有效应对危机而采取一系列布置的阶段，通常的手段包括创建危机管理团队、加强危机知识培训、进行危机模拟演练等。控制损失阶段就是在危机爆发后，灵活采取各种手段防止局部的危机影响扩散到其他未受损害的领域或环境中。恢复业务阶段是指在危机过后，采取最精简的流程维护基本业务的运转，尽量保持核心业务与服务对象不受危机事件的影响。组织学习阶段是领导者系统地组织对危机事件的学习活动，其要求是从经历的危机中吸取教训，进行整体的、充分的反思和批判性的审视。这一阶段不仅要总结提炼出应对危机的正确做法，而且要对错误的做法进行全面的充分的剖析与总结。

3.危机管理的“四阶段模型”

美国学者约翰·达林（John R.Darling）将危机管理分为四个阶段：危机潜伏阶段、急性危机阶段、慢性危机阶段、危机解决阶段[3]。

在危机潜伏阶段，辨别危机十分重要，领导者要善于分辨出不同的信息，并对可能存在的危险情况进行预判。若是这一阶段能够正确处理危机的前期事项，则能够把危机控制在苗头中，这比危机迅即爆发带来的损失要小得多，处理起来也更容易。急性危机阶段是危机的爆发阶段。危机一旦爆发，损失与破坏就很难在短期内得到控制，其影响的消散有个自然的周期进展过程。慢性危机阶段又可以被称为危急情况的清理阶段，这一阶段主要应对那些缓缓褪去的遗留问题。同时，它也是一个恢复期，用于组织的自我反省与管理能力的提升。危机解决阶段是危机管理目标完成的阶段。当危机征兆被发现时，领导者的目标是要迅速掌握控制权，找到最直接有利的解决危机的途径，尽一切可能将关键点变成解决危机的机会；若是危机的征兆未被发现或及时解决，在急性和慢性危机阶段，领导者的目标是想尽办法来加速这个阶段，让其尽快地进入尾声。

4.危机管理的“三阶段模型”

希腊学者瓦西里奥·托卡基斯（Vassileios Tokakis）等将危机管理分为三个阶段：危机前阶段、危机应对阶段和危机后阶段[4]。

危机前阶段包括对即将到来危机的信号检测、危机准备和危机预防。危机前阶段应做到：至少每年更新一次危机管理计划；有指定的危机管理团队；至少每年进行一次演习，用以测试计划和团队的有效性；预先起草一些危机信息。危机应对阶段通常有一个触发危机的事件，然后是随之而来的危机识别和危机遏制。这一阶段需要准确的信息表达、及时的信息回应和开放的信息沟通。危机管理团队之间的信息交流和协作，是保障领导集体应对危机的关键。危机后阶段包括业务恢复和经验的学习总结。这一阶段有两件事情：一是紧急状态终止，组织机构开始正常的运行；二是总结关于危机的经验和教训。

图1显示了上述危机管理理论的四种危机阶段的不同划分，可以看出，“四阶段模型”“五阶段模型”“六阶段模型”实际上是对“三阶段模型”的深化与细化。从整体上看，危机可分为“事前、事中、事后”三个大的阶段，即“危机前的阶段是努力预防危机，危机的应对阶段是解决危机，危机后的阶段是考虑后续的行动和从危机中吸取教训”[5]99，再具体往下挖掘，每个大阶段又可以根据对危机的认识与理解细分为不同的小阶段。以上学者的研究可以加深我们对危机管理不同阶段的认识，有利于探讨不同阶段场景的应急领导能力的建设策略。

二、危机管理理论包含的两个维度

我国于2006年1月颁布并实施的《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《预案》）规定了针对突发公共事件的组织体系、运行机制、应急保障、监督管理等四个方面的内容[6]。其中，“运行机制”的内容将应急事件按照时序先后分成了四个阶段：预测与预警、应急处置、恢复与重建、信息发布。具体展开来看有9个步骤（如图2所示）。

运行机制是危机应对的模块流程，规定了应对危机不同阶段的路线图，指示了危机响应的方向，这种划分正是体现了危机管理理论对危机不同阶段的研究成果。有学者对应急管理的机制进行了更加深入的研究，将其细化分为10个主要的应急机制，并认为“监控机制、指挥与协调机制、过程监督机制、终止与补偿机制”是应急管理的关键机制[7]。可见，对机制的研究是对危机管理组织形式的研究，其理论源头仍是危机管理的阶段模型，是从时序的延展上建立起对危机的结构性认知；其理论追求是确认应急领导时应有的结构，以期能够尽可能多地适应危机管理的实际需求、解决实际问题。

也有学者将危机管理中应急领导能力的要素结构分为“时序关系、层次关系、二维关系”[8]，对三种关系的探讨，是对应急领导应有构成要素的研究。在危机发生的不同阶段，会大比例地需要某种特定的危机响应能力，由此构成了一种应急领导能力的时序关系；而这些能力在抽象的概念意义上也具有某种程度的层次关系、维度关系，需要建立起认知框架。

应急领导能力的建构需要建立在一定的理论基础之上，结合上文的探讨，将视角聚焦在危机管理理论，可以认为：应急领导的核心能力应包含“时间阶段”和“组织功能”两个维度的要素。“时间阶段”这一维度，要求应急领导能力聚焦在对危机发生全过程的认识上，能够从全局出发把握危机问题产生发展的演变规律；“组织功能”这一维度，要求应急领导能力聚焦在对危机发生细节事务的认识上，能够从细节出发，为应急领导能力的发挥提供支撑，维持组织的结构与功能。

三、应急领导能力在两个维度的展开

应急领导的核心能力在“时间阶段”维度上展开可以概括为“规划能力”，在“组织功能”维度上展开可以概括为“保障能力”。

1.规划能力

规划能力是应急管理中把握全局的能力，它要求领导者在应急管理的过程中安排好危机“前、中、后”期的人力、物力等各种类型资源的使用。同时，它要求领导者尽可能多地考虑不同階段、不同类型危机的场景，并针对可能出现的情况进行预演。

做好危机管理的规划，首先，要弄清现有资源的情况，即确定现有的可供使用资源的清单目录。制作清单目录可以让领导者对物资储备做到心中有数。当然，清单目录确定好后并不意味着就可以高枕无忧，因为某些不可抗力的原因，已经纳入清单的资源可能在用时无法发挥作用，这就需要不定期地对可使用的资源进行检查。

其次，根据不同类型危机事件事先规划的资源目录清单，预演资源使用的优先顺序。就地震灾难来说，排第一位的应是交通运输的保障，因为通畅的交通能够疏散受灾人员，提供救护车、运送急救人员，并输送特种设备和资源。排第二位的是电力和燃料的保障，因为如果没有匹配的动力资源，许多可用于抢险救灾的工具设施将无法发挥作用。排第三位的是水和食物，这两样是保障幸存人员能够正常生存的必备之物，且需求的总量较大，得做好周密的安排。再往后是医疗救助、临时安置点、遗体处置的保障等。

再次，要对自身的弱点、劣势进行分析，总结出更容易被什么类型的突发危机影响，并在此基础上加强对这种类型危机的准备工作。例如，就自然灾害来说，我国东南沿海地区的城市比内陆的城市更容易遭受夏季台风灾害的影响，针对台风的预防工作就要比内陆地区重要得多；像美国加州、日本东南沿海等地区位于地震的断层线上，在需要防范飓风、海啸等灾害的同时，还需要考虑地震的影响。

最后，要充分认识到规划出来的东西不是一成不变的，而是需要根据实际情况的变化发展作调整。虽然一个危机可以被总结为几个阶段的模型，但是这些都是对过去经验的总结，特定危机实际发生的情况是不可精确预测、控制的。从这个意义上说，虽然有了应对危机的规划，但是领导者不能被规划所限，其规划能力要具有战略灵活性。

2.保障能力

保障能力是应急管理中把握细节的能力，其对应的是危机响应的支撑性、救济性工作，是应急领导组织功能的维护与发挥。这类工作通常纷繁复杂，需要一定的物质支撑与组织架构来实现实时信息的有序流通、实时状况的及时处理与反馈。比如，电力、食物、饮水等后勤资源的储备、调度和供给，伤病人员的妥善救助等。

做好危机管理的保障，首先是要保障工具的正常使用，充分利用好先进的救灾技术仪器与设备。如今，技术领域的创新日新月异，新的技术工具能够极大地提高救灾工作的有效性，与此同时，相应的技术成本也会随着技术生产工艺的进步而降低。当然，不同的地区或机构对应急技术的需求是不一样的，而且个体的需求层次也有所不同。因此，在政策支持上，应长期跟踪应急技术的进步，鼓励相关企业进行技术创新，并统一行业标准。在预算可行的情况下，及时更新重要的、有迫切需求的相关技术设备。比如，就公共场所而言，临时应急设施是在相应危机发生而专业的救灾队伍尚未赶到时，受灾人员能够立马使用的物品，它不需要能面面俱到应对各种需求，但是能够发挥最直接的作用。像防火呼吸面罩就是在火灾发生时急需的物品，能够有效地避免烟尘对人们呼吸带来的危害。因此，应保障临时应急设施的充足供给与正常使用。

其次，要做好信息沟通的保障工作。信息保障可分为外部和内部两个方面。在外部方面，当危机发生时，能第一时间让大众了解到危机的基本情况十分重要，为此，相关信息的传播要清晰、简洁、迅速，能够让大众根据实际情况作出符合自身需要的决断。就信息传播的技术工具而言，如今手机已经成为信息传播的第一媒介，是最有效便捷的信息传播工具。但是某些危机可能造成受灾区域的手机无法正常使用，因此其他传统的信息播报、传送方式依然要作为备选的保障手段之一。在内部方面，信息保障是决策信息能够在不同职能部门之间高效运转的关键，它不仅对技术路线与水平有一定的要求，还需要相关人员有良好的沟通意愿与能力。

最后，要建立有力量的支撑保障组织结构。支撑保障力量发挥的关键取决于核心决策部门与救灾保障人员的配合程度。危机事件从本质上来看制造了混乱的社会秩序，而应对这种社会组织的“熵增”，急需有序的组织力量介入。从实际层面来看，组织力量是他组织与自组织的有机结合：决策核心发挥的是他组织作用，若缺少决策核心，就容易使得救灾保障人员缺少主攻方向、各自为战，难以形成合力；救灾保障人员自身是一种自组织力量的代表，他们在面临实际的救灾工作时，需要发挥主观能动性来应对危机过程中的随机事件。危机决策部门需要对自组织与他组织的性质加以充分认识，能够统筹各方面的资源，实现跨部门、跨行业的命令传递机制。

四、应急领导能力的其他要素

除了“规划能力”“保障能力”这两大核心能力之外，应急领导还有许多其他的要素。例如，应急领导在监督层面展开，包含危机前的“纪律维护能力”、危机中的“秩序维持能力”和危机后的“考核评价能力”等。这些都是概念性、抽象化的表述，是对应急管理“时序架构”和“层次架构”的一种理解。我们应当认识到，“机制、组织、阶段”等方面的概念是人们认识事物的一种方式，有了理念、想法，在具体的操作层面还要靠鲜活的、具体的人。正如希腊学者托卡基斯所认为的，“应急小组的成员应该具有丰富的经验，能够在危机期间承受巨大压力的情况下作出正确的决策”[4]。可见，培养关键岗位的关键人才十分重要，这是应急领导能力得到充分发挥的先决条件。

此外，在危机处置的过程中，领导者常常面对的是需要临机应变的情况，时常可能出现超过以往认知的事情。在这种情况下，领导者得到的可供决策的信息可能是匮乏的、不准确的甚至是错误的，但仍然需要作出决策，并实时面对灾难带来的各种冲击。这就要求领导者要敢于决断、勇于承担风险，必要的时候得作出利弊优劣的取舍，牺牲部分利益从而换取更大的整体利益。总之，领导者应加强应急领导能力体系的培养，使组织的应急能力能够有效地处理危机，从而减轻危机带来的损害，稳定社会舆论，促进社会有序发展。

参考文献：

[1]Norman R.Augustine.Managing the crisis you tried to prevent[J].Harvard Business Review， 1995，73（6）.

[2]Christine M.Pearson，Ian I.Mitroff.From crisis prone to crisis prepared：a framework for crisis management[J].AcademyofManagementExecutive， 1993，7（1）.

[3]John R.Darling.Crisis management in international business：keys to effective decision making[J]. Leadership and Organization Development Journal，1994，15（8）.

[4] Vassileios Tokakis，Panagiotis Polychroniou，George Boustras.Crisis management in public administration：the three phases model for safety incidents[J].Safety Science，2019，113.

[5]Robert L.Heath，H.Dan OHair.Handbook of Risk and Crisis Communication[M].New York：Routledge，2009.

[6]中華人民共和国国务院.国家突发公共事件总体应急预案[Z].2006-01-08.

[7]陈安.现代应急管理：理论体系与应用实践[J].安全，2019，40（6）.

[8]关铮，佘廉，魏凌.应急管理不同阶段的危机领导力[J].内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2017，49（1）.

责任编辑：钟雪