区域均衡发展下的迁移自由：展望中国未来的户籍改革

黄文洁

摘要：长期以来，中国城乡二元结构的户籍制度导致了人口流动受限、资源分配不公、社会不同利益群体间矛盾激化等问题。伴随中国城镇化的发展，户籍制度改革越发受到政府的重视，十四五规划纲要明确提出了深化户籍制度改革、加快农业转移人口市民化的要求。但是户籍改革的深入推进却受到路径依赖与部分户籍福利高排他性的双重制约。本文从利益视角出发，在回顾中国户籍制度改革历史和北京、天津、石家庄三城最新落户政策的基础上，结合2017年的部分一手调研数据，通过对比不同层级城市落户条件和户籍人口与非户籍人口在福利享有上的差异，探讨中国户籍制度利益扩散式改革面临的阻碍和未来的改革方向。

关键词：户籍制度；户籍福利；利益冲突；区域平权

中图分类号：D631.42文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）09-0103-05

一、中国户籍制度改革历程

中国现代户籍管理制度的建立可以追溯到1951年，《城市户口管理暂行条例》的颁布标志着中国城市户口管理制度的建立。随后1958年全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》作为中国第一个全国性户口管理法规，以法律形式对农村户口迁往城市的行为作出了规定，标志着政府开始对城市落户进行限制，城乡二元户籍制度开始形成。

二元户籍制是把户口分为农业户口和非农业户口，分开进行住户和人口管理的制度，它包括多项具体内容，其中，掌握和控制住戶地区迁移是这一制度长期以来最重要的内容[1]。但随着国家经济社会的发展，特别是城镇化的推进，中国户籍制度改革一度以“促进农村人口在城市落户”为主要方向。1980年中共中央75号文件首次承认人口流动的合法性，打破近30年的人口流动禁制。2010年，《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出逐步在全国范围内实行居住证制度[2]。2021年，“十四五”规划纲要提出全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，我国户籍制度改革朝着探索建立城乡统一的户口登记制度，实现农业人口在城镇落户的方向不断深化发展。

然而，推动农业人口在城镇落户并不容易，虽然早在1994年，政府就尝试通过改变户口划分、创新户口管理来消除户籍的“二元结构”，但现有制度依旧带有明显的城乡二元结构色彩，地方进行户籍改革的探索并不顺利。例如1995年深圳在宝安、龙岗两区实施购房落户政策，2003年取消了此政策；2008年，珠海市暂停了一切形式（“购房落户”，夫妻、父母、子女投靠落户，大中专毕业生落户等）的户口迁入；宁波市奉化区于2000年依据“农村人口城市化，外来人口本地化”方针推行户籍新政，但仅在1年后就增加了购房面积、最低学历等附件条件，宁波市公安局在宁波推行“奉化经验”的计划也已经终止；曾进行彻底户籍改革的郑州、石家庄也叫停了相关政策。户籍制度改革终止的重要原因之一是在中国户籍附加物及各种福利和权力为有限资源的前提下，放宽落户导致的人口暴增使户籍改革城市不堪重负，要实现中国户籍改革的长期目标，就必须分析我国户籍制度路径依赖形成的原因，通过缩小区域发展差距来缩小户籍福利的地区差异，逐步解绑户籍与社会保障福利。

二、中国不同规模城市的落户政策：以北京、天津、石家庄为例

2021年北京市的积分落户管理办法规定申请人需满足持有本市居住证、在京连续缴纳社会保险7年以上等前提条件，在此基础上，根据就业、住所（租赁或购房）、所居住区域的指标可以每年累计0.5～3分，获得学历学位则可以计入10.5～37分，此外还有额外的加减分项。2020年北京积分落户公示的名单显示共有6032人入围，最低分约为100分，总入户人口约占同年非京籍常住人口的0.25%、申请人数的4.9%。

天津市同样实行积分落户制度，但是与北京市相比，积分落户的社保缴纳年限仅需满1年，最低积分项如缴纳失业和工伤险积3分，住所则可每年积6～15分，此外，天津市还提供学历型人才落户选项，为本科及以上的高校毕业生提供了落户机会，相对的，根据北京市引进毕业生管理办法的相关规定，毕业生只有被拥有落户指标的特定单位聘用才可以直接获得北京户口，否则仍然要通过积分制度在一定年限后入户。2020年天津市积分落户两期共有26，849人成功落户，占同年非户籍常住人口的0.89%。第一期成功落户人数占申请人数的比例高达82.9%，远高于北京落户比例。

河北作为毗邻特大城市北京和一线城市天津的地区，其省会城市石家庄市的落户政策就宽松很多，没有采用积分落户制度，相比京津两城几乎没有实质性的限制条件。2017年，中央设立雄安新区作为北京非首都功能疏解的集中承接地，从2021年起，雄安新区正式试行居住证和积分落户制度，其中，符合规定的作为北京非首都功能疏解转移的京籍人员和非京籍人员可直接落户，无需通过积分，相比北京落户条件更为宽松，但与同样在河北却几乎没有落户限制的石家庄对比鲜明。

城市外来务工人员的落户需求源于非户籍常住人口和户籍人口享有的权利不同等。以教育资源为例，2004年北京取消农民工子女在公办中小学的借读费，2009年将这一政策的范围扩大到外地城镇户籍人员子女。2010年，北京市教委宣布将保证非京籍子女享有免费义务教育，虽然在办理中相关申请人仍需具备暂住证、在京住房证、户口本、子女监护证明、在京务工证，但已经基本实现了义务教育平权。与义务教育相比，中考和高考的户籍限制则更加严苛，仅有符合严格条件限制的9类非京籍人员子女才能参加中考，大多数外地考生只可借考而无法参加北京中考志愿填报。2013年北京颁布异地高考过渡方案，满足条件的非京籍学生仅可在规定年限起参加中职和高职的考试录取、高考借考以及学历提升考试，而不能与京籍学生享受同等的高考权利。天津市规定随迁子女可以凭相关证件申请登记在当地接受义务教育，但在义务教育后却只能报考职业学校，无法参加当地中考，高考权利也只对津籍或蓝印户口人员开放，让很多孩子在当地上学的非户籍家庭进退两难。而以石家庄为代表的河北城市，进城务工人员随迁子女的中考和高考权利则得到了合理保障。

三、公共利益的排他性阻碍了户籍制度利益扩散式改革

利益本质上是为了满足人的需求，追求利益的满足是人的基本属性。利益问题是公共政策多种研究方法和视角的内在焦点，制度主义研究所提出的若干核心概念，都可以从“利益”那里获得基本答案：某种制度安排，其实质就是各利益群体之间的利益分配处于相对均衡的状态，而制度变迁的实质则是谋求利益再分配的新形式[3]249。利益可分为私人利益和公共利益，私人利益在狭义上可以理解为“社会成员独立占有、享用和支配的利益”，公共利益则为“社会共同体认为或事实上能满足其存续和发展需要的事物和行为”[4]。由于利益背后资源的有限性和稀缺性，部分公共利益具有了排他性，不同利益主体之间因为利益差别和矛盾产生的利益冲突不可避免。

可以将我国当下的城市户籍制度看作是某种程度上的直接利益型户籍制度——个人如果拥有城市户口就可以直接享受政府提供的就业、住房、教育、医疗等多种公共服务和社会福利。这种与户籍直接相关的利益分配往往具有内部非排他性和外部排他性的特点，即政府提供的部分福利仅限于户籍居民，这种对户籍背后福利的衡量被称为户籍福利承载量研究。伴随户籍制度改革所牵涉的义务教育、高考权利、公共医疗、就业和社会保障、公共安全等越来越成为民众普遍的需求，如果不增加资源的供给，必然会激化不同利益主体间的矛盾。

如果将城市户籍人口直接从户口中可获得利益的行为计为1，非城市户籍人口无法获得同等利益的行为计为0，用前后两者的差异衡量排他性大小，则数值越接近1，户籍福利排他性越大[5]60。大部分户籍福利的排他性介于0～1之间，例如上文提及的“义务教育权利”，非户籍人员可以享有相应的权利但需要满足一定附加条件并且和户籍人员之间仍然存在差距，在權利上的享有上并非完全平等。如果“中考资格”“高考资格”的排他性约等于1，就表明这两项户籍福利非户籍人员几乎无权享有，与户籍人员之间存在显著差距，某一项户籍福利的排他性越大，利益扩散的难度就越高，制度越难突破初始状态。

为了解户籍人口和非户籍人口具体在哪些社会福利的分配上易产生利益冲突，作者曾在2017年针对在京常住人员随机发放“对北京市非户籍人口享有的社会福利认同度调查”的问卷，内容分为两部分：一是关于2016年北京出台的最新居住证暂行条例对持有北京市居住证的非户籍人口赋予的社会福利认同度调查；二是关于北京户籍改革未来可能赋予非户籍常住人口相关福利的认同度调查。量表分为七级，最高为“非常支持”，最低为“非常不支持”，认同度由低到高，依次记为1～7。当时回收到的52份有效问卷（其中非京籍人员23份，京籍人员29份）统计结果显示，非京籍常住人口对于无论是2016年北京关于非户籍常住人口可享有社会福利的规定还是未来一些可能赋予他们的权利，态度都是十分支持的，平均得分在6.49分，单项最低6.25分，最高6.69分。另一方面，接受调查的北京市户籍人员在量表一“北京户籍人口对非户籍人口享有的社会福利认同度统计表”上的平均得分是5.31分，在量表二“北京户籍人口对未来非户籍人口可能享有的社会福利认同度统计表”上的平均得分是5.02分，均低于非北京籍常住人口的得分。其中，对北京市最新积分落户政策的认同度得分仅有4.86分，而在未来户籍改革可能赋予非京籍常住人口的福利中，可购买保障性住房的权利（4.38）、平等参与高考并入学的权利（4.86）、购车摇号不受户籍限制的权利（4.48）这三项获得的认同度是所有项目中最低的。由于样本数量太少，结果的可信度和有效度还有待检验，但是在一定程度上有助于我们理解京津冀一体化中落户条件和户籍福利扩散上的差异。

四、展望中国未来户籍改革

中国社会福利和保障体系建设根植于城乡二元经济结构，因此形成一个不依赖户籍的社会管理体制需要较长的时间，从“城乡分割”到“城乡一体”弱化户籍与社会福利的联系，将是一个漫长的过程[6]。在推动户籍制度利益分流式变迁过程中，我们不能寄希望于一次性彻底实现户籍福利一体化，而应该区分户籍福利和非户籍福利，先均等化非户籍福利，再逐步解绑户籍福利。户籍福利就是指与户籍挂钩的福利，如教育、医疗卫生、就业保护、社会保障、住房保障等，非户籍福利则是指城市的基础设施、文化氛围、社会秩序、信息服务、非正式就业机会等[7]。我们依旧可以从排他性的角度进行理解，具有排他性的福利往往是户籍福利，不具有排他性的公共服务通常是非户籍福利，从非户籍福利或者排他性小的户籍福利的均等化开始改革，有利于减小改革阻力，维护社会稳定。

要实现社会福利去户籍化，首先要继续有条件放宽落户门槛，普及与完善居住证制度，逐渐赋予非户籍人口与户籍人口平等享有公共服务和社会福利的权利。其次，需要变革财政管理体制为制度变迁摆脱路径依赖提供动力。我国现有的财税体制使我国地方政府具有户籍制度改革上的保守性，利益分流式改革通过运用间接型政策工具，借助买卖许可、融资社会化等方式，有利于在中央、地方和社会团体间构建新的公共服务成本分担机制，增强地方政府在推动制度变迁上的积极性。

此外，我国户籍改革应该从低级行政区划到高级行政区划逐步提高统筹层次。早在2014年，国务院关于未来户籍制度改革的文件就明确要求要全面放开建制镇和小城市的落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，要因地制宜、区别对待。户籍制度改革的循序渐进，不仅要考虑城市规模，从小到大依次推进户籍制度的去福利化，也要结合我国的经济区划和行政区划，逐步提高户籍福利的统筹层次。目前我国一些地区社保统筹层次低，部分地区邻近村的村民甚至都因为归属于不同的生产大队而享受不同的福利待遇。对于户籍福利的逐级统筹可以与我国的行政区划结合，从县区级的统筹到市级，再到省级，单独考虑自治区、直辖市和特别行政区，同时结合区域经济规划进行以区域为单位的户籍统筹，例如京津冀一体化、长三角地区的户籍统筹等。结合综合经济区划的基本原则进行户籍福利统筹，既要考虑地区差异和发展特色、进行合理的区域分工，又要发挥经济中心对周边城镇的带动和辐射作用，以经济中心的吸引力作为经济区域界线划分的依据，综合考虑民族聚居区发展现状和发展远景。

综上，需要强调的是，户籍福利的均等化应该是相对的公平而不是绝对的均等。未来户籍背后的福利是否可以进行全国统筹，也需要进一步的分析和论证。但从目前我国正在推行的医保全国联网来看，通过合理的政策设计，在区域发展更加均衡的未来，户籍背后的社会福利或许也有望实现全国联网。

参考文献：

[1]周海娟，殷姿.论二元户籍制度存在的问题及改革措施[J].管理科学文摘，2007（6）.

[2]严士清.新中国户籍制度演变历程与改革路径研究[D].华东师范大学，2012.

[3]陈庆云.公共政策分析（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2011.

[4]樊怀洪.私人利益和公共利益的含义及其辩证关系[J].学习论坛，2011，27（2）.

[5]王清.利益分化与制度变迁：当代中国户籍制度改革研究[M].北京：北京大学出版社，2012.

[6]张林山.积极推进户籍制度改革进程[J].宏观经济管理，2015（5）.

[7]邹一南.破户籍制度改革难题：均等化非户籍福利[N].中国社会科学报，2015-01-05.

责任编辑：罗钰涵