环境行政裁量的公共行政正义之维

摘要：环境行政裁量是环境行政裁量权的具体行使，它意味着行政机关在环境治理中拥有选择如何行使权力的自由。环境行政属于公共行政的一种，我们应当利用行政伦理对环境行政裁量进行规制。环境行政具有社会正义和生态正义两重伦理目的，这两个目的可能发生冲突，公共行政正义可以化解冲突。总体上看，环境行政裁量应当在制度、过程和思想三个层面上被公共行政正义所约束，这也意味着它被公共行政正义的义务论、目的论和德性论三个维度的正义所要求。只有以公共行政正义为基础，环境行政裁量的目的才能达成。

关键词：环境行政裁量；公共行政正义；行政伦理；环境治理

中图分类号：B82-051；D035文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）09-0083-06

基金项目：江苏省研究生科研与实践创新计划项目“乡村生态治理的伦理研究”（KYCX21_ 2987）。

最近数十年来，全球性的环境污染愈发严重，环境问题也日益引起人们的重视。鉴于环境治理往往并不能带来直接收益且需要一些强制手段方能达成目的，所以政府是环境治理当之无愧的主体。在政府推行环境治理的过程中，以强大行政权力为后盾的环境行政执法在环境管理中的作用是不容忽视的[1]，这就涉及到环境行政裁量的问题。考虑到环境行政本身属于公共行政的一部分，故环境行政也应受到公共行政伦理的规范并且遵循其应有的伦理要求[2]，作为其中一部分的环境行政裁量也不例外。

一、环境行政裁量的概念界定与规制

环境行政裁量是环境行政裁量权行使的过程，因此首先应当从环境治理的角度对环境行政裁量权给出定义。参考过往研究，我们可以将环境行政裁量权定义如下：行政机关在环境保护进程中，在规划预防、管制诱导以及事后应变与处理等环境管理范围内，拥有选择是否行使权力和怎样行使权力的自由[3]。一个很直观的例子就是环境行政罚款的裁量，中国目前环境罚款的金额都相当大，处罚的轻重很大程度上由行政主体决定。如果行政主体在处罚时的裁量有失偏颇，直接后果势必是导致执法纰漏，长久则会对环境治理产生不利影响[4]。这些后果都在2009年环境保护部印发的《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（下文简称《意见》）中被明确指出，值得我们深入反思。

《意见》明确指出了环境行政裁量失当的一个原因，即这一权力的直接使用者是环境行政执法人员，只要他们存在不当使用权力的意图或者水平不足以正当使用这种权力，环境行政裁量就容易不合理。环境行政裁量理应被规制在一个合理限度内，这一制约不仅仅要包含法律法规的限制，同时也应包括伦理的规制。正如开篇所言，环境行政属于宏观公共行政的一部分，行政伦理又是公共行政的灵魂，只有行政伦理才能够回答行政自身的合理性与正义性问题[5]，环境行政裁量的合理性与正义性也就必然要由行政伦理划定。

二、环境行政裁量何以需要公共行政正义

1.环境行政的二重正义目的指向

对环境行政进行规制最直接的举措还是法律与行政手段，《意见》就属于这一范畴。但是在法律法规背后，必然会存在着一种伦理精神，或者说，一种为了追求某种“善”的价值观念。

为什么要把环境行政单独拿出来讨论？这一行政行为有何不同？结合其环境治理的对象，就不难发现问题的答案。大部分行政行为——譬如说对闯红灯者处以罚款，其本身都是纯粹社会关系的调节，没有任何的“自然”成分在内。然而环境行政不同，环境行政的目的是服务环境治理，虽然直接调节对象往往是环境破坏者或者其他对象，但是终极目标却一定是自然环境本身的改善。虽然保护环境本身更多或许是为了确保公众的生命健康权或者可持续发展的代际正义等等，但是诸如野生动物保护等环境保护举措却都内蕴了一些自然价值的指向——在这里，社会与生态的二重正义理应被环境行政共同遵循，环境行政裁量也应当服务于行政目的的实现。

在实践过程中，行政人员的自由裁量权对其德性正义提出了较高要求。在环境行政中是不应当存在个人利益的，行政裁量的决定者本身并不能从其尽心而公正的裁量中有任何额外收获。只有具备德性正义品质的行政主体才能确保行政裁量权的有效，因为不具备德性品质的人在行使权力时是不太可能始终以社会公共利益为重的，行政行为所力图达到的应然利益也就无从谈起[6]。

以正义为基础制定规则约束环境行政裁量，以正义指引环境行政裁量过程，以正义呼唤环境行政裁量人员的德性，这便是伦理在环境行政裁量中所起到的作用。换言之，伦理规制之所以要贯穿于环境行政裁量的全过程，正是因为环境行政裁量的目的是需要伦理保证的。毕竟如果行政主体对他的行为没有伦理约束，那么自然很难确保其行动没有偏差。即使他不主动去从事违法行为，也不能保证他在工作时的尽心尽职、不偏不倚。毕竟环境行政裁量从来都是一件需要精力的事情，例如说罚款少了可能达不到生态正义的要求，多了又可能伤害行政相对人的利益从而破坏社会正义。二重正义看似简单，但实际上却高度制约着环境行政裁量权的行使。

已经被强调多次的“伦理规制”，实质上正是公共行政正义。公共行政正义在行政的三个角度——制度、过程和思想中体现[7]，强调的是公共性的张扬和私人性的抑制，是公共行政权力服务于公共利益的外在表现，环境行政裁量当然也不例外。裁量基准的制定、裁量权的运用和裁量过程的主体意志分别对应了公共行政正义的三个角度，环境行政裁量的目的显然也与公共行政正义强调的内容相符。

2.环境行政裁量的正义冲突与化解

实践中的环境行政裁量多以处罚方式表现，环境行政裁量表面上只是一个简单的处罚额度的决定问题。但这一问题并不那么简单，在一些情况下，环境破坏行为即使在受到处罚后也会持续发挥作用，进而导致环境破坏的持续与污染物的累积[8]45，因此预防为主原则和生态正义的目的似乎都要求在适用裁量基准时对这些因素多加考虑，更直白地说，就是要从重处罚。损害担责原则也要求行政主体不必拘泥于基准，在必要时可以突破處罚效果格次，加大处罚力度，以震慑潜在违法者[9]。

无疑，这些举措都是有必要的，但裁量标准的多元化同时也进一步加大了环境行政裁量权行使的复杂性。更大的问题在于，环境行政裁量作为一种行政权力，理应具备谦抑性[10]，但谦抑的环境行政却无法保证生态正义的实现。这一理论分析与环境行政罚款额度的案例都能够体现环境行政裁量中内蕴的正义冲突：环境行政是为了保护社会与生态正义，但是力度过大却又可能在其他层面上伤害社会正义。而在这种冲突中，对环境行政裁量人员的德性正义要求也在不断提高。冲突最终体现为环境行政裁量权行使的困境，进而可能导致行政主体对裁量基准机械适用而不多加考虑，行政目的也自然难以达到。

公共行政正义的作用便是化解这种冲突，同时将自身内蕴在环境行政裁量之中。现实中的环境污染往往十分复杂多样，根本不可能以机械标准“一刀切”，行政裁量过程中的能动性是化解矛盾的唯一手段。在实践中，行政主体对环境个案的充分了解是确保裁量适当的必要前提，建立在足够资讯基础之上的专业判断则是实现正义的主要手段。

三、环境行政裁量的三重正义要求

环境行政裁量的制度、过程和思想三个维度都应当受到公共行政正义的制约，也就是说正义应当同时被贯彻于这三个方面。需要注意的是，贯彻公共行政正义时绝不应将生态正义置之脑后，因为大部分行政问题都更多侧重于社会方面的考虑，生态因素在行政伦理中时有缺位。生态或者说“自然”性，才是环境行政最为殊异的地方。

1.制度正义

制度正义体现为规则制定者对裁量本身的外部控权，也就是规则本身应当为达到正义目标提供便利。这里我们就不得不再次考虑环境行政裁量的幅度问题了，幅度大固然为处理不同程度的环境污染提供了便利，但同时也急剧增加了利益交换与行政行为失当的可能。当行政主体在决定裁量结果时拥有近乎绝对的权威时，“强裁量”属性就会凸显出来。“强裁量”实质上是规则过粗导致的结果，埋下了裁量失当的祸根。虽然量化标准不可能与现实一一对应，但是制订更加精细的裁量标准却总归是没有坏处的。化“强裁量”为“弱裁量”能最大限度保证社会正义的实现，即使出现机械适用或利益交换，更加精细的强制基准也能确保不当行为对社会正义的伤害更小。同时，基准的制定也应当充分考虑生态修复所需的成本，保证破坏环境者担负起足够的环境修复责任。

除去幅度问题，我们还应考虑两种逸脱情况。一种是在“可为可不为”的情况下为与不为的制度依据；另一种则是当基准不能适用时脱离基准进行行政裁量的理由。这两者都有助于促进个案正义，前者可以妥善处置影响较小的环境事件，后者则可以应用于重大环境污染。但逸脱同时也意味着裁量彻底脱离原定基准，因而这一行为本身也必须有基准来规制。逸脱本身的非常规性意味着要消耗行政主体额外的精力——或许也伴随着不必要的风险，因此必须有相对明确的制度规定非常规手段应当在何种情况下为了何种公共利益才能选择，在事后又有何监督程序。“监督程序”在这里并不仅仅是针对已经发生的逸脱行动，同时也要针对“应当发生却没有发生”的逸脱行动。为了保证非常规手段能够发挥作用，合理的复议程序制定与社会监督是必要的。有了完善的制度保证，才能让环境行政裁量在最大限度上保护社会公共利益。

对行政裁量权的规则限制并不一定要以硬法方式呈现，软法同样也是可行的手段。现在各地都已经推出了裁量适用的基准，这可以被视为一种软法[11]。相比硬法而言，软法最大的亮点在于其往往更细致且更适用于当地环境，在保障个案正义的同时也有利于促进整体性的正义。不同地区的社会经济发展情况不同，环境现状和修复成本也有很大差异，以地区性、指导性、灵活性为特点的软法在很多时候都是必需的。我们还应考虑到环境法规可能出现的迟滞性问题，即硬法限于自身的稳定性特点而不能适应日新月异的环境治理现状。在这种情况下，更新更为便捷且更能满足社会迫切需求的软法更为适用。

2.过程正义

如果说制度正义都体现为“法”的话，那么过程正义就更多需要法与人的结合。前文中我们已经讨论了环境行政裁量中的种种冲突与困境，可以看出裁量权最终的行使必然是一個科学性问题，环境污染评估与环境修复成本计算的相关制度都是应当得到保障的。在保障了这些基础之后，更进一步的要求也随之而来，多元考虑才能保证社会正义不被损害。环境保护固然相当重要，但是过重的处罚导致污染企业破产却无疑会伤害社会正义。在行使裁量权时，必须考虑行政行为可能产生的社会效果，只有这样才能在根本上保证裁量过程本身的正义性。

过程正义要点在于社会影响，公众监督可以成为确保过程正义的主要手段之一。从调查到裁量决定做出的过程中应当充分听取公众意见，了解行政相对人的具体情况，一方面要确保不会因处罚行为过低而无法起到警示效果且引起公众不满；另一方面也要在有必要的情况下保证相对人能够继续生产，不致产生社会问题。

3.思想正义

环境行政裁量人员的思想也有两方面的伦理要求，首要的是所有行政行为所共有的要求，即行政主体自身的德性正义问题。所谓德性正义，就是要求行政主体拥有对自身责任的自觉，具体而言就是要通过外界教育与自身反思调整行政人员从事行政行为的心态。可以说，许多裁量问题的伦理失范都源于此，譬如说对裁量标准的机械适用，作出的裁量决定表面上是服从、维护了公共行政的客观责任——按照上级的规定办事，实质上则与公共行政实践的内在利益相违背，没能真正体现公共行政的根本宗旨[12]。遵守规则的假象与公共行政的精神背道而驰，当事人却对此毫不自知。因此，德性正义才显得更为重要。行政人员应将公共利益铭刻于心，在行使裁量权时多反思反思：自己的行动究竟仅仅是照章办事，还是为了规章背后的精神。

另一个伦理要求是行政主体的自然价值认知问题，这也是环境行政的特殊之处。大自然有价值吗？这个简单的问题对很多人而言恐怕难以回答。如今许多环境问题变得如此严重，不仅仅反映了环境破坏者漠视自然之价值的问题，同时也暗含了过往一部分环境治理者对自然之价值的冷漠。如果没有积极的情绪去促使主体从事保护环境工作，行政主体从事裁量时的科学性就不能得到保证。对自然之价值的尊重可以让行政主体将“工作”化身为“事业”，同时唤醒行政主体的使命感。在不把自然之价值放在心上的情况下，行政主体可能在裁量时完全“照章办事”，对环境污染行为在未来可能造成的深远影响与修复的难度都不放在心上。倘若主体能够意识到自然之价值，那么对大自然的关怀心就势必会驱使他更深入地考察大自然所受到的伤害，全面计算修复所需的成本。

当企业的不当生产行为造成严重污染时，自然之价值和代际正义这类社会价值会驱使行政主体做出严厉处罚的决定，但严厉处罚却又可能导致企业破产与员工失业。面临这种情况时，行政主体就应当采取更加具有智慧性和灵活性的手段以保证个案正义，不让自己陷入困境。比如说可以强制要求企业在未来几年增加投资以采取清洁生产方式，而用于置换清洁生产设备的资金则可以折抵罚款。可以看出，道德价值的冲突必然要通过制度和过程的灵活变通来解决，这也体现了公共行政三个维度正义的统一。

公共行政正义还可以分为义务、目的和德性三个维度[12]，这与上文中的三维也可一一对应：环境行政裁量的制度正义塑造了行政裁量的义务；过程正义意味着裁量中要注意实现公共正义的目的，即公共利益；德性和思想的统一更是一目了然。可以说，环境行政裁量始终不能背离公共行政正义，无非是其内涵要比一般的行政行为更加丰富且复杂一些罢了。

四、结语

对于行政裁量的伦理问题，既有研究一直有所欠缺，环境行政裁量这种较为特殊的行政裁量更是如此。不当的环境行政裁量影响往往比一般的不当行政裁量更大，这是非常值得我们警惕的。只有在制度、过程和思想，也就是义务、目的和德性三个维度上保证环境行政裁量本身的正义性，环境行政的最终目标——也就是社会和生态的二重正义才能得以实现。

参考文献：

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[3]张建伟.环境行政裁量权的行使边界及其控制[J].中州学刊，2005（3）.

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[6]杨冬艳.论公共行政人员德性正义的实现困境与路径选择[J].河南大学学报（社会科学版）， 2011，51（6）.

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[11]王树义，李华琪.论环境软法对我国环境行政裁量权的规制[J].学习与实践，2015（7）.

[12]杨冬艳.西方公共行政正义研究[D].湖南师范大学，2008.

责任编辑：夏晓畅