权力制约与公众参与：中国监察制度的改革与完善方向（二）

在考察世界范围内监察组织、监察制度及其监察权力运行的基础上，中国监察制度的改革与完善，要警惕“监察专员制度狂热症”（ombudsmania）体现出的监察权扩张趋势，建立健全对监察权力的制约机制，妥善解决监察权力监督的制度性难题，重视社会公众和组织的参与，从而助力于国家治理体系和治理能力的现代化。

一、世界范围内监察权力的扩张趋势与制约机制

“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]监察专员制度的诞生，与民众权利意识的觉醒须臾不可分离，事实上，源于中世纪瑞典语中的“umboosmaor”，本身就包含有“代表他人行为的人”“为他人而行动的人”“中间调解人”等含义。对国家公权力的监督和对民众私权利的保障，是创建监察专员制度的直接目的，在“监察专员制度狂热症”席卷全球的时代里，监察权力的集成化、扩大化和权威高效等倾向表现得淋漓尽致，亟待世界各国监察制度的积极、理性应对。

（一）监察权力的扩张趋势

腐败，在国家治理语境中，指代一种公共权力行使的异化现象，即原本应当用于谋求公共利益的公共权力被用于谋求私人利益，在全球范围内普遍存在[2]。“福利国家”（Welfare State）自20世纪下半叶开始成为欧洲社会的时代精神和基本制度，国家和政府承担的职责和功能越来越多，享有的权力也越来越大，带来的问题是，急速扩张的公权力在缺乏行之有效的监督机制的背景下导致了贪污、受贿等权力腐败、滥用现象的高发、频发，一方面严重干扰了“福利国家”所需要的政务的正常和高效运转，另一方面还直接损害了公民的福利水平。而就权力的监督制约机制而言，行政权力的内部监督始终无法摆脱自己监督自己的弊端，司法权力的监督则永远存在相应的滞后性问题，而设立专门的监察专员制度来代行对公权力的监督制约，就成为“福利国家”的最优选择。

与之相应，监察制度也在世界范围内得以普遍采纳和践行，监察权力的内涵也随之扩大延展，逐渐演变为一种集监察权、侦查权、起诉权、审计权、批评权和建议权等于一身的综合性权力。例如，瑞典议会监察专员（Ombudsman）在权力的种类方面呈现出逐步扩张的趋势，1957年获得监督地方行政机构的权力，1974年依据修正后的宪法而享有监督中央、地方行政机构和审判机构的权力。1999年颁布生效的《芬兰宪法》，则新增了监察专员对共和国总统的监察权限。值得注意的是，监察权力还逐渐囊括了原本属于检察机关的起诉权力。例如，瑞典1975年的《政府组织法》赋予议会监察专员向法院起诉政府失职行为的权力。

此外，监察对象的范围也出现了明显的扩张趋势，开始从传统的公共权力机构及其工作人员扩展到私营机构。例如，瑞典议会监察专员的监察对象包括行政机构、司法机构、执法机构、公益事业、国有企业以及接受政府委托行使一定的行政职责或公共权力的公司、社团或个人;芬兰监察专员的监察对象范围，除传统意义上的公共权力机构之外，还包括军方和行使部分公共权力的教会神职人员。在1948年《防止贪污条例》基础上修订而成的中国香港地区《防止贿赂条例》，旨在防止和惩治公职人员、公共机构和私营机构雇员的贿赂、贪污等腐败行为，其中，廉政公署的执行处，主要职责是执法和肃清贪污腐败，下设部门中不仅有政府机构反贪调查、技术支援和情报研究等具体部门，还包括私营机构反贪调查部门;防止贪污处的主要职责在于预防和减少贪腐机会，也接受私营机构和个人的请求提供防贪建议、顾问服务或者预防方案。中国澳门地区廉政公署成立于1999年，不仅履行公共权力部门的反贪、行政监察和保护人权等诸多职责，而且还根据《预防及遏止私营部门贿赂》的授权，负责查处私营机构雇员的贪污以及与贪污相关联的欺诈等腐败犯罪行为，并于2011年3月拘捕了第一位涉嫌贪腐的私营机构职员。

（二）监察权力的制约机制

考慮到监察权力的扩张趋势，相应的权力制约机制也就必不可少，并且往往基于监察模式的不同而表现出不同的设计思路。例如，欧盟监察专员制度在《欧洲联盟运行条约》第二百二十八条第一款明确规定了监察专员的调查权启动事由和启动程序，整体而言，欧盟监察专员可以自行决定对其受理的申诉或者由欧洲议会议员转交的案件启动调查，也可以在没有接到申诉或转交案件时自行启动调查，但其调查权的行使方式和对不同调查结果的针对性程序处理，均有严格规定予以规范[3]。实行议会监察专员制度的瑞典、芬兰通过宪法法律明确规定，监察专员由议会选举和罢免，议会认为监察专员不再适合继续担任该职位时，在宪法委员会讨论决定之后，可以于任期届满之前取消任命或解除职务。采取行政监察长制度的美国在《监察长法》第三条第二款规定，总统享有罢免监察长的权力，但应提前30日向国会的参议院、众议院作出说明。值得注意的是，瑞典、芬兰的议会监察专员制度往往还包括议会监察专员的年度工作报告和利益申报制度，便于民众监督和预防腐败，其中，芬兰不仅要求议会监察专员对其年度工作报告安排媒体说明会，还要求将其裁决的大部分案件都概括为裁判要点并公布在议会网站和报纸等媒体上。

香港地区的廉政公署则从内部的权力监督和外部的制度制衡两个层面，对自身权力监督事宜作出了相对完善的体系性规定，保证了权力的规范运行，同时取得了为人称道的实际效果。在内部的权力监督方面，廉政公署建立自我监督机制：成立“内部调查及监察组”（实践中常被简称为“L组”），负责调查自身工作人员的违纪、贪腐行为，并接受对廉政公署具体工作的举报;建立内部报告制度，主要包括常规工作报告和具体个案情况报告，由廉政专员在特定时间内向行政长官提交上一年度的事务报告，以便安排在立法会会议席上省览;在逮捕权的实施、保密权的运用等方面，也均有相应的监督制约机制。在外部的制度制衡方面，则涉及第三方，主要包括贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会等专门的咨询委员会，以及通过行政问责程序、民主代议形式、办事委员会等形式发挥制衡作用的立法会，通过诉讼程序进行司法审查制衡的法院等;此外，被赋予健全完善的诉讼权利的犯罪嫌疑人，也可以发挥对廉政公署权力行使的制衡作用。澳门廉政公署则设立有纪律监察委员会履行监督职责，主要负责调查自身工作人员的个人操守和检查内部调查的公正性等事宜。

权力天然地具有扩张的秉性，监察权也不例外。回溯中国古代的监察制度历史沿革，监察权在独立于行政权并且不断扩张以后，带来的往往是巨大的体制和制度风险。例如，秦汉时期的中央御史机关，主要有典正法度、制订修正律令，监察百官、举劾不法，考核百官、察举人才，掌管司法、鞠谳疑案，讨捕“盗贼”、督军征战等五大类职权，范围极为广泛;汉武帝制定颁布了单行监察法规《六条问事》，进一步赋予刺史等监察官员定期监察各郡国的权力，直接导致刺史在机构和权力上肆意扩张，甚至一度代行行政权、领兵权，客观上促成了三国、两晋、南北朝长达数百年的分裂与混乱。

新时期中国监察制度改革的重要成果之一，就是建立了集中统一、权威高效的监察机关，通过《监察法》赋予监察委员会包括监督、调查和处置在内的广泛权力，尤其在特定情形下可以自行决定采取留置措施[4]，并且确立了监察委员会不受行政机关、社会团体和个人干涉而独立行使监察权的地位。监察委员会的监察权力，是在之前行政监察机关、检察机关、党的纪律检查机关等全部或部分职权的基础上集合而成，这是基于反腐败的历史使命而作出的制度抉择，但为保证监察权的规范有序运行，同时应当建立对监察权的监督制约机制，以减少和消除制度上的风险[5]。然而，对监察权的监督制约，力度过大则会影响其高效运行，无法实现监察制度改革的初衷;力度过小则又无法有效规避监察权滥用的风险。因此，如何实现对监察权的合理监督和制约，无疑是监察制度在未来改革和完善过程中面临的重大问题。

我国目前对监察委员会的监督制约机制，大致可以划分为内部监督和外部制衡两大方面。其中，内部监督主要是指监察委员会上下级之间的报告、审批等领导与被领导关系。例如，《监察法》第十条规定，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作;第十六条第二款规定，上级监察机关可以办理下一级监察机关和所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项;第十七条第一款规定，上级监察机关可以将其管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖;第五十七条第一款规定，监察人员打听案情、过问案件、说情干预的，应当及时报告并登记备案，等等。外部制衡则主要是指监察机关与其他机关、团体和个人之间的第三方监督关系，主要包括《监察法》第二条规定的中国共产党的领导和监督，第五十三条规定的各级人大及其常委会的监督，第六十六条规定的法院检察院的监督，第五十四条规定的民主监督、社会监督、舆论监督，以及第五十八条、第六十条等规定的被调查人及其近亲属的监督，等等。值得注意的是，这些监督制约主体虽然较为广泛，但相互之间尚未实现协调统一和有机配合，仍需在衔接协调方面做针对性的调整完善。

就权力监督的过程而言，对监察权力的监督制约机制，一方面要注重事前监督和过程监督的及时性和预防功能，探索建立和完善包括新闻媒体、社会公众参与的民主监督、社会监督和舆论监督机制;另一方面，还要特别重视事后监督的有效性和惩罚功能，尝试健全和强化以检察机关的法律监督权为主要支撑的责任追究机制[6]。例如，《刑事诉讼法》第三条第一款规定，检察院负责检察、批准逮捕和直接受理案件的侦查、提起公诉;第十九条第二款规定，检察院在监督诉讼活动中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，或者公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件且需检察院直接受理并经省级以上检察院决定的，可以由检察院立案侦查。那么，能否在未来的监察制度和刑事诉讼制度改革过程中，将监察机关界定为司法机关，从而将监察工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪同样纳入检察院的立案管辖范围，形成对监察机关权力行使的强有力制约，值得进一步研究。

二、中国监察权力的制度性监督难题

《监察法》第三条规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依法监察“所有行使公权力的公职人员”。而各级监察委员会深深地镶嵌于国家权力体系架构之中，与其他国家公权力机关发生着密切的互动关系：一方面，在权力位阶上应当受到作为中国根本政治制度的人民代表大会制度的约束;另一方面，还要在人、财、物等方面接受作为中国唯一执政党的中国共产党和作为行政区划内最高行政事务处理机关的人民政府的领导。因此，监察权力能否在特定情形下有效地监督人民代表大会及其常务委员会等权力机关，以及中国共产党、人民政府等领导机关，就成为亟待解决的制度性难题。

（一）监察权力能否有效地监督权力机关

人民代表大会制度是监察制度改革与完善的基本依据和出发点[7]。《宪法》第二条第一款和第二款规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大;第三条第一款和第三款规定，国家机构实行民主集中制原則，国家监察机关由人大产生，并对其负责、受其监督。这就意味着，作为国家机构的组织原则，民主集中制直接限定了监察机关与权力机关之间的关系只能是：监察机关由行使一切国家权力的权力机关选举产生，并且对其负责、受其监督。

监察机关与权力机关之间的关系，更为生动具体地表现在《宪法》对全国人大及其常委会与国家监委之间的关系界定：第五十七条规定，全国人大是最高国家权力机关，常设机关为全国人大常委会;第六十二条第七项和第六十三条第四项规定，全国人大有权选举和罢免国家监委主任;第六十七条第六项和第十一项规定，全国人大常委会有权监督国家监委的工作，有权根据国家监委主任的提请任免其副主任和委员。《监察法》第八条第一款和第四款也再次确认，国家监委由全国人大产生，对全国人大及其常委会负责并接受其监督。

地方各级监察机关与地方各级权力机关之间的关系，同样遵守了《宪法》对国家机构的关系设定。例如，《监察法》第九条第一款和第四款明确规定，地方各级监委由本级人大产生，对本级人大及其常委会负责并接受其监督;第五十三条进一步规定，各级监委应当接受本级人大及其常委会的监督，各级人大常委会听取和审议本级监委的专项工作报告和组织执法检查，县级以上各级人大代表及其常委会组成人员可以在举行会议时依照法定程序就监察工作中的有关问题提出询问或质询。

然而，基于“深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，《监察法》实际建构了由各级监委监察各级人大及其常委会的公职人员的制度模式。例如，《监察法》第三条规定，各级监委是行使国家监察职能的专责机关，依法对所有公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严;第十二条和第十三条还规定，各级监委可以向本级国家机关派驻或派出监察机构、监察专员，后者根据授权对公职人员进行监督、提出监察建议和依法调查、处置公职人员，并且只对派驻或者派出它的监委负责。

这样一来，各级监委与各级人大及其常委会之间的关系，基于《宪法》规定的各级人大及其常委会有权监督各级监委和《监察法》规定的各级监委有权监察同级人大及其常委会的现状，实际上就处在一个错综复杂和矛盾尴尬的境地。权力设置上的相互覆盖，使得监察机关与权力机关之间的关系存在着无法摆脱的逻辑悖论，即“你有权监督我的同时，我有权监察你”。这一互相对彼此负责的权力设置状况，在一定程度上违背了监督、监察主体在地位上高于被监督、监察对象的一般原理，是我国监察制度改革向纵深推进的过程中需要认真考虑的重要问题。该问题的妥当解决，不仅有利于权力机关和监察机关的正常运转和具体工作的顺利执行，而且还有利于推进和促成我国监督机制的体系化进程;否则，监督和监察权责不明的症结，会成为监察制度改革与完善的绊脚石。

（二）监察权力能否有效地监督领导机关

无论是作为国家根本大法的《宪法》，还是作为中国共产党的基本遵循的《中国共产党章程》（以下简称《党章》），都明确肯定了中国共产党的领导地位。例如，《宪法》“序言”部分第七段明确，“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民……战胜许多艰难险阻而取得的……中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”;“总纲”部分第一条第二款明确，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。《党章》“总纲”部分最后一段写道：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”

考察中国的政治实践、党风廉政建设和反腐败与监察工作，中国共产党实际发挥着全面的领导作用。对此，习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会报告《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》时重申，要“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，要“把黨的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”。

而《监察法》第十五条第一项规定，监察机关对中国共产党机关的公务员进行监察。那么，在中国共产党是中国宪制背景下唯一的、长期的执政党，拥有9000多万党员，中国约80%的公务员和95%以上的领导干部都是中国共产党党员，并且所有监察工作也要受中国共产党的领导的情形下，监察机关如何能够切实有效地监察中国共产党机关的公职人员，是中国监察制度改革向纵深推进需要注意解决的难题。

基于国家机构和行政体制的设置，在政治实践中，党政部门在人、财、物等方面起着“双重领导”的作用，并且，党的十九大报告还将“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”作为“深化机构和行政体制改革”的一个努力方向。在这种情形下，《监察法》第十五条第一项规定的监察机关对人民政府的公务员进行监察，能否落到实处，也需要在未来的监察制度实践中予以关注。

三、完善监察权力监督的公众参与路径

国家治理体系和治理能力的现代化，一个重要的衡量指标就是参与治理主体的多元化程度，这就在客观上要求社会公众对国家治理事项的广泛参与。域外监察实践的考察启示我们，在推进监察制度改革深入和细化发展的阶段，我们同样应当重视社会公众的参与，保障其监督权利，并予以积极回应，形成有机互动。

（一）健全控告检举机制

控告检举是域外监察制度中比较传统和最为稳定的组成部分，受到世界各国的普遍重视。例如，国际监察专员协会（International Ombudsman Institute）在界定监察机构时，将受理民众对政府机关、政府官员的不正当或失职行政行为的相关投诉作为监察机构的一项必要的构成因素予以描述。瑞典的议会监察专员制度，在最初运转时就明确规定，监察专员的职责是代表议会监督行政、司法领域的公务人员和受理公民对他们的投诉;后来的《政府组织法》第八章第十条规定，3名普通监察专员中有1名负责受理民众对瑞典中央政府、地方政府及其任命公务人员的不良行政行为的投诉。芬兰同样规定由监察专员受理和处置民众的投诉，有消费者监察专员、少数民族监察专员、平等机会监察专员、破产监察专员、资料保护监察专员等。2005年生效的《联合国反腐败公约》第十三条“社会参与”第二款规定，各缔约国均应当采取适当的措施，确保公众知悉本公约提到的相关的反腐败机构，并应当酌情提供途径，以便以包括匿名举报在内的方式向这些机构举报可能被视为构成根据本公约确立的犯罪的事件[8]。

中国古代、近现代的监察制度也一直重视民众的控告检举，例如，在人类社会发展的早期，就已经出现“告善之旌”“谏鼓”“总街之庭”和“灵台之复”等更多地表现为一种采纳谏言的稳定机制[9];在中国共产党领导的“土地革命时期”，同样也设置有控告局等专门的监察组织机构。

目前，一方面，我们已经在宪法和法律规范体系内零散地规定有控告检举的相关事项，大多仍处于原则性地规定民众享有该权利的状态。例如，《宪法》第四十一条第一款规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。在效力等级较低的层面上，还有1991年制定的《监察机关举报工作办法》和2014年修订的《人民检察院举报工作规定》等部门规章和办法。另一方面，我们也在党内法规层面先后出台了一系列关于控告检举事项的规定，例如1987年的《中共中央纪律检查委员会关于处理检举、控告和申诉的若干规定》、1993年的《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、1996年的《中央纪委监察部关于保护检举、控告人的规定》和2020年的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等等。

新时期的监察制度改革也同样关注到民众控告检举的重要作用，并在《监察法》中进行了原则性且大多是责任追究方面的规定。例如，《监察法》第六十三条第四项规定，有关人员违反本法规定，阻止他人揭发检举、提供证据的，由其所在单位、主管部门、上级机关或者监察机关责令改正，依法给予处理;第六十四条规定，监察对象对控告人、检举人、证人进行报复陷害的，依法给予处理;第六十五条第三项规定，监察机关及其工作人员违法泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。

但是，仅依据《监察法》的相关规定来规范民众对监察对象的控告检举，还是远远不够的，因为《监察法》只是规定了侵害民众控告检举权利时的责任追究机制，而并没有涉及民众如何参与控告检举。中央纪委和国家监委全面合署办公和改革内设机构后设置了内设职能部门、直属单位、派驻纪检监察组等3大类组织机构，内设职能部门是其核心组成单位，其中单独设置有党风政风监督室、信访室等与控告检举工作直接相关的机构;此外，还在其官方网站、报纸、杂志等公布相应的控告检举网络平台、电话、邮箱等，接受民众对监察对象的监督。能否在综合国家法律和党内法规两个范畴中关于控告检举工作的相关规定的基础上[10]，制定出一部专门的控告检举办法，全面规定有关控告检举的主体、权利义务、程序、救济等事项，以适应党的纪律检查机关、国家监察机关全面合署办公的工作需要和积极回应民众对纪检监察工作的参与，值得斟酌。

（二）畅通批评建议渠道

一般而言，批评建议在所涉事项的严重性、紧迫性等方面，相对于控告检举较为轻缓，并且在利益相关性上也往往比控告检举更为松散，因此更需要民众真正关心国家治理和政治参与。

在反腐败事项上，批评建议渠道的畅通历来为国际性组织以及世界各国所重视。例如，《联合国反腐败公约》第十三条第一款规定，各缔约国均应当根据本国法律的基本原则在其力所能及的范围内采取适当措施，推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败，并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识[11]。类似的规定，也同样体现在《非洲联盟防止和打击腐败公约》第九条中。瑞典的议会监察专员制度特别重视社会各行业和全体民众的监督，许多案件都源于公民提起的陈情案，充分发挥了社会大众比监察专员更接近基层公职人员的优势。韩国自20世纪90年代初军人威权政府统治结束和民主制度确立，开始重视民众对反腐败工作的参与。韩国公民权益委员会由国家清廉委员会、国民苦情处理委员会、国务总理行政审判委员会于2008年共同组成，直接受国务总理领导，主要处理人民的冤情与不满，改进不合理的行政制度，防止和有效控制腐败，以保护人民的基本权益、确保行政正当性和创建一个透明的公共服务社会。韩国首席监察专员李运亨博士认为：“由公民的积极参与及批评的方式而形成的社会监督，同监察专员制度相结合，对政府部门的行政行为进行监督和平衡，不仅行之有效，而且具有十分重要的意义。”[12]泰国监察专员办公室还实施了一项“监察专员会见各地人民”的计划，每个季度举办一次活动，向人民介绍如何向监察专员提出指控，以及如何提出自己的其他要求[13]，等等。

中国古代也特别重视畅通民众的批评建议渠道，“明台”和“衢室”即是部落联盟时期首领倾听民声、知悉民意的地方;奴隶社会还设置专门官吏来收集言论呈报最高统治者，例如，西周设置有采诗官、遒人以掌握国情、民情，设置小司冠、乡大夫等官职以询问民意。

我国现行法制体系中也有关于批评建议的相关规定。例如，《宪法》第四十一条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;2005年的《中华人民共和国信访条例》也涉及公民、法人和其他组织的批評建议权，并规定信访人有权采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府、县级以上政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理。

我国现有的批评建议渠道，与控告检举相比，同样存在原则性强、操作性差等弊病，未来监察制度的改革与完善，可以着重考虑从以下两个维度拓展民众的批评建议途径：

第一，与相关的官方机构、民间组织合作，广开言路。例如，在预防腐败及行政不作为方面，韩国除设立有“监察审计委员会”外，还建立了“公民权益委员会”“反腐败独立委员会”“监察使”“韩国透明国际”等政府性或民间性组织，相对全面地实现了韩国民众对腐败和政府不作为的监督与制约。中国的监察机关也可以选择与国家信访部门、司法部门以及律师协会、群团组织、科研机构等政府部门和民间组织通力合作，并特别重视包括互联网在内的各种现代科技手段，扩大受众面，拓宽批评建议的来源渠道，实现与民众的积极互动和同向合力，共同推进监察制度改革和国家治理体系、治理能力的现代化。

第二，采用实地走访、问卷调查等实证方法，考察效果。主要是针对批评建议的提出者，定期采用面对面访问、发放调查问卷等方式来获得他们对现行批评建议渠道的使用印象、体验和评价，咨询和记录他们的改进建议和意见，以求针对性地持续完善批评建议机制。

（三）强化媒体舆论监督

在现代社会，卓有成效地开展反腐败斗争，应当高度重视发挥新闻媒体和社会舆论的监督作用。例如，香港廉政公署下设的社区关系处，主要职责就在于宣传职务犯罪的预防以教育民众认清贪腐的危害，争取民众的参与、支持并引导其举报贪腐行为。实践中，廉政公署通过新闻发布会、公益广告、制作廉政电影电视剧和组织志愿者队伍现身说法等方式，进行反腐倡廉宣传和教育，取得了突出的效果。新加坡也特别重视媒体舆论的重要监督作用，并且特别强调相应的“新闻责任”，在法律层面上赦免其批评政府不当行为的责任，积极引导其对监察工作的正面建设作用。

我国法律体系中不乏对媒体舆论监督的相关规定，例如《宪法》第三十五条规定，公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由;《监察法》第五十四条规定，监察机关应当接受民主监督、社会监督、舆论监督。在党内法规层面，我们同样肯定了舆论监督的重要地位，但同时也特别重视其正确的导向作用。例如，2016年的《中国共产党党内监督条例》第三十九条规定：“各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督，利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用。”

在现行国家法律和党内法规对媒体舆论已作出相关规定的基础上，未来的监察制度改革与完善，可以尝试在条件成熟时制定一部“舆论监督法”，规定舆论监督的主体、行为、内容、程序、新闻媒体和记者的权利义务、新闻纪律、职业道德、法律责任等事项，使媒体舆论的监督走上法治化道路，充分发挥媒体舆论监督在权力监督制约和反腐斗争中不可替代的作用。

此外，对腐败的高效打击固然重要，预防与教育作为“治未病”的策略也应当予以充分关注，融惩戒和预防、教育为一体的监察体制，是建成清廉政府和法治政府的重要基础。例如，澳门廉政公署强调肃贪、防范、立法、教育并重的方针，并在廉政专员办公室下设社会关系厅，主要负责宣传教育、社区推广等职责，意在发挥教育和预防的重要作用[14]。我国《监察法》第五条也明确要求国家监察工作应当实行“惩戒与教育相结合，宽严相济”，因此，国家監察制度的改革与完善同样需要重视宣传和教育的预防作用，以营造清正廉洁的社会氛围。

注释：

[1]【法】孟德斯鸠：《论法的精神（上册）》，商务印书馆1982年版，第154页。

[2]关于腐败的界定及反腐败的措施，参见郭世杰：《反腐败的刑事法规制论》，载《深圳大学学报（社会科学版）》2013年第2期。

[3]参见袁钢：《欧盟监察专员制度研究》，中国政法大学出版社2013年版，第97-102页。

[4]有文章分析了留置对象的权利保护现状，主张律师应当介入留置程序。参见郭世杰：《留置对象权利保护的现状分析与制度完善》，载《山东警察学院学报》2020年第6期;郭世杰：《律师介入留置程序的正当性分析与制度设计》，载《河南财经政法大学学报》2020年第6期。

[5]在追求体系兼容、立法统一、权威高效的同时，我国监察制度改革也始终重视权力制约机制的建构。参见郭世杰：《监察体制改革的制度逻辑与基本脉络》，载《贵州省党校学报》2020年第5期。

[6]参见郭世杰：《监察制度改革背景下检察权的规范解读》，载《新疆社会科学》2020年第5期。

[7]监察制度改革，从试点到全面推行，整体贯彻了法治思维和法治方式。参见郭世杰：《监察制度改革的基本思路与根本遵循》，载《广东行政学院学报》2021年第3期。

[8][11]《联合国反腐败公约》，载联合国官网，https：//www.un.org/zh/issues/anti-corruption/uncac_text.shtml，2021年5月22日访问。

[9]“黄帝立明台之议者，上观于贤也;尧有衢室之问者，下听于人也;舜有告善之旌，而主不蔽也;禹立谏鼓于朝，而备讯唉;汤有总街之庭，以观人诽也;武王有灵台之复，而贤者进也。此古圣帝明王所以有而勿失，得而勿忘者也。”载《管子·桓公问第五十六》。

[10]参见郭世杰：《党内法规与国家法律的衔接协调机制研究》，中国民主法制出版社2019年版。

[12]【韩】李运亨：《监察专员和公民监督》，载陕西省纪委、监委官网“秦风网”， http：//www.qinfeng.gov.cn/info/1571/49630.htm，2021年5月22日访问。

[13]【泰】皮歇特·顺托恩皮皮特：《监察专员如何改进公共管理体系》，载陕西省纪委、监委官网“秦风网”，http：//www.qinfeng.gov.cn/info/1571/49664.htm，2021年5月22日访问。

[14]参见赵琳琳：《澳门司法制度新论》，社会科学文献出版社2015年版，第134-140页。

（作者单位：国际关系学院法学院。本文系国家社科基金重大研究专项〔19VHJ003〕、北京市社会科学基金一般项目〔16FXB010〕、中央高校基本科研业务项目〔3262018T22〕的阶段性成果）