基层人大规范性文件备案审查的问题及对策

屈娅妮

党的十八大以来，我国备案审查制度不断完善和发展。党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪、违法的规范性文件。党的十九届四中全会更是将对规范性文件的备案审查上升成为保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度的高度。

一、规范性文件备案审查工作面临的问题

1.重视不够。从国家层面来看，已经将规范性文件备案审查工作摆在非常重要的位置，加大了宣传力度，但是地方各级人大常委会并没有多渠道宣传这一项工作，导致很多公民、法人、社会组织都不知道规范性文件备案审查工作是谁负责，具体干什么。甚至有些部门和领导也对规范性文件备案审查工作知之甚少，导致在实际工作中重视不够，落实上不够给力。目前，规范性文件备案审查的考核机制尚不健全，缺乏刚性的约束机制。在实际工作中，即使审查出了问题，大多也是通过沟通协商后修改的方式处理，很少通报。在宣传方面，审的人不愿说，报的人不屑说，因此，这项工作锁在深闺无人知，陷入了做与不做一个样，做多做少没人问的尴尬境地。

2.体制不顺。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。但是具体到操作层面，到底是由谁负责审查，如何审查，建立怎样的体制、机制保障审查，并没有作出详细的规定。虽然各省、市都制定了自己的规范性文件备案审查办法，但大都在工作的体制和机制方面存在缺失。有些规范性文件是由省人大常委会办公厅（室）统一接受登记后分送各工作委员会审查，有些是由省人大常委会法工委统一接受登记后，法工委领导批转其他工委审查，这些程序上的不一致导致了备案审查工作开展不力。其他工作委员会和法工委之间的工作关系没有理顺，这就导致了平级之间在工作中相互推诿的现象。同时，这种体制机制上的障碍挫伤了真正想做好备案审查工作人员的积极性和创造性。独木不成林，规范性备案审查工作是一个完整科学的闭合链条，而不是某一两个人的独角戏。

3.人力不足。机构编制是确定人员的科学依据，规范性文件备案审查工作作为一项重要工作却没有正式的公务员编制，从省到市、县、乡都缺乏编制，有的成立了规范性文件备案审查处（科、室），但没有专业的人才，真正干活的人没有身份和编制，导致留不住人才。甚至县（区）级的规范性文件备案审查工作人员多是兼职身份，一人分担多项工作，只有在领导检查时，才能临时的出面介绍备案审查工作。规范性文件备案审查工作是一项长期性的工作，不能断代，不能突击，对工作中的失误和差错也是零容忍，这样一项非常专业的工作，让兼职工作人员来做必然差强人意。如果在工作和待遇上都得不到肯定，那必然导致出现出力不讨好的现实局面，造成一些真正有才能的人不愿意从事这项工作。干好了，没人表扬和肯定，一旦出现问题却要追责，权、责、位没有匹配，空谈完成工作，最后只能是编数字、凑材料去应付工作。

4.标准模糊。2019年12月16日第十三届全国人民代表大会常务委员会第四十四次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》第三十六条至第四十五条规定了审查的标准和处理结果，但都只是提出意见这样的软措施，没有严格的制约机制。同时，对规范性文件的审查标准规定过于原则，可操作性不强，这就导致在具体工作中，对哪些文件属于规范性文件，如何审查，具体审查什么，发现问题怎么办这些实际问题缺乏应对措施。要么没有报，要么报来了没有审，要么审查了没有事，要么有问题没人管。如果备案审查工作和档案工作一样只是存档备查，那么工作的意义就不是很大。但是，对于基层的规范性文件备案审查工作来说，面对如山的文件，如何能够精准找出需要备案的文件，督促备案单位及时报备，报来以后分送领导，审查归档，这些工作都需要长期的经验和磨合才能精准掌握。目前缺乏科学的审查技术标准、没有强硬的考核约束机制，导致这项工作长期停滞不前。

二、对策与建议

1.加大宣传力度。规范性文件备案审查工作是宪法、法律赋予各级人民代表大会及其常务委员会的监督职责，如何用好这把监督的利剑，促进人大工作步入科学化、正规化渠道是我们应该思考的问题。信息社会中宣传工作应该得到重视，具体在工作中，我们要利用好网站、微博、报纸、杂志等传统和新兴媒体，打好组合宣传牌，结合普法宣传活动，通过视频、图片、海报、理论文章等丰富多彩的形式和易于接受的方式向公民、社会组织、有关部门进行广泛深入的宣传和耐心详细的解释，通过宣传工作中正反两方面的经验和教训，做到以案释法、以理服人。同时，各级分管领导和主要领导要认真学习规范性文件备案审查相关文件、政策、讲话精神和会议材料，认真贯彻落实宣传责任制，做到分级靠实责任、分步抓好落实。

2.理顺工作机制。通过相关的法律、法规和地方性法规，进一步明确规范性文件的接收登记机构、审查机构、上报机构等相关责任部门，做到上下统一，协调一致，真正做到劲往一处使。探索单独设立规范性文件备案审查机构或者把规范性文件备案审查机构置于常委会办公厅（室）之下，通过体制上的改革，让真正干事的人有位有为，推动规范性文件备案审查工作的开展。探索引进科研院所、法学专家、律师、行业协会、公民、社会组织等社会力量参与规范性文件备案审查工作，提高工作效率和社会参与度，通过具体工作宣传法律、普及相关知识，调动大家的积极性和创造性，形成全员参与、齐抓共管的良好局面。

3.解决人员编制。栽下梧桐树，引得凤凰来。规范性文件备案审查工作是一项专业性很强的工作，需要专业的人才队伍才能胜任，因此，要尽快解决规范性文件备案审查机构和人员编制问题，让专业人才有用武之地，无后顾之忧。协调组织、编办等相关单位和部门，落实规范性文件备案审查工作机构设置和人员编制问题，让专业人才能够进入规范性文件备案审查工作机构，通过人才带动，提升工作水平，确保工作实效。

4.形成制约机制。对形式审查和实质审查分别制定科学、合理、严谨的审查标准和具体的操作手册，通过量化、细化、科学化实现规范性文件备案审查工作的全过程量化。创新方式，探索通过网上报备、开门报备、主动报备、全面报备，提高规范性文件备案审查工作的效率。对审查出来的违反宪法、违反法律等突出问题要及时面向社會通报，形成严格的警示教育机制，变软尺子为硬约束，提高备案审查工作的实效和水平。

（作者单位：庆阳市人大常委会法工委）