新修订档案法实施的实践诉求与回应——以第三章“档案的管理”为例

赵红颖 张卫东 左 娜/吉林大学管理学院

随着第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过的新修订《中华人民共和国档案法》（以下简称“新修订档案法”）的公布与实施，多地档案部门召开宣传贯彻新修订档案法的专题会议，旨在落实国家档案局的工作部署、推进新修订档案法的施行，最终也将为推动国家档案治理体系现代化与法治化奠定实践基础。可见新修订档案法的有效施行，需要档案实践部门贯彻落实。因此，深入调研与梳理档案实践部门实施新修订档案法的实践诉求，对于增强新修订档案法的实施效力、推动档案事业发展都具有重要意义。

1 调查过程

1.1 文献调研背景

新修订档案法的内容非常丰富，具备时代性、人民性、开放性与创新性等多重特点[1]，引起学界与实践界的广泛关注。新修订档案法聚焦档案主管部门、档案馆、档案室、档案服务企业以及利用者等主体之间权利与义务的关系调整[2]。当前研究主要从档案事业、档案工作、域外适用、档案开放、档案安全、档案利用等角度剖析上述主体间权利与义务的关系；从习近平国家安全思想[3]、档案治理体系[4]、档案利用权力[5]、档案事业发展体系[6]等视角审视了新修订档案法的若干新意与价值，如权利与义务对等、权力与责任统一、形成与管理并重、传统与现代兼顾、开放与利用优化等[7]；也从域外适用、深入利用等角度思考了新修订档案法尚需优化的内容与需要进一步解决的问题。虽然多地档案部门展开了学习贯彻新修订档案法的教育、宣传与培训活动，但与学界系统、多样化的探究形态相比，实践界的诉求与呼声仍显得相对薄弱。因此，聚焦实践部门对新修订档案法实施的实际诉求，系统化描画实践样态，是进一步推动新修订档案法实施的有效途径，也是推进档案治理体系与治理能力现代化的可行之路。

1.2 调研对象与方法

长春市档案馆赵欣提出：“《档案法》是档案治理体系、治理能力现代化的法治保障。”[8]档案法的生命在于实施，档案法治的尊严在于实践[9]。本文采取实地调研法，对长春市档案馆进行调研。调研过程如下：第一步，列出新修订档案法第三章“档案的管理”实施办法的调研提纲并发送给长春市档案馆工作人员，请他们进行研究与准备；第二步，长春市档案馆召开新修订档案法第三章“档案的管理”实施办法修改调研座谈会，通过座谈会了解长春市档案馆对新修订档案法的实施现状与实践诉求；第三步，对座谈会所提出的突出问题进行编辑与分类，形成完整的调研文本。

1.3 调研结果

本次调研通过座谈会深度访谈多名档案实践工作人员，以获取一手调研数据。根据档案实践部门对新修订档案法第三章“档案的管理”相应条款实施的诉求分类，将调研结果进行初步汇总，具体情况参见表1。

表1：调研结果汇总

2 实践诉求的具体分析

以档案馆有明确实践诉求的新修订档案法第三章“档案的管理”相应条款为分析思路，以调研提纲中所对应的调研问题为线索，对一手调研数据进行分类与清洗，最终将档案馆的实践诉求分为两类（见表2）：（1）部分概念的界定与条款细化诉求；（2）涉及域外条款的档案管理诉求。

表2：实践诉求汇总

2.1 部分概念的界定与条款细化诉求

2.1.1 档案工作责任制的细化问题

新修订档案法增述第十二条，提出“应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度”。档案工作责任的科学确立可切实提升档案管理的有效性[10]，因此全面落实档案工作责任制已成为贯彻实施新修订档案法和推动档案事业发展的重要内容之一[11]。实践部门认为档案工作责任制的细化需要注意以下两个关键问题：第一，需要厘清档案工作相关负责人的关系，避免负责人职责交叉或重复，且上述负责人应包括信息化部门人员，以形成有利于档案工作开展的责任体系。第二，形成档案的机关、团体、企事业单位和其他组织应依法健全档案管理制度，对档案的收集、归档、保存等进行规范，形成制度体系，且该制度体系应涵盖信息化相关内容，还可考虑将开放审核、保密审查相关制度纳入其中。需要注意的是，实践部门强调档案工作责任制的细化需要落实到实地中去，否则便失去应有之意。

2.1.2 档案移交相关内容的细化问题

新修订档案法第十五条增加“档案馆不得拒绝接收”这一内容，并对档案移交的时间进行规定，要求如下：经档案馆同意，提前将档案交档案馆保管的，在国家规定的移交期限届满前，该档案所涉及政府信息公开事项仍由原制作或者保存政府信息的单位办理。移交期限届满的，涉及政府信息公开事项的档案按照档案利用规定办理。该条款在一定程度上有悖于实践活动规律，需要回归于档案本体论及档案工作根本原则的范畴内实施优化[12]。实践部门对档案分级、分类细化有如下四点诉求。第一，制定完整的档案进馆接收计划。在我国档案局、馆分设的档案管理体制改革背景下，档案馆的机构性质与定位仍在摸索之中[13]，这在一定程度上也给档案部门的档案接收工作带来挑战。如，原来档案接收质量的把控由档案业务指导部门负责，而当前档案馆的业务指导职能被剥离，只能保证一个时间段内（局、馆分设前接收的期满）档案的安全完整。因此，建议各级档案主管部门按年制定档案进馆要求与接收计划。第二，移交期限的分级、分类细化存在现实障碍。如，各馆馆藏容量不一、档案保管条件参差不齐，分级、分类的标准难以把控。第三，电子档案的预移交需要细化相关规定，而当前缺乏统一标准，电子档案的概念内涵尚不明确。第四，政府信息公开条例与新修订档案法第十五条的关系应进行进一步明确。

此外，机构变动相关情形下档案移交规定的细化也成为实践部门关注的问题之一。新修订档案法新增第十六条，即“机关、团体、企业事业单位和其他组织发生机构变动或者撤销、合并等情形时，应当按照规定向有关单位或者档案馆移交档案”。面对这一新增条款，档案实践部门提出以下几点诉求。第一，新修订档案法第十六条中的“规定”一词过于宽泛，需要进一步细化，可着眼于机关、团体、事业单位当前已有的相关法规。第二，上述规定的细化标准应予以明确，如法规标准、理论标准等。第三，在局馆分设的背景下，需要明确认定主体与监管主体。

2.1.3 档案收集协议的细化问题

新修订档案法第十七条指出，档案馆还可以通过接受捐献、购买、代存等方式收集档案。存在于同一法律条文的“捐献、购买、代存”等词语是相近概念多元化表述的一种呈现[14]，代表了档案征集的多样化方式[15]。这意味着在上述征集过程中会涉及不同的权利转移或定价等问题，因此明确相关征集协议、合同，做好征集档案所涉及的知识产权、隐私、公布等各项权益的交接，成为实践部门的主要诉求。以代存这一方式为例，实践部门遇到以下三大难点：一是档案代存若纳入正式的档案移交业务流程，缺少配套的执行手续；二是档案代存的征集标准需要明确，以划定相应的代存条件；三是档案代存过程中档案馆、档案所有人双方的权利与义务尚不清晰，如无偿代存发生档案被损毁等问题，档案馆与档案所有人的责任该如何划分？

2.1.4 国有企业事业单位档案转让办法的细化问题

在社会主义市场经济的驱动下，新修订档案法第二十三条对国有企业事业单位档案转让的情形进行了规定，要求国有企业事业单位资产转让时，转让有关档案的具体办法，由国家档案主管部门制定。国有单位产权变动时档案转让办法也成为推动档案事业高质量发展的重要一环[16]。实践部门提出两种国有单位转制时档案转让的具体情形。一是无下家单位接管，此时档案从理论上来说应直接转让给档案馆，那么其所有权的归属问题就较为清晰。二是有下家单位接管，此时档案很可能作为接受资产的一部分，由下家单位接管，这可能在一定程度上造成国有资产流失。无论哪种情形，都需要档案转让具体办法的指导与规制，而当前还没有细化的规定可以依照。

2.2 涉及域外条款的档案管理诉求

2.2.1 档案复制件交换、转让的管理问题

新修订档案法第二十三条规定，“档案复制件的交换、转让，按照国家有关规定办理”。《档案工作基本术语》将档案复制件定义为与原件内容相同的复制品[17]，这从一定程度上说明档案复制件同样具备较高的档案价值，也可成为档案犯罪的客观对象。档案复制件可分为国有档案复制件与非国有档案复制件。第一，实践部门认为国有档案复制件具有十分重要的意义，尤其是国有档案复制件向国外的单位或者个人赠送、交换、出卖时，应该经过规定许可与行政审批，但是该行政审批应经过同级还是更高级别的档案行政管理部门成为当前有待明确的问题之一。第二，新修订档案法第二十二条提到“前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖。严禁卖给、赠送给外国人或者外国组织”。那么非国有档案复制件出卖、转让或赠送给外国人或者外国组织时，是否需要经过行政许可？这也是实践部门所关注的问题之一。实践部门倾向于应经过行政许可，但进行行政许可的档案主管部门级别以及行政许可的内容，还需进一步商定与完善。

2.2.2 档案及其复制件出境审批管理问题

新修订档案法第二十五条规定：“属于国家所有的档案和本法第二十二条规定的档案及其复制件，禁止擅自运送、邮寄、携带出境或者通过互联网传输出境。确需出境的，按照国家有关规定办理审批手续。”对新修订档案法的域外适用法律体系进行完善已迫在眉睫[18]，实践部门主要就“档案分级”与“出境审批”两个关联问题进行了探讨。首先，如何确定档案等级。实践部门普遍认为一、二、三级档案分级规定不应保留，原因有三：一是档案分级违背来源原则，科学性有待商榷；二是档案分级普适性不高，对省级以下档案馆的意义有限；三是档案分级在实际工作中实施程度较低。在此背景下，若仍需进行档案分级，实践部门提出可尝试时间线分级方式。而对于将一、二、三级档案统一改为特藏档案的分级方式，实践部门称特藏档案库国家标准较高，实施难度系数较大。其次，如何实行出境审批。实践部门认为档案内容的重要性是决定档案能不能出境的根本标准，而分级与否不是出境审批应关注的重点。另外，出境审批需要经过档案行政管理部门报批、海关验证等必要流程，审批手续的合法合规应是当前的一大难题。

3 基于实践诉求的几点回应

以本文第二小节的“实践诉求汇总”为指引，做出关于实践诉求的具体回应（见表3）。以诉求一“部分概念的界定与条款细化诉求”与诉求二“涉及域外条款的档案管理诉求”为基点进行如下探讨。

表3：关于实践诉求的具体回应

3.1 关于“部分概念界定与条款细化诉求”的回应

新修订档案法部分概念和条款范畴体系需要在实践中去细化解释与规范扩充，这意味着新修订档案法的科学实施需要辅以相应的、协调的实践标准。基于上述实践诉求，可从以下几点去思考与拓展实践框架。第一，可考虑制定实践层面的《档案管理规范》。形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，每个立档单位都应当结合单位实际情况制订《档案管理规范》，包括档案工作总则、档案工作组织、档案工作制度、档案业务工作等。《档案管理规范》报当地档案主管部门审核后执行，并且每5年修订一次。第二，机关、团体、企业事业单位和其他组织按照国家有关规定定期向档案馆移交的档案，其移交期限不宜分级或分类。一方面，在当前我国档案馆馆藏量大、样态复杂、背景丰富的背景下，若对移交期限进行分级分类，不具备相应的档案工作场域与相配套的档案人员体系；另一方面，就算出台相应的分、分类标准，在实际操作过程中，受各馆实际运作基础与环境的影响，其标准不易统一执行与把控。第三，在机构变动或者撤销、合并等情形下，向档案馆移交档案的有关规定需要细化。当地档案主管部门在机关、团体、企业事业单位和其他组织发生机构变动或者撤销、合并等情形时，应该监督、指导有关单位和部门顺利完成档案移交。第四，明确接受捐献、购买、代存等多种方式的档案征集协议，并建立一定的政府经费支持保障制度。其中，该征集协议的制定应在统一性的基础上保留一定的灵活性，如，可在国家档案局层面制定统一的格式合同，合同给各地档案部门留有一部分话语权。对于档案购买，档案馆应组织档案征集委员会和档案鉴定委员会，对档案的价值和定价进行监督和规范。第五，国有档案复制件需要审批后才能买卖、赠送、交换，其中的行政审批仍需要保留，审批的具体部门需要依据实际情况灵活判断与选择。

3.2 关于“涉及域外条款档案管理诉求”的回应

新修订档案法的法律尺度将丈量标准主要聚焦于国内档案事业的发展，其域外的法律适用效力相对有限。因此，对为数不多的涉及域外档案管理内容的法律条款进行精细的解读与实践补充具有现实性与迫切性，从以下几点做出回应。第一，档案复制件向国外的单位、组织或个人赠送、交换、出卖或转让给外国人或外国组织，应经过行政许可和审批。值得注意的是，此处必须要明确档案复制件的概念与范畴，如详细说明档案复制件是否等同于档案仿真复制件等。第二，对于确需出境的档案及其复制件，需要有明确的审批手续可以参照。原《中华人民共和国档案法实施办法》第十八条规定“各级国家档案馆馆藏的一级档案严禁出境……二级档案……必须经国家档案局审查批准……三级档案……必须经省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门审查批准，海关凭批准文件查验放行”。对实践部门进行调研，发现该分级体系在现实档案工作中的实施难度大、利用率不高，主要由于档案分级体系难以统一划定。因此，考虑到如果在一、二、三级的档案分级体系不予保留的情况下，未来的出境审批手续与规定可以着重根据档案内容来考察档案是否可以出境。

4 结语

新修订档案法的实施对于推动档案事业的发展、完善档案治理体系具有重要意义。在实践诉求中探寻新修订案法的实施路径，具有时代意义与现实意义。本文认为，新修订档案法的进一步有效实施，需要关注其内在体系的完善与外在架构的互通。未来可从档案法实践逻辑的梳理、档案法与其他法律的有效链接等角度，进行下一步拓展研究。