产权导向下的历史文化街区保护与更新策略——以北京延寿街城市更新设计为例

丁 奇，朱方钰，梁 健

（北京建筑大学建筑与城市规划学院，北京 100044）

引言

随着中国城市进入存量更新、减量发展的新阶段，历史文化街区的保护与更新已成为探索城市可持续发展与文化复兴的热点话题之一。产权问题作为历史街区保护与更新亟待解决的重要问题，以其为核心的研究对于推动街区保护与更新规划的落实具有重要意义。在街区普遍存在的产权、设施等“共性”问题和场地“个性”现状与独特传统文化的基础上，本文以北京市延寿街区城市设计为例，通过对现状复杂权属关系的梳理、居民意愿的调查、特色文化的挖掘等多维度影响规划因素的综合思考，尝试从产权视角剖析现象背后的原因，并基于实地调研，逐步探索出一套以产权叠加原有建筑功能、建筑整治类型为核心、以规划实施为目标的工作方法，为历史文化街区的保护与更新提供一条新思路。

1 问题的提出

1.1 产权问题是历史文化街区保护与更新亟待解决的重要问题

历史文化街区作为一种特殊商品，承担使用者居住和文化传承的双重功能。在保护与更新的过程中，一方面街区风貌得到了提升，公共设施与服务得到了改善，但同时也出现了更新资金匮乏、居民参与度不足、市场活力缺乏等问题。这些问题导致更新进程缓慢，而究其根本原因则是复杂的产权问题。

历史文化街区保护与更新的产权问题已经受到学界的广泛关注，诸多学者从不同视角进行了剖析。张杰等认为产权问题是影响历史街区衰败的重要因素[1]，产权制度残缺是当前历史街区保护中的最大障碍[2]；成玉宁等提出产权制度是遗产社区保护和发展的矛盾所在[3]；邵甬认为产权制度是居住类遗产保护与居住改善的“关键点”[4]；王勇等认为模糊、破碎、单一的产权问题是历史街区保护与更新中市场失灵的根本原因[5]；韩冬青、董亦楠等认为产权的变更是传统街区逐渐走向衰败的重要原因之一，而产权关系则是历史地段保护与再生的重要因素[6]；李世庆认为解决好产权的问题，对于中国城市历史街区和历史建筑的可持续性保护具有重要的现实意义[7]。总之，以产权不清、产权破碎、产权割裂等为代表的复杂产权问题已经成为历史文化街区保护与更新亟待解决的重要问题。

1.2 产权问题的探究对历史街区保护与更新的意义

房屋产权指所有者对财产的占有、使用、收益和处分，并排除他人干涉的权能，是物权的一种[8]。房屋产权极为复杂，包括所有权、使用权、支配权、经营权等一系列法律权利[9]。由于历史变革与不同时期的政治决策等因素，房屋产权包含的法律权利分属于不同的权利主体，所以在历史街区保护与更新的过程中，房屋产权模糊，参与的多元主体权责不清，再加上由于没有现存法律的强制约束，使用者认为他们仅拥有房屋的使用权，没有责任去承担使用建筑的消耗和经济活动所引起的成本，并且依赖作为所有者的政府、单位为其行为和保护更新进行买单；而政府有限的项目资金无力支付高昂的保护与更新成本，必须通过综合考虑资金配置的效益来进行保护与更新的投入。另外，在规划的实施过程中，房屋产权涉及的多元权利主体无法达成统一意见，甚至会激发矛盾，致使规划实施遇到诸多阻力，无法实现规划愿景。

保障规划的实施落地是规划的重要目的之一。在历史街区的保护与更新中，产权是连接规划设计与实施的关键点，实质上是人与人之间的关系，要使这种产权模式或者关系处于稳定，就需要各个主体围绕现有资源的权责关系达成共识[10]。界定清晰的房屋产权、厘清实施的多元主体是规划设计顺利进行的先决条件，更是保护与更新的重要前提，其目的在于确定房屋不同权利的归属主体，以及不同主体所被赋予的权利和义务，如此才能明确多元主体的权利和责任边界，再根据不同主体确定保护与更新的方式。地方政府作为历史街区更新的主要推动者和实施者，通过厘清产权、制定可实施的规划策略，充分激发多元主体的保护意识，减少保护更新中使用者强调权利而忽视义务的问题，提高社会各界参与的积极性，增加历史街区保护更新的投入途径，最终实现“上下互动”的保护模式，推动保护与更新进程。

1.3 从产权入手的历史街区保护与更新的实践探索

目前，对于历史街区保护与更新中产权问题的探讨大多基于理论层面，从单一的经济学角度或者从影响物质空间形态的规划学角度进行分析，而对于产权问题与规划之间的联系以及实践方式的互动，仅有部分学者和规划团队从产权入手对历史街区的保护与更新进行了实践探索，缺少实践层面的具体研究。

在北京大栅栏地区的保护与改造中，规划通过将房屋产权与建筑风貌、建筑质量、建筑密度等相关规划因素叠加分析，得出保护与更新所侧重的不同产权类型，并从房屋产权角度出发，提出针对建筑、道路及开敞空间方面的实施策略[11]。上海田子坊地区的更新，在保持产权分散条件不变的基础上[12]，即房屋所有权归政府，居民享有使用权和租赁权，通过政府和居民自发地对居住性质的用地进行功能置换以用于商业经营，利用市场自行租赁的运作方式，逐步实现了该区域的功能转型，形成了“自下而上”的自主更新模式[13]。韩冬青等在南京小西湖历史风貌区微更新的实践中，以产权为依据，通过在地块上划分管理，真正把实施单元放到与产权直接对位的等级上，并根据居民意愿提供可操作的实施规则，制定微更新图则和设计策略，实现了“小制度、渐进式”式的微更新实践[6]。深圳市笋岗—清水河片区虽不是历史街区，但其改造实施方案同样值得学习，即在明确产权权属的前提下，根据业主合作意向，在保持原有区域的肌理上，划分更新单元，根据更新单元内产权的复杂程度和特征，安排单元实施的顺序和工作重点[14]。

在中国台湾地区和近邻日本等国家和地区，土地、房屋产权私有并受到法律的保护。在历史街区的保护与更新中，虽然产权明晰，但产权私有化带来的产权细碎、整合困难等问题仍然是各种纠纷的主要来源。在台湾大溪老街的保护与更新中，政府在尊重居民房屋产权的基础上，通过对需要保护的历史建筑采取签约保留、对部分用于公共用途的建筑采取向产权所有者租借[15]、邀请产权居民参与方案设计和实施等多种方式，在社区自组织的参与下完成了保护与更新的探索。日本的传统街区保护主要面临闲置土地和房屋的利用、传统建造物整治的问题。在川越市一号街传统街区的保护与整治中，街区的管理组织帮助产权人将闲置土地和房屋进行出租或转让，并在统一的设计和改造要求下，赋予建筑新的现代功能[16]。总之，政府尊重居民的自身意愿，居民也可对房屋的产权进行出租或转让，但必须在统一的保护政策或规范下，对建筑物进行外观的维持和功能的改变，实现增强街区活力、改善居住环境、完善历史保护的目标。

虽然这些实践探索都是从产权出发，但其侧重点有所不同：北京大栅栏地区的保护与更新侧重产权与规划要素的结合，得出不同要素产权实施的重点，但忽略了空间的功能和对空间的再利用；田子坊地区的更新与改造侧重产权与用地、房屋功能的结合，以实现激活市场活力、提升居民收益的目标，但过于商业化，原住居民减少，街区特色降低，可能会走向另一个没落；深圳笋岗—清水河片区、南京小西湖历史风貌区的改造则侧重规划的实施途径与管理办法，通过叠加产权，得出重点改造的区域；在日本和中国台湾的实践中，房屋产权可进行自由交易，建筑功能按需进行植入，但建筑外观的改造则必须在法律和规范的要求下进行，这对私有产权房屋提供了另一种更新模式的选择。

1.4 北京老城历史文化街区产权问题概述

每个地方都有自己的特殊性，对于北京而言，历史街区的产权问题尤为复杂。

一是北京老城的特殊地位。作为国家首都功能核心区、全国政治中心所在地，北京老城区受政治经济领域的改革和调整影响较深。北京老城历史街区中的房屋存在直管公房、单位房、私房等不同产权房屋并存的情况，并且房屋的所有权与使用权分属不同的主体。

二是独特的传统建筑群落。北京老城历史文化街区是以四合院为主的传统住宅群落，最初为“一家一户一院”的精品住宅单元，由于社会变迁、住房产权和住房政策调整等历史发展因素，独门独户的院落单元逐渐转变为多户聚居的合院，院落产权进行了拆分、重组，最终变成了产权混合的大杂院。

三是几经变迁的规划思想和历史因素。回顾北京老城保护与改造的工作，城市建设的规划思路先后经历了解放后“以改造为主、保护为辅”“大拆大改”，改革开放后“以房地产开发模式为主的旧城改造”“有机更新”等几个阶段[8]，不同的历史背景和规划思想对北京老城发展产生了深远的影响，也导致了传统院落资源的不均匀配置以及对建筑注重利用而忽略修缮保护的问题。

综上，北京老城历史文化街区深受新中国成立以后住房产权和政策重大变革的影响，房屋的所有权与使用权分离，参与主体多元，包括政府、央企、个人等，产权关系极为复杂。产权不清，关系模糊，无法界定所有者与使用者的义务、权力界限，又因为大部分房屋为公有产权房，只有极少部分的私有产权房能够进入市场，所以市场活力不足。这些原因都直接影响了政府投入不足、居民参与度不高等问题。

2 北京延寿街区现状问题

延寿街区坐落于北京西城区前门地区，位于北京老城范围内，西起琉璃厂，东承大栅栏，下辖延寿街、佘家胡同等14条胡同，占地面积0.11 km2，因延寿街北口西侧修建于辽代的“延寿寺”而得名。延寿街区是历史文化名城保护的重点地区，也是展示国家首都形象的重要窗口。街区房屋产权复杂，包括私产、单位产、直管公房、混合产、未知产权5大类，公产与私产占比较大，分别为36.63%和32.42%；街区用地性质主要以居住为主，沿街为商业用地。通过文献研究、居民广泛参与的口述史访谈、实地走访等方式进行资料收集，发现街区存在4个问题：

2.1 院落产权不清，文化缺乏展示途径

自明代起，延寿街区至今已有600多年的历史。街区内历史遗存丰富，但由于院落类型、规模多样，房屋产权关系复杂，涉及和考虑的利益主体较多，文保建筑、保护院落基本处于尚未腾退的阶段。除此之外，房屋空置问题严重，街区虽然历史文化丰富但缺少利用机会和宣传展示途径。

2.2 街区业态单一，品质有待提升

延寿街区人口与建筑密度较大，业态类型主要以餐饮类、日用百货类等生活性服务业为主。虽然业态供给基本能满足社区及整个大栅栏煤西地区居民的生活需求，且发展状况良好，但业态类型重叠严重，较为单一，利润率较低，质量不高，缺少综合性生活商超，发展模式较粗放，品质有待提升。

2.3 服务设施老化，配套有待完善

延寿街区存在设施杂乱的现象，街道级别的公共服务设施使用率较低、环境状况一般；居住环境质量不高，部分房屋存在安全风险；空间不足限制了基础设施的建设，大型市政设施无法介入，小型市政设施条件较差；交通空间不足，社区居民出行使用的老年代步车和非机动车侵占了大量的场地资源；公共空间狭小且分布零散，环境品质不高。

2.4 社区活力较低，自我更新能力缺乏

延寿街区住户收入偏低，老龄化问题日益凸显，外来人口占比较大。虽然院落居民人际关系较好，但居民对于自身的权利和义务并不明确，社区共建意识缺乏，居民缺乏自主参与性，多元主体尚未达成共识。街区无法满足居民多元化的物质和精神生活需求，丧失了街区生机与活力的持续性来源。

3 产权导向下的延寿街区保护与更新规划思路

基于对街区现状问题的综合分析，发现产权问题是影响延寿街区保护与更新过程中的一个重要因素。产权不仅关系个人的财产保护和街区的风貌肌理，更直接影响政府投入、居民参与、市场活力等方面。传统的城市规划仅就空间、资源进行合理的分配与利用，而在历史街区的保护与更新中，不仅要对常规的建筑风貌、公共空间、基础设施等物质空间组成要素进行分析，而且应该以亟待解决的产权问题为基础，通过将清晰的房屋产权与现状进行叠加，针对不同权利主体采取不同实施路径，在产权基础上形成更加有效的保护与更新策略。

3.1 从产权入手得出基本策略指引

延寿街区虽历史遗存丰富但因产权不清未得到合理利用。首先通过资料梳理、走访调研确定清晰的产权归属，然后以产权为基准，分别与原有建筑功能、建筑整治类型进行叠合，得出基本策略指引。规划以院落为单位，将产权现状按照规划研究中的产权类别分为直管公房、单位产、私产、混合产以及未知产权5大类别；根据原有建筑功能，将院落分为文物类建筑、保护类建筑、现存会馆、名人故居、历史建筑、重要遗存和其他7大类；根据建筑整治类型，将院落分为文物类建筑、保护类建筑、改善类建筑、保留类建筑、更新类建筑、装饰类建筑6大类。将院落产权与原有建筑功能进行叠加，得出更新机遇指引图，为后期建筑单体根据功能与特色进行保护与更新的具体实施提供指引，营造独特的建筑氛围，宣传与之对应的特色文化；将院落产权与建筑整治类型进行叠加得出更新重点指引图，为后期在有限资本投入时，根据文保单位的重要性安排保护与更新的优先顺序、重点与非重点投入做出指引（图1）。

图1 叠加过程与更新指引

3.2 从厘清权利主体利益边界得出实施路径

历史街区的保护与更新通常以政府为主导，并通过法律法规和各种政策的实施来实现。由于各种院落产权归属不同，在政策实施过程中，根据保护建筑不同的权益主体，以组织、资金、房源、维稳为重要保障，协调多方利益，采取不同策略。基于前期清晰的产权界定和基本策略指引，实施路径应上承控规、下接实施。在院落层面，由于部分院落产权混合，所以必须切实摸清院落中每一户的产权归属。当具体到每一栋建筑的产权时，包括直属公房、单位产公房、私产3类，需结合不同性质的产权和居民诉求。在规划实施时，以每一栋建筑为实施单元，以实施单元的产权为基础，把实施主体、实施对象放到直接对位的等级上，进行“一户一策”的设计。

对于直属公房或者单位产公房而言，产权中的占有权明确归国家或者单位所有，在保护策略实施时，可根据居民意愿选择申请式退租或者申请式改善。对于私房，即属于个人的产权，社会承认、保护所有者的权力并拒绝他人行使这种权力[1]，在这种情况下，需要与居民进行协商，本着居民“自愿、自主、自费”的原则，选择申请式改善（表1）。

表1 房屋产权与实施路径对比表

此次延寿街项目共涉及居民1 906户，根据前期腾退意愿调查，43%的居民有申请式退租意向，41%的居民有申请式改善意向（图2）。参考周边其他片区的腾退比例，即公房占总腾退区域的45%，私房占总腾退区域的15%，文物腾退拟按照总体25%的比例进行腾退，特别是对于更新机遇指引图与更新重点指引图中所涉及到的重点院落及建筑，在平衡双方利益后，尽量对其进行腾退，保证院落的完整性，以便于后期的规划与利用。同时，对于居民选择申请式改善方式的问题进行意愿调查，愿意参与原地改善的占比为73.27%，愿意参与平移式改善的占比为13.24%，不愿意参与改善的为13.04%（图2）。延寿街区院落空置率已达42.4%，“共生院”作为平移式改善的一种方式，通过产权的合并、平移、周转等方式，将产权进行置换、功能进行植入，加强空间的集约化利用，预留出更多的空间，提升现有功能，实现新老建筑、新老居民和文化的共生。针对不同的产权主体、实施主体以及对其诉求采取的相应的实施策略，构建“产权主体—实施单元—实施主体”三合一的实施体系，通过渐进式更新，实现历史文化街区物质提升、文化复兴的目标。

图2 受访者申请式退租与申请式改善意向统计、申请式改善方式意向统计

4 产权导向下的延寿街区保护与更新的具体实施策略

基于延寿街区从产权入手得出的基本策略指引，在厘清权利主体利益边界得出实施路径的基础上，结合街区立足于首都对文化复兴的定位要求、人民对宜居生活的提升诉求，提出将延寿街区打造成为“见证千年都城历史变迁的印迹之地、传承北京市井人居文化的窗口之地、展现传统人居现代生活的融合之地”。通过前期对延寿街区现状问题的归纳总结，规划方案将从文化、业态、设施、风貌、社区管理5个方面采取有效措施，搭建文化复兴、改善人居、设施提升、业态提质、智慧治理五位一体的街区更新策略（图3）。

图3 技术路线图

4.1 文化复兴

通过对延寿街区历史遗存相关文献资料的收集和整理，综合文保单位名录和原有建筑功能，以院落为单位，构建文物与有价值的历史院落清单，综合产权性质、建筑风貌、质量等信息构成街区历史文化信息清单（表2）；以产权为基础，按照保护院落的保护级别分级分类制定遗产保护与利用策略，对于未充分利用的院落，挖掘历史信息，植入公共服务功能；通过研究街区历史遗存，复兴传统老字号，重塑街区生活IP；依托历史院落清单，根据不同文化主题，延伸文化探访路径，展示延寿历史。针对延寿寺进行恢复性研究，根据街巷不同的现状氛围，将建筑按照风格分类指引，依据整体、单体、屋面、设施、单体建筑要素的顺序进行沿街立面的改造；修缮腾退后的保护院落与建筑，并进行活化利用，还原胡同风貌的“原汁原味”的文化氛围（图4）。

图4 延寿街的文化探访线路组织

表2 延寿街公共空间改造策略表

4.2 人居改善

通过申请式腾退解决街区内人均居住面积过小和没有空间建设公共设施等棘手问题，自愿腾退的居民也可通过购买政策房等改善居住环境。决定留在街区内的居民采用申请式改善的方法改善居住环境。根据不同的公共空间分类营造，创造满足特色风貌、使用需求的开放空间。

4.3 设施提升

在市政设施上，根据2019年北京市出台的地方标准《历史文化街区工程管线综合规划规范》（DB11/T 692—2019）,构建胡同大市政、院落小市政的设施发展模式；在交通设施上，根据出行方式的不同提供不同的策略，实现精细化管理，优先治理停车问题；根据北京市《核心区公共服务设施配置标准》，积极配合公共服务设施建设，打造15 min生活圈；在公共空间上，根据不同的公共空间分类营造，创造满足特色风貌、使用需求的开放空间。

4.4 业态提质

基于现状业态的分析，结合问卷调查中商户与居民的需求，综合制定“建设胡同大物业、现状业态提升、未来业态引入”的策略指引。引入胡同大物业，对整个街区进行物业化管理；保留原有生活类型的业态，提炼需要品质提升、扩大经营面积的店铺。同时，对重点历史保护院落进行修缮，增加文化相关业态，构建文化交流公共空间；对一般院落进行改造，试点共生院模式，将提质生活性服务业与引入新型业态相结合，营造新老共生的市井商业街区。

4.5 智慧管理

延寿街区院落居民关系融洽，为社区营造提供了一个良好的基础。通过发掘街区历史脉络、鼓励居民广泛参与，建立街区文化共识，并在社区带领下，各方力量互助，构建以党建引领为核心、居民自治为基础的社区治理体系，积极参与规划设计、工程实施、运维等全时段、全空间、全生命周期的物业管理构建。针对经过申请式退租、留存户数较少的私房院落，通过企业趸租、长期租赁个人用房等方式，建立分红、合作经营的模式，实现互利共赢。

5 结语

在历史文化街区的保护与更新中，复杂的产权问题是普遍存在的共性问题。北京市延寿街区保护与更新的规划方案直击产权问题，从清晰的产权界定出发，叠加保护院落的功能与整治类型等多个因素得出更为合理、科学的综合策略指引和实施路径，并结合街区特色的文化与现状问题得出具体实施策略，以文化复兴和提升居民宜居品质为目标，实现历史文化街区的良性发展。此次规划不同于以往仅从单一的规划领域或是经济学领域出发进行探究，而是统筹了社会学、经济学、城市规划学等多个学科、不同的参与主体，以更加宏观、综合的视角探索保护与更新的实施路径和策略，期望基于产权导向下的北京延寿街城市设计能够对未来历史文化街区的保护与更新有所参考和借鉴。