推动山西省政府和社会资本合作（PPP）项目高质量发展的对策研究

■赵 姝

政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，PPP），即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责任权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。党的十九大将防范化解重大风险列为三大攻坚战之首，且特别强调要守住不发生系统性金融风险的底线。在经济风险、财政风险、金融风险等各类风险交织打结、变异转化的复杂条件下，在县域财政能力不平衡态势不断强化、地方政府刚性支出规模不断扩大、债务风险不断积累的现实约束下，规范和拓展PPP应用，有效降低PPP项目运行风险，对于提高地方政府财政能力、防范和化解地方政府债务风险具有不可估量的作用。

一、山西省PPP模式发展现状

山西省应用PPP模式推进基础设施和公共服务领域项目建设于2014年拉开序幕。当年，省财政厅制定了《山西省财政厅关于推广政府和社会资本合作试点工作的指导意见》，推动成立PPP工作领导小组，组织开展PPP专题培训。“十三五”以来，山西省PPP工作思维加快转变，推进力度持续加大，PPP项目实现了从无到有、从小到大、从慢到快的跨越。在省委、省政府的正确领导下，各级财政部门确立了“在规范中加快发展，在加快中规范发展”的总基调，在构建体制机制、配套政策制度、规范PPP流程、设立PPP融资基金、成立山西省PPP促进会等方面积极探索，勇于实践，大胆创新，不断放宽市场准入条件，充分激发市场活力，有效引导社会资本进入市政工程、交通运输、水利建设、污水处理、文化旅游、医疗养老、生态建设和环境保护等公共服务和基础设施建设领域，PPP事业蹄疾步稳，取得了积极的成效。

根据全国PPP综合信息平台项目管理库统计数据显示，截至2020年底，财政部累计发布已入库项目9，935个，投资额15.26万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆建设兵团。其中，山西省已入库PPP项目415个，较2019年底净增26个；已入库项目投资额4548.48亿元，较2019年底净增891.08亿元。项目平均投资额10.96亿元（较上年度增加1.56亿元），较全国PPP项目平均投资额（15.36亿元）低4.4亿元。从山西省已入库项目在全国的占比及位次来看，全省累计入库项目数在全国入库项目中占比4.17%，居全国第12位；累计入库项目投资额在全国入库项目总额中占比2.56%，居全国第14位。项目数排名较2019年底持平，投资额排名较2019年底上升1位。从山西省PPP实际投资情况来看，截至2020年底，全省已落地项目201个。撬动基础设施和公共服务领域投资2118.16亿元，发展潜力巨大，已成为地方政府拉动经济增长的重要抓手。

从项目进展情况看：截至2020年底，山西省已入库PPP项目中，准备阶段项目65个，占比16%，投资额372.65亿元，占比8%；采购阶段项目149个，占比36%，投资额2057.67亿元，占比45%；执行阶段项目201个，占比48%，投资额2118.18亿元，占比47%。进入执行阶段的项目即落地项目，截至2020年底，全省PPP项目落地率48.84%，较全国落地率水平（69.5%）低20.66%。2020年全省已落地项目数较2019年底增加30个，落地项目投资额增加816.94亿元。

从项目数来看，截至2020年底，全省PPP项目的回报机制以可行性缺口补助模式为主。其中，可行性缺口补助类项目214个，占比52%；政府付费类项目175个，占比42%；使用者付费类项目26个，占比6%。从投资额来看，可行性缺口补助类项目投资额1935.39亿元，占比42%；政府付费类项目投资额1256.84亿元，占比28%；使用者付费类项目投资额1356.25亿元，占比30%。纵向对比来看，项目数方面，政府付费类项目较2019年底下降2%，较2017年底下降14.2%；可行性缺口补助项目占比较2019年底上升2%，较2017年底上升12.87%；使用者付费类项目占比与2019年底持平，较2017年底上升1.65%。总体来看，可行性缺口补助类和使用者付费类项目数占比提升较大。

投资额方面，使用者付费类项目投资额在山西省已入库项目中占比显著提升，所占比例由2019年底的24%上升至30%，增长了6个百分点；较2017年底增长约27%。政府付费项目投资额占比由2019年底的34%降低至28%，下降6个百分点；较2017年底下降22.58%。可行性缺口补助类项目所占比例与2019年底持平，较2017年底下降4.63%。可见，随着PPP项目财承空间逐渐饱和，各级政府对PPP项目财政风险防范意识也不断加强，全省各市县对待政府付费类项目更加审慎，逐步减少纯政府付费项目比例，防范财政风险，通过运用可行性缺口补助及使用者付费模式合理利用财承空间，发展当地经济，改善基础设施建设，提升公共服务供给质量。

行业分布情况：截至2020年底，山西省415个已入库PPP项目以市政工程类及交通运输类项目为主。项目数方面，市政工程类项目177个，占比43%，交通运输类项目90个，占比22%，这两类项目合计占山西省入库PPP项目总数的65%。此外，生态建设和环境保护、教育、水利建设、文化、城镇综合开发、旅游、医疗卫生类PPP项目较多。其中，生态建设和环境保护项目33个，占比8%；教育类项目28个，占比7%；水利建设项目20个，占比5%；旅游类项目12个，占比3%；城镇综合开发10个，占比2%；医疗卫生项目10个，占比2%；文化类项目9个，占比2%。体育、政府基础设施、保障性安居工程、林业、农业、社会保障、养老和其他类项目较少。科技类、能源类暂无入库PPP项目。投资额方面，交通运输类项目投资额1998.97亿元，占比43.95%，市政工程类PPP项目投资额1393.7亿元，占比30.64%，这两类项目合计占入库项目总投资额的74.59%。此外，教育、生态建设和环境保护、文化、城镇综合开发类PPP项目投资额在全省入库项目中占比相对较大，其中，林业类项目186.53亿元，占比4.1%；教育类项目185.57亿元，占比4.08%；生态建设和环境保护项目182.63亿元，占比4.02%；城镇综合开发项目132.77亿元，占比2.92%；文化类项目94.32亿元，占比2.07%。医疗卫生、保障性安居工程、水利建设、体育、旅游、政府基础设施、社会保障、农业、养老及其他类PPP项目投资额在库中占比较小。

二、山西省PPP项目运行存在问题

（一）PPP项目落地率不高，民营资本参与度不高

财政部全国PPP综合信息平台数据显示，截至2021年3月，山西省入库PPP项目共有421个，其中入库一年以上的有374个，进入执行阶段项目数量为201个，累计落地率47.74%，低于全国平均水平（据统计，截至2021年3月，全国PPP项目平均落地率为71.3%），与先进省份仍有一定差距。截至2020年底，山西省201个已落地PPP项目的中标社会资本方共计238家，其中国有企业130家（占54%），民营企业104家（占44%）、台港澳合资企业4家（占2%）。从社会资本方中标项目数及中标规模来看，201个已落地项目中，国有企业作为牵头人或单独中标项目136个，在已落地项目中占比68%；中标项目金额1792.9亿元，在落地项目总额中占比85%，项目平均投资额1318亿元。民营企业作为联合体牵头人或独立中标的项目共计61个，在已落地项目总额中占比15%，项目平均投资额为5.13亿元。综合来看，山西省PPP市场中，民营企业参与项目（包括作为独立中标人、联合体牵头人或仅作为联合体参与的项目）共计90个，在全省落地项目中占比45%；民企参与项目投资额470.62亿元，在全省落地项目中占比22%。可见，民营企业在山西省PPP的市场占有率较低，项目获取能力也不及国有企业。

（二）项目融资机制不完善，项目运行进度低于预期

不少项目融资机制设计不成熟、不完善，导致项目融资机制设计不合理，出现融资渠道单一、资金期限错配、项目推进缓慢等问题。从资金来源看，现行PPP项目融资过于偏重银行贷款。理论上讲，融资的多样性有利于风险的分散。而当前PPP项目一般都是相对单一的投资结构、单一的还款结构、单一的资金来源，不利于分散项目风险，无法有效降低资金成本，人为增大项目的风险。我省入库的PPP项目中，贷款是项目融资的主要模式，约占项目融资总需求的70%以上，而基金、股票、债权、信托和其他金融工具运用较少。中长期资金供给严重不足，PPP项目对银行贷款的过度倚重，难以满足投资大、经营期长且收益不高的PPP项目资金需求，更容易导致项目资金期限的错配，为项目运行埋下风险隐患。

（三）绩效付费机制不健全，项目运营绩效评价不完善

我省PPP模式启动以来，项目数量和投资总额不断攀升，进入执行和移交阶段的项目也将提速。项目建成投入实际运行后，政府付费类和可行性缺口补助类项目要由政府付费。根据财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），对于未建立按效付费机制的PPP项目不得入库，具体情形包括：通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。但是，对于未建立按效付费机制的已入库项目，92号文并未明确要求进行清理。总体看，部分入库PPP项目未明确政府付费或可行性缺口补助的绩效付费机制和模式，“可用性付费”与“运维绩效服务费”相分离，存在PPP项目异化为加长版BT项目（建设-移交，Build-transfer）的风险。

（四）机构水平参差不齐，咨询服务质量有待提高

PPP模式的健康发展，离不开专业化的咨询服务。目前无论是政府部门，还是社会资本方，普遍存在专业人才匮乏、运营能力不强等问题，由此产生巨大的咨询需求。但咨询服务市场尚不完善，存在能力不足、标准缺失、竞争不充分等问题，对PPP模式的健康发展未能起到应有的支撑作用。PPP项目实施方案的编制、财务测算、投资估算、融资方案策划、风险分析及风险管理方案的制定，均需要专业人员提供技术支撑服务。目前承担PPP咨询的专业机构，大部分不具备PPP项目咨询的专业能力，咨询服务缺乏行业规范。在准入环节上，缺少行业准入规范，导致工程、财务、法律等中介机构盲目承担PPP咨询任务。从全国范围看，提供财承论证服务的咨询服务机构和人员水平参差不齐。

三、规范项目运作、防范化解风险的对策建议

（一）规范开展PPP项目，注意防范和化解潜在风险

一是规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理，严格新项目入库标准，集中清理已入库项目，规范物有所值评价和财政承受能力论证。二是合理安排PPP项目，科学控制债务风险。各地要以地方综合财政能力为依据，结合地方政府一般预算收入、GDP总量和增长速度等指标，充分考虑项目对当年及未来年度的财政影响，科学制定PPP项目规划，确定年度和周期PPP项目总规模，确保PPP项目总支出额度与经济发展同步，与地方财政能力相适应。同时，可以探索分层级、分类型确定省及以下政府财承红线。三是建立高效率的PPP退出机制。规范政府与社会资本合作协议，进一步细化、明确社会资本退出方式，当国家政策变更等不可抗力出现时，有相应的协议条款对项目进行处理，畅通社会资本退出渠道。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。四是督促各市、县积极开展可行性缺口补助及使用者付费类项目，缓解地方政府财政支出压力，进一步防范和化解地方政府性债务风险。

（二）进一步引导民营资本参与PPP项目

民营资本的积极参与是扩大PPP参与主体、引导社会资本的必要举措，也是PPP模式可持续发展的必然要求。继续加大基础设施和公共服务领域PPP项目向民营资本的开放力度，筛选一批专门面向民营资本的示范项目。一是结合我省实际，可以在打造文化旅游强省方面拓展PPP应用领域，在黄河、长城、太行三大板块的基础设施建设、景区开发等方面向民营资本进行推介。二是在特色小镇和田园综合体建设、养生养老、污染防治等领域加大推广运用PPP模式的力度，充分发挥PPP模式改善人居环境、提高人民生活质量的作用。三是完善民营资本优先参与PPP项目的制度保障，降低民营资本参与PPP项目条件门槛，进一步加大财政、金融支持力度。引导金融机构对民间资本参与PPP项目提供中长期、大额度贷款制度，并实行基准利率或给予利率优惠。

（三）加强咨询机构管理，切实提高服务质量

PPP项目咨询服务机构在项目运营中起到关键作用，规范、高质量的咨询服务对于整个项目的规范运转和地方政府财政风险的防范都都具有重要意义。根据相关规定，财政部门可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助进行财承论证工作。鉴于目前财承报告中存在一些常识性的编制错误，建议加强对咨询机构的管理。一是深入贯彻《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》中的关于PPP机构库的绩效导向、能进能出、动态调整、公开透明的原则，定期公布操作规范、考核良好的咨询机构白名单。各级财政及PPP管理部门在开展财承论证工作和宣传培训时，应优先考虑与白名单中咨询机构合作，推动PPP咨询服务市场规范有序发展。二是各地政府财政部门进一步加强对咨询服务质量的管理，通过咨询服务合同的条款明确对咨询服务的绩效考核要求。三是建立并完善咨询机构行业自律机制，加强人员培训，共同维护咨询服务市场秩序，促进PPP咨询服务对各级地方政府的高质量供给。

（四）加强绩效评价管理

按照国务院、财政部、国家发改委等部门出台的有关文件要求，推进PPP项目绩效评价及结果应用，落实按照实际绩效、项目绩效评价结果向社会资本或项目公司付费。一是按照中共中央、国务院《全面实施预算绩效管理的意见》，做到全省PPP项目绩效评价全覆盖，尤其是政府负有支出责任的政府付费与可行性缺口补助项目，需进一步推进PPP项目绩效评价及结果应用，落实实际绩效、依据项目绩效评价结果向社会资本或项目公司科学安排政府支出责任。二是尽快制定绩效考核相关管理办法，明确PPP项目绩效考核的依据、方式、指标等内容，确立绩效考核工作在PPP项目全生命周期中的统领地位，通过强化绩效考核推动政府和社会资本双方提高公共服务供给效率和质量。三是积极开展第三方绩效评估，应用行业大数据，提高绩效评价的质量和效率。

（五）健全PPP项目风险联合防控机制

鉴于PPP项目对于各地基础设施建设、公共服务提供等民生领域发挥的重要作用，且PPP项目的大量开展涉及地方政府财政风险、债务风险及相关的金融风险，有必要建立并完善风险联合防控机制。建议由财政部门牵头，建立由财政、住建、金融办、人民银行、银保监等多部门组成的PPP项目联席会议机制，一是联合审核确认PPP项目需求；二是对PPP项目风险及时进行预判、预警、协调和处置；三是根据实际情况及时测算、调整、确定口径统一且较为科学的各级财政一般预算支出数据；四是按年度组织开展PPP项目风险的情景测试、压力测试、应急演练等内容，对触及预警线的市县及时预警并出台风险化解方案。