防控地方隐性债务风险研究

■张国明 靳伟凤 赵秋梅 马 欢

隐性债务是指地方政府在法定限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支付偿还的债务，包括政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项等。与政府债务相比，隐性担保债务不仅规模庞大，且多数处于隐蔽状态，无法有效对其进行监管，是地方财政风险重要来源。本文对地方隐性债务进行深度分析并提出政策建议。

一、地方政府隐性债务主要原因

（一）宏观经济政策冲击是隐性债务形成的根本原因

在1998年至2004年期间，国家先后两次采取了积极财政政策。为了应对东南亚金融危机的冲击，国家在1998-2000年之间实施了第一轮积极财政政策。为了应对2002年“911”恐怖袭击事件带来的国际经济环境的明显恶化以及加入世界贸易组织带来的新的竞争不确定性，国家再次启动了新一轮扩张性财政政策。

2008年全球金融海啸爆发之后，我国经济增速呈现连续较快下滑的态势。为了维持经济平稳增长，从2009年开始，国家采用了包括“四万亿”经济刺激计划的积极财政政策和适度宽松的货币政策，从某种程度上助推了地方债务的进一步扩张。

从2012年开始，我国经济发展迎来一个“新常态”。这又促使我国在实施积极财政政策时，要由以增加有效需求为核心，转向以增加有效供给为核心、重视供给结构的调整和供给条件的改善。2012年各地政府投资计划达到20万亿元的规模，这么大的政府投资规模直接导致了地方政府债务的急剧膨胀。各地为了经济增长超前发展的一些项目、国家城市化政策以及工业化政策的实施对地方政府债务规模的膨胀都起到了不可忽略的促进作用。

（二）财政体制不完善是隐性债务形成的深层原因

1994年的分税制改革，进一步规范了各级政府之间的收入分配关系，明确了中央政府和各级地方政府的事权与财权划分，提高了中央财政占全国财政收入的比重，使得地方面临巨大的财政压力。这些都是隐性债务形成的深层原因。这是因为如果地方政府所拥有的财权不能为其所承担的事权提供足够的财力保障，则可能会给地方经济带来相应的负面影响：一是地方政府或受财力限制不能为社会经济发展提供其所必需的公共产品，从而影响其正常发展；二是地方政府受财力限制不得不大力举债，以满足其事权的财力需求。因此，事权与财权的不匹配，是引发地方政府举债行为的重要因素之一。

在分税制体系下，税源足、税基宽的税种大都划给中央或者中央占较大比例，如国内消费税全部归中央、所得税60%归中央等等，而地方税收收入主要来自于大税种的小部分，例如增值税、企业所得税、个人所得税的地方分成部分，而且随着“营改增”的顺利完成，地方财权再次削弱。在这样财权减少而事权扩大的情况下，地方的财政收入难以满足其运行和发展的需求，通过各种渠道举债融资弥补地方财政支出缺口成为其重要的筹资方式，从而加重了地方政府的债务负担。

（三）法律法规体系有待健全是隐性债务形成客观原因

在结构方面，缺乏高层次法律约束。完善的法律法规体系，不仅是实现地方政府债务规范管理坚实的制度基础，也是实现其合法性的基本要求。同时，考虑到地方政府既是其债务管理主体，也是其举借主体。因此，从国家层面出发，建立和完善地方政府债务管理法律法规是不可或缺的。但是，目前我国还没有制定一部完整、科学、规范的地方政府债务管理法律法规。2015年开始实施的《预算法》从法律层面明确赋予地区政府适度举债的权利，并在举债主体、偿债资金以及风险控制等方面做了相关规定。但新《预算法》的这些规定原则性较强、操作性不足，既没有对地方债务管理的具体实施过程做出明确规范，也没有相关责任的认定。虽然国务院以及财政部、审计署等部门陆续制定了一系列债务管理方面的办法和规定，但这些行政规章与法律法规相比，一定程度上缺乏强制性和约束性。

在内容方面，存在权责分离、追责规定缺失等问题。一是地方政府拥有举债权，但审批权则由中央承担，中央在审批过程中，考虑到其与地方在信息方面差异，难免会与地方协商、妥协，从而导致行政监管无法发挥控制债券发行的作用。二是现有法律法规中，监管程序以及处罚性规定较少，且没有较为详细责任追究机制，从而导致债券发行缺乏必要监管措施。三是我国地方举债权限划分较为分散，缺乏专门、统一的债务管理机构，现有规定对各部门分散的管理权责划定较为混乱，造成债务管理过程中存在部门越位、资金使用责任不清、规模失控等多重问题。

（四）管理模式滞后是隐性债务形成的直接原因

当前，我国地方债采取行政约束管理模式。这种模式的特征是中央对各地区债务实施统一管控。但我国疆土辽阔，各地区经济环境复杂多变，从而给中央统一管理造成了不便。这是因为部分地区会利用信息优势，迫使中央接受各地区虚报的融资需求，从而导致债务规模失控，使得中央不可避免的为地方救助“兜底”。

债务管理模式存在问题主要体现在：一是相关法律法规内容尚不健全，没有形成完整的规则体系。例如现行的财预〔2015〕225号文和财预〔2017〕35号文规定了债务总限额确定方法，但是并未对地区财力、债务管理绩效等相关影响因素做出明确的界定，也尚未对债务限额确定规范程序进行详细的解释和说明，这不仅造成相关法规的实行缺乏可操作性，也会导致债务约束机制失效和混乱。二是中央和地方之间权责划分不合理。随着财政分权改革不断深化，地方在享有一定程度独立财权的同时，也承担了必要的职责。特别是随着城镇化的快速发展以及城市公共服务需求的快速增长，地方政府被赋予了更多的职责。具体而言，中央负责全国范围内经济的宏观调控和行政立法，而地方政府须更多承担自身公共物品的供给和服务职责。按照现行《预算法》规定，省级政府具有举债权。但是从当前实际来看，我国城镇化建设主要集中于市、县级政府。举债权限过小，是地方融资亟待解决问题。三是投资主体市场化程度较低。从承销商结构实际数据来看，地方债券投资主体相对来说较为简单。因此，从我国当前实际来看，需进一步改革行政约束的地方债务管理模式。

二、防范与化解地方政府隐性债务的政策建议

（一）加快财政体制改革

在政府事权和支出责任配置上，按照“放管服”改革的精神，适度加大地方政府的财权，下放中央政府管理的事权，进一步优化地方政府在增加收入和经济事业发展上的体制机制。具体包括，一是推进财税改革，培育税基稳定主体税源，例如资源税、环境保护税等。尤其是近年来随着不动产登记政策推进，房产税将成为地方收入的依托。此外，还应适度增加落后地区税收权限，以解决该地区财政困境。二是规范转移支付。改革税收返还制度，整合转移支付内容。在这一过程中，既要根据各地区实际情况，科学合理地分配资金，促使资金偏向于边远地区；也要规范转移支付资金的使用方式，从而增强其规范性、透明度，进而提高资金使用效率，还可以通过加快省以下转移支付制度的建立和健全，来确保支出责任的落实。

（二）完善地方政府债务管理法律法规

1.健全完善地方债务治理法规体系。为提高地方债务的治理水平，须细化和完善与之相对应的法规体系。具体来说，一是明确界定权责边界。债券举借、使用以及偿还涉及政府、金融机构、项目建设单位等多个部门，以法规条例的形式，对债券相关利益主体的权力和职责进行确认，可有效避免权责分离现象。二是规范现有债券管理部门职责。债务运行过程中，需要多部门协作监督和约束项目的规范运行。因此，理顺这些职能部门之间交叉或协作关系，对于风险防控至关重要。三是完善各类债务管理中程序性规定的细则内容，确保债务运行规范化和标准化，从不同的多角度和方位构建地方政府债券治理法规体系。

2.制定出台地方政府债务管理法律法规。法律法规是宏观监控体系的组成部分，是规范和约束政府和公民行为的准则。因此，地方政府债务管理只有以法律法规的形式运行，才能确保其得到规范而有效的实施。国务院应从全局和长远发展的角度出发，研究出台《地方政府债务管理条例》，对债券发行进行规范管理，防止过度举债现象的发生。明确债务管理原则、发债主体资格、举借规模、使用范围、偿还债务以及信息披露等规定。建立健全债务规模和风险预警机制，严格监控地方政府债务运行的每一个环节。同时，按照事权财权相统一的原则设置审批权限，地方人大建立监督检查机制，各级纪检监察部门加强纪律监督和追责机制。

3.设置综合性债务管理协调机构。从我国实际来看，中央负责地方政府债务的制度制定和审批，地方负责贯彻执行。从运行机制来看，发改委、财政部、审计署、商业银行以及地方人大等多个部门都承担地方债务管理的部分职责，管理权限比较分散，这样容易造成各职能部门之间出现各自为政、推诿扯皮现象，不利于债务管理。因此，在国务院和各级地方政府设置综合性的债务管理联席机构很有必要，主要负责地区融资计划论证、项目建设资金的落实以及相关信息统计与披露等职能，确保地方政府债务管理的安全性和持续性。

（三）坚持制度约束为主、行政控制为辅的管理模式

1.债务管理模式主要取决于预算管理和市场监管能力。目前，由于金融市场不健全、财务信息透明度不高等问题的存在，导致市场秩序无法正确引导地方政府举债行为，如果抛开政府监管而采取市场约束的模式，地区政府出于当地社会和经济发展需求，往往会不顾得失的超额举债。

2.目前，我国是借助行政手段来控制地方举债行为的。这种行政控制模式使得地方举债权限受到中央控制。这种管理模式可能会导致中央对地方债“兜底”，进而造成债务规模失控。因此，单纯的行政管理模式并不是控制债务规模的最佳选择，从实际情况来看，地方与中央之间缺乏一定互动性，这就导致中央与地方之间也无法通过协商管理债务。

3.制度约束模式要求中央通过自身制定财政约束，对地方举债实施管控。该模式有利于监控债务规模，但要求政府拥有完整且详细制度体系。很明显，现阶段我国在地方债治理领域规则体系并不完善，从而使得制度体系缺乏必要约束力。总体而言，我国尚不具备制度约束的相关财政规则。通过分析可知，我国目前宜采用以制度约束为核心、行政控制为辅的管理模式，这不仅有利于避免举债规模失控，还能逐步完善中央与地方行政权力的运行机制。

4.制度约束可以采取多种方式综合施治。各级政府要树立争取正确的政绩观，上级政府对下级政府规定明确的负债红线，把负债指标纳入上级政府的考核指标，加强纪律审查监督，把负债情况纳入上级党委的巡视巡察范围，对违规责任人给予必要的党纪政纪处分等。