财政预算绩效评价成效与问题浅探——以朔州市朔城区财政局2020年预算绩效评价项目为例

■张贵文

朔州市朔城区古称马邑、朔州、鄯阳，1989年1月朔州市成立，同年3月原朔县更名为朔州市朔城区。位于山西省北部，大同盆地南端，是朔州市政府所在地。全区总面积1793平方公里，总人口56.5万，辖8乡2镇4个街道299个行政村、38个社区。北同蒲复线电气化铁路纵贯全境，准—朔铁路横跨全区，境内还有6条运煤铁路专线；煤炭外运沟通京广、京包、陇海等铁路动脉，通往秦皇岛、石臼新港等。公路四通八达，大运高速、大运公路穿境而过，环城高速横跨全区，大同到西安高铁正在建设，民用机场已取得中国民航局批复并完成预可研，再加上近年来实施的"村村通"水泥（油）路工程，形成了较为完善的城乡交通网络。电讯业实现了程控联网，信息传递畅通便捷。朔州市朔城区是华夏文明重要发祥地之一，历史悠久，28000年前的旧石器时代晚期，“峙峪人”就在此栖居生息。西汉著名女诗人班婕妤、三国名将张辽、北齐名将斛律光、唐代开国元勋中华门神尉迟敬德均诞生于此。历史上著名的“马邑之谋”蕴育于此。城内有全国现存三大辽金建筑之一、国家重点文物保护单位崇福寺。地处晋、陕、蒙三省交界处，是我国东西部经济结合部。

2020年面对突如其来的新冠肺炎疫情，朔城区坚决贯彻习近平总书记重要讲话重要指示精神，牢牢把握疫情防控主动权，克服重重困难，实现了经济平稳向好、社会和谐稳定。为响应区委、区政府提出的“建设市域核心区，打造品质新朔城”的发展理念，适应政府公共服务职能进一步转换以及社会主义市场经济的发展要求，建设具有核心竞争力、民主负责、法治有效、合理分权、为全社会提供公共产品和服务的一级政府，建立预算绩效评价体系，推行政府绩效管理行政问责机制，完善政府绩效评价制度。

一、朔城区实施预算绩效评价项目概况

（一）朔城区财政局概况

朔州市朔城区财政局负责全区财政收支和国有资产管理，承担预算管理、专项资金管理、政府采购管理、行政事业单位管理、财政监督管理、会计管理等工作。2020年财政部门全体干部职工紧紧围绕区委、区政府的总体工作思路和要求，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记视察山西重要讲话重要指示，积极应对挑战，奋力攻坚克难，把握财政工作的重心和工作重点，统筹疫情防控和经济社会发展，充分发挥财政职能作用，有力支撑了全区社会稳定和经济发展大局。

（二）项目实施内容、范围及期限

2020年朔城区财政局共实施预算绩效评价项目120个，涉及43家预算单位。财政支出绩效评价为单位自评与财政部门统一评价，单位自评由预算单位按照预算管理绩效评价的相关要求，对本单位2020年项目实施情况依据评价指标自行组织分析评价，统一评价由朔城区财政局委托第三方中介机构根据预算单位填报的基础数据、资料和自评报告进行实地核查，并辅之以问卷调查、专题座谈会等方式进行分析，对项目支出制定指标体系，实行量化考评。

（三）项目组织管理及实施

2020年朔城区全年一般公共预算支出295740万元，朔城区财政局2020年预算绩效评价管理项目43家预算单位120个评价报告共涉及拨入财政资金总额为147151.0845万元，截至2020年12月绩效评价支出123394.3028万元，项目结余资金23756.7807万元。

（四）项目绩效目标

预算管理绩效评价工作能够有效保障财务工作规范运行，促进经费保障体系建立，减少在经费开支过程中的浪费现象，提高公共服务水平和公共资金的使用效率，加强资源分配与政府行为之间的联系，完善绩效结果应用机制、反馈整改与预算安排有机结合机制。

二、朔城区预算绩效评价项目实施情况

（一）绩效评价目的

为了进一步对财政资金实施全面监管，确保财政预算有效执行、财政政策有效实施，朔州市朔城区财政局委托朔州晨祥会计师事务所（普通合伙）通过设置合理的评价指标，创新评价方式、方法，对绩效目标的实现情况与效果实施评价。通过对项目进行绩效评价，增强部门单位的绩效观念和责任意识，确保“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”，使财政资金得到全面监管，财政预算和政策得到有效实施，逐步建立以“绩效”为导向的部门单位项目支出绩效评价监督机制。

（二）绩效评价原则

朔州晨祥会计师事务所（普通合伙）在评价工作过程中，遵循科学规范、公开公正、分级分类、绩效相关的原则，按照科学可行的办法，采用定量与定性分析相结合的方法开展绩效分析与评价；尽量使评价工作符合真实、客观、公正的要求；努力确保指标真实、结果公正、报告具有公信力、问题具有针对性、建议具有可操作性。对“朔州市朔城区财政局2020年预算绩效评价管理”项目组织实施了绩效评价，评价结果比较清晰地反映出支出和产出之间的紧密关系。

（三）绩效评价方法

1.变化分析法。是指通过比较指标的实际变化情况与预期变化得到分析结果，分析指标在经过一段时间后是否达到预期值。

2.因素分析法。是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。

3.比较法。是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况的比较，综合分析绩效目标实现程度。

4.公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷、座谈会等方式对财政支出效果进行评判，评价绩效目标的实现程度。

三、朔城区预算绩效评价项目指标分析及评价情况

按照实施方案中指标体系与评分标准，对此次被评价项目纳入评价指标体系的内容从四个方面进行打分、评价，分别是：项目投入、项目过程、项目产出及项目效益；并根据调查结果对项目财政资金支出予以综合分析评价。“2020年朔州市朔城区财政局预算绩效评价管理”120个项目汇总绩效评价总体得分为80分，评价等级为良好，项目整体符合国家相关政策和补贴资金使用范围，立项依据充分，绩效目标明确，资金到位及时有效、业务管理完善、财务管理规范，资金使用达到了部分绩效目标，取得了一定的社会效益，总体上满足了经济社会可持续发展的要求。

四、朔城区预算绩效评价项目实施效益情况

朔州市朔城区财政局2020年预算绩效评价管理120个项目实施效益体现以下几方面：

1.提品位、塑形象，城乡面貌焕然一新。2020年完成鄯阳街等多条城市道路提质升级，雁阳路建成通车，“四好农村路”持续推进，城市供气、供热、供水得到显著提升，高标准改造老旧小区、老旧片区，高标准整治重点村、推进农村危房改造。不断提升城市品位、夯实城建基础，城乡面貌焕然一新。

朔州市朔城区住房和城乡建设保障局、朔州市朔城区北旺庄街道办事处、南城街道办事处、北城街道办事处等相关项目单位资金主要用于中心城区老旧小区改造、保障性安居工程改造、冬季清洁取暖污染防治工程等支出，通过对老旧片区改造，帮助市民改善基本居住条件，改变脏、乱、差落后的城市面貌。布局合理、配套齐全、人居环境优良的城市公共设施配套也让广大居民享受到城市基础设施和服务便利的优越条件，促进了社会经济和人文环境的和谐发展。冬季清洁取暖污染防治工程项目实施更是能够减少大气污染物排放，消除了堆煤、炉渣对居民生活环境的影响，提升了环境达标升级，主城区二级以上良好天气达280天。朔州市朔城区市容市貌局资金主要用于全区垃圾清运治理、开发南路整治工程等项目支出，以垃圾无害化为基本出发点，尽量做到减量化，逐步实现资源化的目的，解决城市、乡镇垃圾的真正出路，通过从垃圾源头开始减少垃圾总量。

住房及基本工程建设保障类拨入资金74798.5938万元、支出57735.7438万元、结余17062.85万元，评价过程中对重大项目支出特别关注朔州市朔城区住房建设保障局拨入资金36780.00万元、支出31561.93万元，完成支付85.81%；朔州市朔城区北旺庄街道办事处拨入资金10619.64万元、支出4176.68万元，完成支付39.33%；朔州市朔城区市容市貌局拨入资金8373.61万元，支出7577.80万元，完成支付90.50%；朔州市朔城区交通局拨入资金6000.32万元，支出5734.99万元，完成支付95.58%。

2.强治理、补短板，生态环境明显改善。2020年大力推进全域绿化，西山、南山等一批生态治理工程持续推进，桑干河清河行动和七里河、恢河整治取得明显成效，全面取缔烟花爆竹经销点，规范治理煤矸石堆场，大气污染防治攻坚战决战决胜，生态环境得到明显改善。

朔州市朔城区林业局资金主要用于重点区域生态保护修复工程、林业工程资金、草原生态恢复等，通过造林工程项目的实施，不仅林木本身的经济价值相当可观，未来还可以在林下开展药材、实用菌种植和养殖业，发展林下经济，增加林农收入。现在全区树木增多、绿地增加，能有效控制水土流失，可起到调节气候、净化大气的作用，将极大减少霜冻、干热风、冰雹等自然灾害，极大地改善了城乡居民的人居环境和生存条件。

2020年生态农业环境建设类拨入资金10242.40万元、支出7313.30万元、结余2929.10万元，评价过程中对重大项目支出特别关注朔州市朔城区林业局拨入资金8227.40万元、支出5569.90万元，完成支付67.70%。

3.夯基础、创特色，现代农业提质增效。2020年以雁门关农牧交错带示范区建设为契机，不断推进高标准农田建设项目，拓展优质牧草种植面积，各类养殖区（场）规模稳步推进，特色种植基地建设初见成效，农业机械化水平明显提升，农业生产总值高于全市平均水平，强农惠农的现代农业产业效果明显。

朔州市朔城区农业农村局主要资金用于为我区农业保险保费补贴、救灾资金支出、农产品支撑贷款贴息、新型职业农民培育、农产品市场体系、农村三资管理、信息进村入户、高标准农田整治、现代养殖建设等农业发展进行资金补助等，进一步夯实粮食生产能力和农业基础，调整优化农业结构，加大农业资源生态保护，强化农业风险防范，加快培育农村发展新功能，促进粮食稳产、增产，有利于提高补贴资金发放效能，降低补贴政策实施成本，促进现代农业提质增效，产业结构融合改善，农民人均可支配收入达到17695元。朔州市朔城区农业农村局拨入资金10704.91万元、支出11211.24万元，完成支付104.73%。

4.惠民生、解民忧，社会事业全面进步。2020年是全面建成小康社会的关健之年，聚焦“两不愁三保障”，高质量打赢精准脱贫攻坚战，零就业家庭实现动态清零，城镇登记失业率完成控制指标，实施全民参保计划，各项社会保险实现法定人群全覆盖，城乡低保、农村五保实现应保尽保，网格化布局新建养老院、日间照料中心规模初具，老有所养服务体系不断健全。

朔州市朔城区民政局社会保障类拨入资金25061.2057万元、支出21670.2047万元、结余3391.0010万元，评价过程中对重大项目支出特别关注朔州市朔城区民政局拨入资金14182.54万元、支出12139.87万元，完成支付85.60%。资金主要用于困难群众救助补助、困难（重度）残疾人生活补贴支出、城镇农村居民最低生活保障等，项目实施完善了社会救助体系，改善了困难群众的生活状况，妥善解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难，在促进社会救助制度的创新与发展、解决贫困问题和维护社会稳定方面取得了明显效果。

朔州市朔城区人力资源和社会保障局拨入资金3759.00万元，支出3739.57万元，完成支付99.48%。资金主要用于机关事业单位养老财政补助支出，加快事业单位养老保险制度改革，项目实施目的是对收入分配的一种社会调节和建立公平竞争市场环境的客观要求，是为规避因生老病残死等风险和自然灾害带来的收入分配不公所引发的风险，财政可持续性是机关事业单位养老保险制度改革的重要保障，对于促进公平市场竞争环境形成和人才合理流动具有非常重要的作用。

5.兴教育、促发展，立德树人谋划长远。2020年朔城区办学条件进一步改善，公办教育资源得到扩增，新建改建各类学校布局更加科学合理，教育优先战略更加突出，乡镇教育状况有效改善，高中教育跻身全省第一方阵。义务教育成果巩固，义务教育质量和市民素质普遍提高，思政教学取得实效，教学设施购置及教学用房等基础配置进一步完善，生活服务用房得到有效提升，持续推进教育优质均衡高质量发展。

朔州市朔城区教育科技局教育科技类拨入资金14654.355万元、支出14238.5543万元，结余415.8007万元；评价过程中对重大项目支出特别关注朔州市朔城区教育科技局拨入资金14294.755万元、支出14057.3443万元，完成支付98.34%。资金主要用于朔城区第一中学改扩建工程、信息化教学实验区项目、义务教育改善及能力提升项目等支出，健全教育基础设施配套，推动全区公共教育可持续协调发展。

6.防疫情、严管控，统筹推进稳步向好。2020年面对突如其来的新冠肺炎疫情，全区人民牢牢把握疫情防控主动权，克服重重困难，统筹疫情防控和经济社会发展，实现了经济平稳向好、社会和谐稳定。

朔州市朔城区卫生健康和体育局卫生健康支出类拨入资金4218.73万元、支出4197.80万元、结余20.93万元；评价过程中对重大项目支出特别关注朔州市朔城区卫生健康和体育局拨入资金4168.73万元、支出4162.84万元，完成支付98.86%。资金主要用于基本公共卫生服务补助、基本药物补助、重大疫情防控救治建设补助项目支出，启动区人民医院综合楼改扩建工程。项目的实施对提高公共卫生服务和突发公共卫生服务应急处置能力、预防和控制传染病及慢性病的发生和流行、逐步树立自我健康管理理念、促进居民健康意识的提高等方面效果明显。

疫情补助经费资金用于城区24家被评价单位，项目实施为保障人民群众生命财产安全和身体健康、严抓疫情防控工作、减缓疫情传播速度、早日复工复产等方面建立起维护居民健康的第一道屏障。2020年疫情经费类拨入资金2546.46万元、支出2472.37万元，结余74.09万元，完成支付97.09%。

五、朔城区预算绩效评价项目管理工作成效

朔城区财政部门持续推动建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，立足实际，积极探索实践，着力规范开展绩效评价工作，提高评价结果应用水平。

1.强化组织领导，建立分工协作机制。朔城区财政局成立预算绩效管理评价工作领导小组，积极推进预算绩效评价工作，将重点绩效评价管理及结果运用作为小组的重要职能。

2.深化制度建设，全面规范评价流程。绩效评价，制度先行。朔城区财政局先后印发《关于全面实施预算绩效管理的实施办法》《朔州市朔城区区本级财政项目支出预算绩效管理工作方案》《预算支出绩效评价结果应用管理办法》《财政项目资金绩效运行监控管理暂行办法》等文件，对绩效评价工作的总体要求、职责分工、方式方法、指标标准、结果应用等内容予以明确，形成综合性制度、专项管理办法和业务操作规范相结合的立体化制度体系，为规范有序开展绩效评价提供遵循。

3.优化项目选择，绩效评价提质扩面。朔城区财政局聚焦部门整体、重大建设项目、重点民生等，2020年绩效评价项目120个，涉及43家被评价单位，覆盖财政资金147151.0845万元，统筹考虑行业领域覆盖，评价项目数量、资金规模保持逐年增长态势，关注民生，选取公共卫生服务、环保、养老体系建设等领域开展重点评价。

4.细化组织实施，稳步开展评价工作。早计划、早安排，及时部署年度本级财政支出项目绩效评价工作，划分重点评价项目，全面收集整理所需的数据资料，开展单位自评、委托中介机构重点评价，跟踪项目绩效，对指标体系设置提出建议。

5.硬化激励约束，充分应用评价结果。项目实施的整个周期纳入绩效评价范围，动态反映资金使用和实施效果的绩效情况，实行事中监督、事后评价管理，适时调整社会效益指标、资金到位率、管理制度健全性、立项程序规范性等指标分值，以点带面剖析决策、过程、产出、效益等指标的完成情况。

六、朔城区预算绩效管理评价项目存在问题

1.项目管理、勘察、设计、施工、监理、财务决算、审计等财务与非财务资料（含影像资料）未及时分类立卷、归档，不便于即时调阅。各单位应统筹规划并负责制定本单位文件材料归档和归案保管、利用、鉴定、统计、销毁、移交等有关规章制度，加强档案库房管理制度的落实，严格执行档案查阅、借阅制度，完善特种载体档案的管理，加强照片、录像等档案和荣誉档案的收集及规范化整理工作，使文件材料归档率、完整率、齐全率均达到要求，做到及时准确，为查阅各类资料提供便利，对推进档案制度化、规范化、现代化建设，全面提升档案管理水平做出积极贡献。

2.各预算单位或项目单位负责人对编制预算绩效评价工作不够重视，项目单位对编制预算绩效自评报告不够及时，部分项目存在竣工验收不及时、无验收报告或甲乙双方自行验收，验收结果不具有权威性，影响第三方机构进行绩效评价的及时性。

3.各预算单位或项目单位对财政资金支出安排不及时，年底突击支付，对项目后期管理力度不足，重建设轻管理，个别项目归档资料不完整、无法查看具体支出项目明细资料，影响第三方中介机构做出客观评价。

七、朔城区预算绩效评价项目管理工作建议

1.准确设立绩效目标。财政绩效目标设立必须严格基于国务院每年颁布的预算编制和国民社会发展规划等文件基础之上，由各部门自行确立相应的绩效预算计划，交由部门领导和上一级财政部门进行审核，在审核过程中要科学的对各单位绩效目标进行调整和修改，审核完成后列入部门预算、制定预算编制、下发各单位执行，同时各单位绩效预算计划中须包括绩效目标、完成方式、具体分工、资金需求等，上级单位审核内容中须包括绩效目标可行性、绩效指标科学性、预算编制合理性等。

2.科学进行预算编制。各单位从实际需求出发对预算期内的各项目和资金量进行逐一审查，在总体收支平衡的基础上进行预算编制，根据上一时间段预算执行情况对下一时段预算编制进行及时调整，协调好各单位间的相关利益。

3.建立健全绩效评价体系。重点完善绩效预算配套体系，为各级政府的决策提供科学的参考，为部门预算编制和行政问责制度的实施提供合理依据，全面强化绩效管理意识。

4.建立绩效评价问责机制。落实单位负责人是绩效评价第一责任人制度，督促各项目单位或预算单位在项目实施过程中完善相关资料及时进行绩效自评，对各项目实施单位尚未验收的尽快组织相关部门进行验收，对财政拨入资金履行严格管控制度，及时将发生的业务进行账务处理，对领导不重视、验收不及时、支付不按时的要建立严肃的问责机制。

5.加强项目实施单位或主管单位的资金管理，加大对项目后期管理力度，对形成的各类资产要建立起严格的管控制度，如需移交的要办理好交接登记手续，对不能及时提供财政资金支出资料的或者提供资料不完整的财政部门可以停止资金拨付。