山西省财政可持续发展面临的风险挑战及对策建议

■刘煜晶

近年来，山西省财政在保障“三保”，支持打好三大攻坚战，促进高质量转型等全省重大战略方面发挥了重要支撑和保障作用。但与此同时，也面临财政收入增速放缓、财政支出刚性增长、政府债务持续增加、各类地方金融风险向财政挤压等风险挑战。面对“十四五”全方位推进高质量发展的历史重任，必须切实统筹好经济发展和经济安全、财政发展和财政安全，推动财政提质增效、更可持续。

一、当前山西省财政可持续发展面临的风险

“十三五”期间，山西经济实现了由断崖式下滑到走出困境、再到转型发展呈现强劲态势的重大转折。全省财政主动适应经济发展新常态，克服煤炭价格波动、新冠肺炎疫情等因素影响，全力确保财政平稳运行，收支规模不断扩大，财政实力持续增强，为全省经济社会发展提供了坚实的物质基础和财力保障。但受供给侧结构性改革、减税降费以及新冠肺炎疫情等因素的影响，山西省地方财政运行面临着财政收入增幅回落、财政支出刚性增长、收支缺口不断加大、债务规模逐年上升，县级财政困难矛盾加剧等风险，地方财政可持续发展面临较大困难。

（一）财政收入波动增长，增速趋于放缓

“十三五”期间，山西省财政运行总体稳定，一般公共预算收入指标达到预期，实现了“十三五”规划“全省一般公共预算收入五年累计完成8552亿元，年均增长3.5%”的目标。山西省产业结构较为单一，以资源型产业为主，受产能过剩、资源品价格低位运行等影响，2015-2016年，财政收入连续两年较大幅度下滑，财政运行遇到了严重冲击。随着国家推行供给侧改革以及全省“两转”和经济社会转型高质量发展的要求，2016年下半年财政收入降幅开始收窄。2017年，随着煤炭价格上升，山西省财政逐步改变了减收困境，一般公共预算收入增速实现了正增长。2018年，一般公共预算收入规模突破2000亿大关，收入增长率创近年新高。2019年，山西省严格落实国家各项减税降费政策，在切实减轻企业税收负担的同时，对地方收入影响较大，增速放缓，仅为2.4%。2020年由于疫情的冲击，经济运行造成较大下行压力，全省一般公共预算收入比上年下降2.2%。总体来看，从2016年至今，山西省在一般公共预算收入规模不断扩大下，总体呈剧烈波动的增长趋势。

（二）财政支出刚性增长，收支缺口增大

“十三五”期间，山西省财政着力于减开支、调结构，将宝贵的财政资金用于“六稳”“六保”“六新”和转型发展等方面，财政保基本、保战略作用有效发挥。2016—2020年，全省民生支出占一般公共预算八成以上，改革发展成果更多惠及人民群众。实施大规模减税降费，在激发创新活力、优化经济结构、促进居民消费等方面发挥了重要作用。与此同时，山西省一般公共预算支出呈现台阶式刚性增长趋势，一般公共预算支出增长率由2016年的0.17%波动上涨至2020年的8.4%。省本级政府财政支出规模增速较慢，支出比重基本稳定，市县级政府财政支出增速较快，收支缺口呈逐步增大趋势。“十四五”是山西省全方位推进高质量发展的关键期，预计一般公共预算支出将持续增加。

（三）政府债务较快增长，风险总体可控

近年来，山西省债务负担率略低于全国平均水平，但相较于中部六省平均水平较高，债务负担率不断上升。2016—2020年，山西省债务余额年增速和全省债务负担率均有较大上升。政府债务主要集中于市本级，个别地市债务风险居高不下。目前，全省政府债务债务率低于财政部最新的120%警戒线，债务风险总体稳定可控。

（四）县级财政增收乏力，自给能力较低

山西省县级财政在发展区域特色经济，支持农业、工业、城镇化、产业扶贫等方面发挥了积极的作用。2016-2020年，山西省县级一般公共预算收入占全省43.5%，县级一般公共预算支出占全省61.2%，在全省财政支出中占大头；县级财政供养人员每年平均117.72万人，占全省财政供养人员的70.5%，成为全省“三保”主力军。与此同时，山西省县级财政收入基础薄弱，财源结构单一，持续增收乏力，财力总体紧张。县级承担的财政事权和支出责任在不断加大，支出刚性逐年增加，县级财政自给能力较低。

二、山西省财政可持续发展风险的成因分析

（一）产业结构单一，财政收入依赖传统产业

山西兴于煤而困于煤，经济结构单一、脆弱，转型之路漫长，经济增长短期缺乏新动能，难以提供新税源，加之经济下行压力加大、减税降费政策持续推进、疫情突发冲击等，使得山西地方财政收入波动较大。2017-2020年，山西省煤炭行业税收收入4成以上依靠煤炭等传统行业支撑，煤炭资源价款变动直接影响着财政收入的增减。全省117个县（市、区）中，94个有煤炭资源分布，部分重点煤炭产区的煤炭产业占当地经济总量的90%以上，煤炭等传统行业的税收收入在地方财政收入中长期占有较大比重。随着“双碳”约束下国家能源结构调整，减煤化使财政支柱税源增长空间缩小，以煤为基的经济发展方式和能源化工为重的产业结构成为影响地方财政收入增长的制约因素。

（二）刚性支出增长，财政自给率不高

近年来，山西省财政支出一直保持稳定增长，而包括“三保”支出、民生支出等刚性支出的快速增长则会对地方财政支出造成较大压力。一是“三保”刚性支出大。“十三五”期间，全省财政持续向民生领域倾斜，“三保”支出规模不断扩大。县级“三保”支出占到一般公共预算支出的八成以上，县级财力基本用于维持“三保”。二是配套资金要求多。中央和省市出台了一系列的民生支出政策，需要基层单位投入或落实配套资金，导致地方财政支出压力不断加大。像教育支出、社会保障和就业、医疗卫生等支出项目，虽然经费分级负担，但基层政府支出责任高达90%，这对本就困难的县级财政形成了巨大支出压力。三是财政自足率不高。2016—2020年，山西省上级补助收入平均占到一般公共预算支出的40%左右，地方财政对上级转移支付依赖程度较高。特别是，县级财政对上级财政的依赖度平均高达65%，县级财政自给能力较低。

（三）举债规模上升，隐性债务风险加大

2010—2020年，山西省财政收支缺口增长1.9倍，低匹配度的财政收入和支出发展状况加大了收支缺口，导致举债规模逐渐扩大，隐性债务风险加大。山西省正处于转型发展的关键时期，面临着“两新一重”建设、全面推进乡村振兴等重大任务，地方政府举债规模在限额内逐渐扩大。目前山西省隐性债务风险总体可控，但部分市县债务规模较大导致财政的偿债压力加大，且化解隐性债务对土地收入依赖程度高，存在较大债务风险。

（四）社保基金缺口扩大，财政补贴依赖度高

近年来，山西省社会保险基金运行趋势持续走低，社保基金支付压力逐年累积。一是人口老龄化削弱基金支付能力。随着我国人口红利逐渐减弱，老龄化现象越来越严重，导致在职人员减少，退休人员增加，缴费人数增速远不及领取人数增速，老龄化的显性化与深入性增加了地方社保基金余额动用，减弱了基金支付能力。二是社保基金缺口不断扩大。由于基本养老保险金制度不仅要保“基本”，而且要对提高退休人员养老金水平负全责，社保待遇调整带来的刚性支出最终会加剧基金缺口的持续扩大。三是社保基金依赖财政补贴平衡。2013—2019年，全省社保基金对财政补贴的依赖性越来越强，财政补贴占比平均达到24.4%，县级政府社保基金对财政补贴的依赖性最强。目前，社会保险的主要财政事权基本属于地方，而中央财政对基本养老保险却一直进行一般转移支付。事权归属的不统一使地方政府必须承担中央财政补助之外的所有财政补助责任，加剧了地方政府的财政补助压力。

三、山西省财政可持续发展的对策建议

（一）突出“谋发展”，促进财政开源增收

经济增长是财政收入增长的基础，要加快培育新的税收增长点，为发展全局提供更多财力保障。坚持“稳定存量、开拓增量”，促进财政持续增收。推动煤炭、钢铁、有色等传统优势产业改造升级，拓展产品深加工，提升产业附加值，保持传统财源稳定增收。大力推动“六新”突破，培育壮大信创、大数据、半导体、新材料等高成长性新兴产业，积极发展金融、物流、总部经济等现代服务业。完善落实减税降费政策措施，加大对中小企业支持力度，全力培育市场主体，努力开拓高质量新财源。

（二）坚持“紧日子”，强化管理促进节流

坚持“小钱小气、大钱大方”，强化预算管理，在保基本、保民生、保运转的前提下，把宝贵的财政资金更多用在全方位推进高质量发展的重点战略上。树牢过“紧日子”思想，从严从紧安排一般性支出，大力压减非刚性、非重点、非急需项目支出，取消低效无效支出。坚持基本民生支出只增不减，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。加强专项转移支付资金管理，提高专项转移支付的精准度，使转移支付资金真正形成有效投资、公共消费、人力资本等内生动力和发展后劲，与全省经济发展形成良好有效的循环联动。实行全口径预算管理，将所有本级收支和上级提前通知的转移支付纳入预算。强化预算绩效管理，健全以绩效为导向的预算分配体系，将绩效管理要求融入预算管理全过程。做好对新增重大政策和重点项目的事前绩效评估，推动预算管理与项目谋划、项目前期同步同频，提高预算资金到位率，防止预算无法执行和财政资金大面积结存。

（三）加快“推改革”，破解财政体制机制障碍

推进省以下财政事权和支出责任划分改革，建立“保障+激励、更加注重激励”的体制机制，切实发挥财政体制和专项资金的激励引导作用。科学划分省以下税收收入分成比例，合理确定增值税留抵退税分担办法，待中央推进消费税征收环节后移并下划地方后，合理确定省与市县分享比例，让基层财政有更多稳定收入来源。充分发挥均衡性转移支付等一般性转移支付作用，加大对财政困难地区的支持力度，健全共同财政事权转移支付管理，推进清单化和标准化管理，不断提升转移支付制度的规范性、科学性和有效性。

（四）推进“数字化”，提升财政治理能力

充分运用大数据、云计算、人工智能等先进技术，打造泛财政“数字中心”与泛财政“数字屏幕”，集聚共享各类财税数据，实现收入及时看、支出及时看、预算单位人财物及时看、财政库款及时看、政府债务及时看，满足各级财政多维度、自定义、可视化数据查询及分析决策需要。推进预算管理业务一体化，对财政预算编制系统、执行系统、决算系统进行升级改造，规范和统一预算管理工作流程、要素和规则。扩大财政各领域智慧化应用场景，对财政政务服务中涉及企业、人民群众、预算单位的事项，努力做到网上办、掌上办、一次办，提升公共服务供求匹配度。

（五）强化“防风险”，加强政府债务全过程管理

树牢底线思维，建立财政运行总体风险评估体系，将强制性、固定性、长期性财政支出纳入风险测算范围，找准吃透债务红线和底线。全面摸清政府购买服务、PPP项目、政府担保等各种形式的隐性债务来源，健全隐性债务监测机制，坚决遏制隐性债务增量。开大开好规范举债融资前门，争取政府专项债券“扩围”，对专项债券项目实施穿透式监管，最大限度用好有限资金。严格落实债务限额管理和预算管理要求，对债务高风险市县年度预算进行审核，在确保“三保”支出前提下优先安排债务本息偿还，坚决守住不发生区域性系统性风险底线。

（六）坚决“兜底线”，确保社保基金安全

健全城乡居民基本医疗保险、基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，实现社保基金中长期总体收支平衡。合理确定财政对社保基金的补助责任，深入推进国有资本划转充实社保基金。建立社会保险费征缴激励长效机制，积极鼓励企事业单位缴纳社保基金，防止漏缴欠缴。积极争取中央加大对社会保险金转移支付的补助力度，对需要本级财政分担或补助的企业养老保险、机关事业单位养老保险和职业年金等，合理安排预算。坚决制止违反规定提前退休的行为，积极清理不规范的社保基金支出项目。