普惠托育服务的内涵特征与发展路径

魏义方　张本波

一、发展普惠托育意义重大

近年来，党中央、国务院高度重视婴幼儿照护服务尤其是普惠托育服务发展。党的十九大报告将幼有所育作为保障和改善民生需要不断取得新进展的重点目标。党的十九届五中全会提出将“发展普惠托育服务体系”作为积极应对人口老龄化国家战略的重要任务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》首次将千人口托位数指标纳入“十四五”时期我国经济社会发展的20个主要指标之一。近期，中共中央和国务院印发《关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》提出，要加快建设普惠托育服务体系，“大力发展多种形式的普惠服务”，并将其作为优化生育政策的重要配套支持措施。

发展普惠托育服务是积极生育配套措施的重要内容，是破解托育服务供需矛盾、增进民生福祉的关键举措，对于满足家庭托育服务需求、缓解生育养育焦虑，帮助父母回归就业、促进就业和家庭领域的性别平等，以及增强人力资本积累，具有积极的促进作用。

二、普惠托育服务的维度界定

国务院办公厅印发《关于促进婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出“普惠优先”的基本原则，明确优先支持普惠性托育服务机构。国家发展改革委、国家卫生健康委共同发布的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》一文中，将普惠导向列为实施方案的基本原则之一，“支持面向社会大众的普惠性托育服务项目，为婴幼儿家庭提供质量有保障、价格可承受、方便可及的托育服务”。但目前，无论是学术界还是实践部门，对普惠托育服务的内涵缺乏明确界定，对普惠托育机构的认定尚缺乏统一的标准规范。

（一）普惠幼儿园认定维度

为了进一步厘清普惠托育服务的内涵和衡量维度，笔者梳理了全国除西藏外30个省（直辖市/自治区）普惠性幼儿园认定办法与管理办法等相关政策文件，并进行了政策文本分析，以期对普惠托育的内涵提供借鉴和启发。从普惠幼儿园的概念界定的政策文本分析结果来看，出现词频最多的维度类型是办园属性，主要包括民办学校、非营利性、接受政府补助、提供公益普惠服務等。第二是服务质量维度，关键词包括质量、办园资质等。第三是收费价格维度，各地对普惠幼儿园收费方面的界定主要包括收费合理、收费较低等。第四是服务对象维度，绝大多数地区对普惠性幼儿园的界定中明确提出招生的对象是面向大众或面向社会。最后，还有一些地区在幼儿园的普惠性界定中还专门提及园所的布局要符合学期教育相关布局规划。

（二）普惠托育的内涵特征

借鉴普惠幼儿园等相关公共服务普惠性的内涵，基于普惠托育服务的发展阶段特征，普惠托育服务的内涵可以具体概括总结为以下四大类维度。

一是服务质量维度，即质量有保障。婴幼儿托育服务的质量，是普惠托育服务的重要内容。意大利幼儿教育家玛利亚·蒙台梭利认为，“人出生后头3年的发展，在其程度和重要性上，超过人整个一生中的任何阶段”。相关研究表明，儿童早期投入回报率高达1：17。同时，3岁以下婴幼儿也是特殊群体，缺乏自理能力和有效的表达能力，需要格外的看护照料。确保托育机构从设施设备等硬件和从业人员等软件等多个方面为3岁以下婴幼儿提供安全的、有质量的托育服务，是普惠性托育服务的首要衡量维度。

二是服务价格维度，即价格可承受。托育服务的收费水平能否让普通居民家庭所能接受，是否超出普通家庭的支付能力，收费价格在合理水平，让辖区居民能负担的起，是普惠性托育服务的重要衡量指标。

三是服务对象维度，即面向社会大众。普惠托育机构所提供的普惠服务是否能惠及广大婴幼儿家长，而非仅面向指定的个别群体，也是衡量托育服务普惠性的一个方面。

四是服务便捷维度，即服务是否方便获取。在提供的托育服务的可获得性方面，托育机构的布局是否合理，辖区婴幼儿家庭是否能方便快捷获取，也是普惠托育服务的应有之义。

在这些维度中，服务质量是界定普惠托育服务的基础和前提，在有质量的基础上实现大多数家庭可负担的价格。普惠价格一方面受需求因素的影响，要考虑地区居民收入和消费水平，或者说在当地居民的可承受范围之内;另一方面，受供给因素的影响，要考虑托育服务机构的可持续发展能力，机构在筹建、设备购置维护、从业人员、用房成本下维持合力利润的收费标准;此外，还受政府支持因素的影响，各级政府在土地、财政、税收、金融、人才等方面的优惠政策，也会降低托育服务的供给成本，进而影响普惠服务的价格。普惠托育服务的收费标准根据不同地区居民收入水平、托育服务机构建设运营成本、政府支持补贴力度不同而有所差异。

三、普惠托育服务市场失灵现象

（一）规模不经济性，市场机制下收费水平高

托育行业具有规模不经济性的特征，这往往导致市场机制下服务高价格。3岁以下婴幼儿照护的特殊性，对托育服务的生师比、人均室内外场所面积有严格的规定，且年龄越小标准越高。如，根据现行的托育行业标准，保育人员与婴幼儿的比例不低于乳儿班1∶3、托小班1∶5、托大班1∶7的标准。这就限制了托育行业通过扩大行业规模来降低服务成本的可能性，也就意味着托育服务具有典型的规模不经济效应。无法发挥规模效应的情况下，由市场自发来提供的托育服务，只能是高服务收费，且针对低龄婴幼儿的服务费用更高。

（二）服务距离敏感性，市场机制下便捷性不足

托育服务需求与获取服务的距离具有高度相关性，导致市场机制下便捷性不高。3岁以下婴幼儿托育需求对服务半径具有较高的敏感性，当婴幼儿家长需要步行或开车接送距离较远时，将大大增加送托的时间成本和交通成本。托育服务不仅要考虑家庭对价格的可承受能力，对获取服务所需的距离的可承受能力，也是家长考虑的重要因素。市场化机制下，企业倾向于布局在人群密集区域。托育机构不应与大型公共娱乐场所、商场、批发市场等人流密集的场所相毗邻，而当前很多机构则设置在商业综合体内或附近。市场力量难以自发的弥补托育服务供给的可及性缺口，需要政府加以干预。

四、多方合力增加普惠服务供给

一是加大政府支持力度。从国际经验来看，发达国家通过津贴、税收减免等方式显著降低了家庭实际支付的托育服务费用，OECD国家家庭实际支付的子女入托费用占其收入比重不到20%。增加普惠托育服务的支持力度，进一步发挥中央预算内投资通过普惠托位建设补贴等对扩大普惠服务供给的引导作用，鼓励地方政府对普惠托位提供建设和运营补贴。在个人所得税抵扣中进一步纳入3岁以下婴幼儿照护费用。进一步完善和落实支持普惠托育服务发展的用房用地政策、财税金融政策、人才支持政策等。

二是推动社区和企事业单位提供普惠托育服务。积极挖掘和利用社区服务资源，发展社区嵌入式普惠托育服务，增强社区婴幼儿家庭科学育儿指导。鼓励引导企事业单位为职工提供全日制、半日制、临时性等普惠托育服务，支持有需求、有条件的产业园区预留配套用地建设普惠托育机构，明确相关责任划分，消减企事业单位办托风险顾虑，提高用人单位提供普惠托育服务的积极性。

三是探索托幼一体化发展。拓展延伸幼儿园服务范围，支持幼儿园向前延伸，在保障提供3—6岁学前教育学位的同时，通过改建、扩建为3岁以下婴幼儿提供普惠托育服务。鼓励有条件的幼儿园利用现有资源开设托班，支持新建幼儿园按有关标准设置适当比例的幼儿托班，增加普惠托育服务资源供给。

（作者单位：国家发展改革委社会所）