党建引领城市基层治理的优化路径

郎帅

【关键词】党建 城市基层治理 多元主体 共治 【中图分类号】D26 【文献标识码】A

城市基层治理主体包括执政党、政府、社会及市场，其中，执政党是多元共治体系中的领导者和主导力量。在城市基层治理体系中，突出的党的领导是保证共治制度优势得以发挥的基本要求。习近平总书记指出：“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。”党的十九大更是确立了党委领导下政府负责及多元主体共同参与的基层社会治理体制。通过党建引领城市基层治理是必要的，但也存在一定的困境，需要不断推进其路径的完善。

我国基层社会治理是一种政党引领型的治理模式

城市基层治理体系的多元化是中外基层治理的共同特征。这种多元化治理体系中既包括正式的政府治理机制，也包括各种非正式的治理机制。在这种多元体系之下，各类组织均可以凭借着这些多元化的治理机制获得参与权，进而实现各自的诉求。在治理体系下，因为参与者众多，主体参与的界限及各自的权责存在交叉甚至是模糊化。国外城市基层治理的理论及实践带有更多社会中心主义色彩，政府及政党的参与度比较有限，在很多时候难以平衡各类社会主体参与的边界。

在我国，中国共产党是执政党，也是社会治理的核心主导者。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势。在这种背景下，城市基层治理应当是共产党领导下的组织型治理网络结构。这一结构并不是西方国家城市基层治理的社会中心主义结构，而是一种“一核多元”的结构。在领导组织型治理网络结构中，所有主体的参与权及活动方式，以及这些主体所扮演的角色均需要通过结构中的领导者协调来实现。

通过党建引领城市基层社会治理，体现了政党引领型社会治理模式的特色，执政党在此扮演领导、核心角色，政府部门是治理的责任者，社会组织和其他组织是治理的参与者。以政党引领型治理的视角而言，执政党在城市基层治理中承担“元治理”的角色，是其他参与者参与城市基层治理的领导核心，其在治理过程中发挥的是领导优势和组织优势，将多元主体参与后形成的权责模糊及治理碎片化问题进行整合，进而实现党领导下的共建、共治及共享治理共同体。

当前党建引领城市基层治理还存在一定现实困境

引领理念存在共识凝聚困难。以党建来引领城市基层治理，就是要将党的社会治理、执政等理念与社会、市场等主体的理念进行融合，进而达成治理的基本共識。然而，当前我国城市基层社会正处于转型时期，治理结构较为碎片化，社会关系较为陌生化，社会个体基本上是处于匿名化生存状态，人与人之间的彼此联系并不紧密。在原子化、陌生化的社会环境中，凝聚治理价值的共识并不健全，执政党的主流价值与其他主体价值理念之间的张力依然存在，甚至存在一定矛盾和冲突。面对城市基层社会价值理念及社会结构的碎片化，在党建引领过程中，如何将执政党的主流价值与其他主体价值理念进行融合，以适应现代社会治理的要求，并能够发挥共识凝聚的作用是值得重视的问题。

引领结构上存在党政与社会力量失衡问题。城市基层治理是一种“一核多元”的治理格局。在这个格局当中，党是领导者和核心力量。发挥党的领导核心作用，并不是要打造一个计划时代的执政党完全主导的治理共同体，党的核心领导作用不能包办一切，也不宜直接干预基层自治，而是要发挥其政治和组织优势，以自上而下的方式来推动城市基层治理多元化格局的形成。在当下党建引领结构中，党政力量与社会力量存在一定失衡，社会、市场力量参与城市基层社会治理的参与度和参与积极性不高。

引领平台方面存在重复建设问题。为了在城市基层社会治理过程中提升党组织的覆盖率以及强化党建工作的深入开展，各地党组织机构在引领平台建设方面构建多种线上、线下党建平台。这些引领平台在很大程度上提高了党组织的覆盖率，也推进了基层党建形式的多样化。但同时因缺少统一规划和引导，不少平台存在重复建设问题，各类平台之间存在机构、人员、组织之间的重叠。此外，随着信息技术的发展，出现了不少在线党建平台，如云党建、智慧党建等，这些线上平台同样存在功能划分、程序运行等方面的重合交叉问题，降低了党建引领城市基层治理的效果。

引领功能方面存在党建与治理脱节的现象。当前，尽管通过党建引领城市基层治理，能够为基层治理提供人财物等资源支持及合法性支撑，但党建业务与治理业务存在一定脱节现象，两者的嵌入度有限，弱化了党建引领的实效。一方面，党建与治理脱节表现为“两张皮”现象。党建引领功能难以与城市基层治理寻求有效的契合点，两者的对接度不高，加上党建引领的功能定位不准，推进各个主体之间的协同方式也较为单一，实际上形成了党建与治理脱节现象，影响了引领作用的发挥。另一方面，两者的脱节还使党组织对“两新”组织难以发挥实质性引领作用，不能很好带动这些组织参与城市基层治理。

引领机制方面缺乏制度化规范。引领机制的制度化是确保党建引领城市基层治理机制制度化的基础，在引领机制制度化的框架下，能够强化党建引领城市治理的制度建设，并能够为党建引领城市基层治理奠定规范框架。然而，实践中的引领机制建设还存在一定不足，并没有纳入到常规制度建设体系之中，引领机制缺乏制度规范。正是因为引领机制制度规范化不足，使得制度规范之外的关系比较复杂，进而使得不少合乎规范的社会组织无法发挥其在治理中的作用，而不合乎规范的社会组织因为难以获得身份认同而失去了参与治理的机会。

党建引领城市基层治理的优化路径

明确引领理念，凝聚治理共识。在城市基层治理过程中会涉及到不同主体的多重价值理念，党建引领就是要将这些多重价值理念的分歧缩减到最小，从而起到明确治理方向及凝聚共识的作用。就方向把控而言，要通过党建引领来推进城市基层治理的社会主义方向，将社会主义核心价值观塑造为城市基层治理的主体理念。在党建引领城市基层治理进程中，各级各类党组织要以推动社会主义核心价值观传播为核心，将其打造成为城市基层治理的应然价值观。就凝聚治理共识而言，党建引领的作用就是要将各个治理主体的偏好进行凝聚，形成共识的最大公约数。在党建引领城市基层治理过程中，要贯彻人民至上的理念，以人民的需求为中心，推动各个主体在交流和沟通中凝聚偏好，构成各个主体均认可的价值共识。