统筹推进“一盘棋” 软硬结合促更新

姚凯

8月25日，市十五届人大常委会第三十四次会议全票表决通过创制性地方立法——《上海市城市更新条例》（以下简称条例），诸多“制度创新”点亮“城市更新”，让人民的获得感、幸福感、安全感多了保障，本市城市更新工作也迎来了前所未有的发展契机。

积极适应新时代新要求

本市城市更新已经成为城市建设发展的重要平台，工作十分繁重，特别是在“留改拆” “整体更新” “精细化微改造”背景下，要兼顾居住条件改善、历史风貌保护、城市功能提高、发展用地保障、产业转型升级、拉动经济发展等作用，需要统筹协调，像“绣花”一样实施城市更新，这是摆在相关部门面前的巨大挑战。

加快改革创新，践行好“人民城市”重要理念。“人民城市人民建，人民城市为人民”是习近平总书记对上海城市建设和发展的重要指示。市委李强书记也要求上海持续破解“老小旧远”等民生难题，以实际行动践行“人民城市”重要理念。近年来，本市已通过大力推动旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造、“一江一河”贯通开放等方式改善市民居住条件，提高城市居住品质，但还存在大量老旧住房，市民群众改善居住条件的需求仍然强烈，有待通过新一轮城市更新不断加以改善。

注重区域更新，强化整体推进。按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，加快建設宜居、绿色、智慧、韧性、人文城市，是本市城乡建设和发展的根本遵循。目前，本市部分城区除了存在大量老旧房屋，还面临市政基础设施老化、公共服务设施供应不足等问题。为此，条例突出了“区域更新，整体推进”的理念，但各类房屋、设施的更新优化涉及许多政府管理部门和权属单位，协调难度较大，如果不能有效进行统筹，将会影响城市更新的推进。此外，近年来，本市在城市更新实践中已有不少成功案例，但仍然面临“单体化” “碎片化”的问题，因此需要通过建立健全城市更新统筹推进机制，加快推动形成城市更新整体推进态势。

加强总体协调，形成全市一盘棋。城市更新不同于开发建设，需要进一步探索高质量城市更新模式，构建更加规范、可操作的工作流程和实施程序，制定土地、规划、产权、审批、技术标准、财政资金保障、引进社会资本、公众参与等一系列政策，总结推广好经验、好做法。全市城市更新要统一思想，统盘考虑，也非常需要有一个统筹的部门加强指导。比如，外滩第二立面更新具有典型的示范意义，是存量为主、非居建筑为主、历史建筑为主城市更新的世界级经典案例，需要进一步指导完善区域空间功能、产业业态布局研究。

综合协调共推提质改造

近年来，为加快推动本市城乡建设和管理，建设领域在建立健全统筹推进机制方面已有一定的实践探索。如，为加快推进市重大工程项目建设，市政府成立市重大工程建设协调推进领导小组，下设市重大办，负责市重大工程建设的综合协调、统筹推进，取得了积极成效。如果说城市建设是城市硬件发展增量的话，城市更新则是对存量进行提质改造。在存量改造的统筹推进机制方面，本市在旧区改造、“一江一河”贯通开放、“城中村”改造等工作中也进行了探索实践。

在推进旧区改造工作中，市旧改办具体负责全市旧区改造工作的综合协调、统筹推进、政策制定、旧区改造房屋征收范围认定、风貌评估和项目认定、改造方案审核等工作。通过抽调市住建委、市规资局、市财政局、市房管局等部门的精兵强将集中办公，市旧改办充分发挥协同、决策、指挥的作用，与各相关区共同努力，加速推进本市的旧区改造，成绩斐然。以2020年为例，全市旧改工作全面克服疫情影响，共完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造75.3万平方米、居民约3.6万户，达到原定年度目标的137%、129%。

在推进黄浦江苏州河贯通开放工作中，市一江一河办积极协调，各相关部门和沿江各开发主体十分注重历史文化遗存的保护、更新和利用。比如徐汇滨江地区进行针对性摸查调研，定点定对象地进行地毯式摸底，避免有价值的历史遗存被遗漏而遭致埋没。黄浦江两岸实施开发建设以来，在历史遗存保护利用上采取了有序推进的方式，把握时段、储藏资源，对于未列入改造计划地段内的历史建筑一般采用“先转后建”的方式先予保留，保障功能置换和历史建筑储备同时进行。比如民生码头，正是在“先予留存”的阶段中通过充分的历史信息调查，才在原规划确定保留的2栋仓库之外又发现了更多富含历史文化价值的建筑。

在“城中村”改造工作中，相关委办局组成协调机构共同推进本市“城中村”改造工作，按照“城中村”认定标准对各区申报的“城中村”改造项目进行认定，报请市政府批准。项目启动后，积极配合区“城中村”改造管理部门组织实施推进。相关统筹协调机制得到完善后，本市“城中村”改造工作取得积极进展，49个历年已批项目中目前已有26个实施土地出让，区域功能大幅提升，基础设施建设、环境综合治理、城市空间布局、产业结构等方面明显改善。

夯实基础设施守护历史底蕴

为承担好旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造、“一江一河”贯通提升等城市更新职责，市住房和城乡建设管理委员会将依法履行职责，研究拟订相关政策，编制相关规划和年度实施计划，协调、指导区和街镇开展相关工作。

加快推进旧区改造等项目。“十三五”期间，本市已完成二级旧里以下房屋改造约281万平方米，市民群众住房条件持续得到改善。接下来，本市将统筹历史风貌保护和旧区改造，有序推进旧区改造工作。2021—2022年，将完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造约110.7万平方米左右、受益居民约5.6万户。2022年底前全面完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造的目标。此外，“十四五”时期，本市还将实施约5000万平方米旧住房更新改造，并加快实施“城中村”改造。

完善相关基础设施建设和维护。条例明确，在城市更新中要优先对市政基础设施、公共服务设施等进行提升和改造，推进综合管廊、综合杆箱等新型集约化基础设施建设;推动绿色建筑发展，打造绿色生态城区;推进海绵城市建设，提高城市排水、防涝、防洪和防灾减灾能力。同时，条例在国内首次将城市基础设施维护写入法规，要求市住房和城乡建设管理部门会同相关部门，建立全市统一的市政基础设施维护及资金保障机制，推进市政基础设施全生命周期智慧化运营和管理。近期，市住房和城乡建设管理委员会等七个部门已制定印发了《关于加强本市城市地下市政基础设施建设的实施意见》，着力提升上海城市基础设施维护水平。

强化风貌保护助推城市软实力建设。根据市委、市政府关于全面提升上海城市软实力的要求，本市将在统筹推进城市更新工作中，强化历史风貌保护、守护历史底蕴、传承城市文脉，助推上海城市软实力建设。在旧区改造工作中，牢牢把握历史文化是城市的灵魂，实行最严格的历史风貌保护;牢牢把握“留改拆并举，以保留保护为主”的基本原则，努力平衡保护保留投入;牢牢把握更好满足人民群众对美好生活的向往的根本要求，全力打好旧改民心工程攻坚战。在推进“一江一河”贯通提升的同时，“十四五”期间还将推进约33万平方米工业遗存和历史建筑的保护更新利用，着力增强城市文化地标的辨识度，打造城市更新活化新地标。

（作者系上海市住房和城乡建设管理委员会主任）