城市更新， 描绘上海未来生活画卷

胡颢

随着城市发展从“粗放式发展”进入“精细化运营”，从“增量”进入“存量”，从外延扩张转向内涵提升，城市建设不再盲目追求规模扩张，而更注重加快转变城市发展方式。曾几何时，我们发现，那些日常走过的街巷、广场又重新成为承载美好生活的乐园，曾经被冷落的城市一隅又重新被点亮。相信很多人会因为这样的缤纷更加热爱这座城市。

《上海市城市更新条例》（以下简称条例）于8月25日经市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过，9月1日起施行。条例为有效推进上海的城市更新，建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市提供了坚实的法治保障。

质量变革，重塑城市发展的新内核

城市更新最初缘起是应对经济增长停滞问题，如何使经济具有活力、如何处理社会问题、如何达到环境质量和生态平衡，一直是讨论城市更新时非常核心的内容。

在听取意见座谈会上，专家、人大代表、基层对城市更新的内涵表述提出了各种意见和建议——“要关注生活品质，增加提升城市软实力的内容” “要重视地下管网等看不见的地方的风险隐患” “适当增加地下空间更新和改造的有关内容” “建议充分考虑并研究如何推动商圈更新” “对早期的绿化应当重新设计规划” “要重点关注产业转型升级或商办用地升级” “要充分考虑可利用空地和开放空间的建设”……这些意见充分体现了城市更新与过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开发建设方式完全不同。正如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中的要求，城市更新应“从前瞻性、战略性、全局性和整体性的高度推动城市结构优化、功能完善和品质提升”。

为此，条例对上海的城市更新作了这样的描述，城市更新是“在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动”，并且细化了城市更新的几种具体形式：加强基础设施和公共设施建设，提高超大城市服务水平;优化区域功能布局，塑造城市空间新格局;提升整体居住品质，改善城市人居环境;加强历史文化保护、塑造城市特色风貌。从这一定义不难看出，城市更新是新时代城市发展的一次质量变革，着眼于以提升城市品质为主的存量提质改造，促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置。同时，城市的增长不能以资源、环境和老百姓的利益为代价，而是要依循低碳化、绿色化、循环化、可再生化方向发展，要注重居住、商业、产业用地与环境和生态空间格局相协调，严格控制对环境的不利影响，建设绿色、宜居城市。

效率变革，促进多角色联动的机制更新

“在过去的城市更新实践中，常常强调市场主导，这一方式的优势在于企业对市场有更灵敏的触觉，能够提供高质量的开发和设计，也可以有效地减轻政府的负担。然而劣势也很明显，那就是开发商容易挑肥拣瘦，更青睐具有商业价值的地段，而那些位置偏僻、危房户集中的地区就无人问津，公共利益也就无法得到保障。”审议过程中，不少委员提出了这样的担心。相关委员会在调研中也发现，需要建立一个良性发展机制，在政府诉求的公共要素提升和土地开发主体追求的效益产出最大化之间寻求最佳平衡点，在激活市场和企业能动性的同时，要让政府来充当市场的“守夜人”，才能共同推進城市空间的改善和升级。近年来，上海对此也作了很多探索，徐家汇西亚宾馆的地区功能化改造、静安区上海火车站的公共绿地增补改造和静安区东斯文里的历史建筑保护改造等都是城市更新的生动实践。

为此，条例明确了开展城市更新要建立科学的制度架构，市政府建立协调推进机制，负责统筹、协调全市城市更新工作，并研究、审议相关重大事项;规划、住房、产业和商业主管部门是城市更新工作的主要职能部门，其他政府相关部门是协同实施部门;区政府和相关管委会是相应管辖区域内城市更新工作的责任主体。同时，条例还确立了公众参与制度，在更新行动计划的制定、区域更新方案的推进过程中，完善包括需求收集、意见反馈、监督评估和多元参与等机制，要求广泛调查和听取目标人群和周边人群的需求和意见，为推进城市更新提供重要的依据。

动力变革，打造上海发展的新动力源

“上海的城市体检报告显示出各种问题，比如中心城区人口过密、功能布局不均衡，基础设施和公共服务设施配套不足，风貌塑造和历史文化保护不到位，应对风险的韧性不强等等，要及时纠偏、对症下药，努力建设没有‘城市病的上海。”在区政府座谈会上，与会的静安、虹口、杨浦、黄浦等区结合各自的区域特点和需求对城市更新提出了不同的要求。

为此，条例有针对性地提出了“八项要求”：优先对市政基础设施、公共服务设施等进行提升和改造，推进新型集约化基础设施建设;进行绿色建筑建设和既有建筑绿色改造，发挥绿色建筑集约发展效应，打造绿色生态城区;推进海绵城市建设，提高城市排水、防涝、防洪和防灾减灾能力;注重地上地下空间的综合统筹和一体化提升改造，提高城市空间资源利用效率;完善城市信息基础设施，推动经济、生活、治理全面数字化转型;注重对既有建筑、公共空间的微更新，持续改善建筑功能和提升生活环境品质;推进公园城市建设，完善城市公园体系，全面提升城市生态环境品质;加强公共停车场（库）建设，推进轨道交通场站与周边地区一体化更新建设。这些要求聚焦人民群众的基本需要、社会需求和精神需求，涵盖了宜业、宜居、宜乐、宜游等各个方面，对于增强城市经济竞争力、创新力和抗风险能力具有重要而深远的意义。

《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》为上海描绘了一幅美丽的画卷，“上海将以更加瑰丽、伟岸、多彩的身姿昂首屹立于世界东方，成为我国社会主义现代化国家版图中最具国际范、中国风、江南韵的城市标杆”。实施城市更新行动，直面城市发展的新问题、新形势，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，转变城市开发建设方式，在可预见的将来，我们一定能看见一个越来越美丽的上海！