湿地公园审计面临的问题及解决思路

◆唐庆文 孙民／十堰市审计局

湿地公园在涵养水源、调节径流、改善水质等方面发挥着重要作用。开展湿地公园领导干部自然资源资产审计，能够促进领导干部对湿地资源的重视和保护。本文结合笔者近年来参与的国家级湿地公园审计实践，分析现阶段开展湿地公园审计面临的问题，探索湿地公园审计应聚焦的环节和审计方式方法，为推进领导干部自然资源资产离任（任中）审计提供一些思路。

一、当前湿地公园审计面临的问题

（一）湿地保护法规不完善，判断依据不足

湿地与森林、海洋并称三大生态系统，也是唯一没有专门立法保护的生态资源。现阶段，审计人员主要判断依据仅限于国家林草局制定的《湿地保护管理规定》《国家湿地公园管理办法》和《中华人民共和国自然保护区条例》，以及其他行政法规和规章中所涉及湿地公园管理的个别条款。就湖北省而言，还有省人民政府出台的《湖北省湿地公园管理办法》可做参考。湿地保护法规的系统性和实际操作性不强，尤其是湿地保护权限职责、违法行为处罚等方面的要求不明确、不科学，导致审计判断依据不足。

（二）资源本底不清，基础数据薄弱

由于缺乏专业技术人员及经费限制等因素，各湿地管理机构均未定期开展实质性的湿地生态监测工作，生态、生物实物量数据主要来源于申报国家湿地公园或国检验收时委托第三方监测机构出具的生态监测报告，监测报告多年未进行过更新。湿地公园资源本底不全或基础数据陈旧，导致无法及时准确掌握湿地范围内各类自然资源的动态变化情况。

（三）园区资源管理条块分割，全面科学评价困难

一方面，湿地资源保护、管理与开发利用涉及到生态环境、水利、林业等十多个职能部门,由于缺乏信息共享、联合行动、分工协作的统一协调机制，导致管理权限多元分散，资源多头管理、边界不清、权责不明的问题较为突出。另一方面，湿地公园在设立之初是按行政区划进行区分，导致整体联系的资源被人为割裂开来，限制了湿地管理机构统一行使对湿地范围内自然资源资产的管理和保护责任，也导致审计无法对领导干部任期内履职情况做出明晰精准的评价。

二、湿地公园审计思路

（一）坚持理论与实践相结合

建立以研究为导向的审计工作机制，全面搜集掌握湿地管理法律法规，座谈了解各湿地公园建设及日常工作开展情况，构建湿地审计资源信息库；通过走访林业、环保、水利等相关部门，采集湿地边界、土地利用等矢量数据，搜集中央、省级环保督察、“绿盾行动”、群众信访等反馈和整改资料，做足准备工作。根据搜集的资料和情况，研究制定湿地公园审计操作指引和审计报告模板；在审计实施过程中，加大对本区域湿地公园管理存在的共性问题和顶层设计方面存在的体制机制缺陷问题的研究，集中审查与被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任有关的情况，总结成果并形成审计专报上报地方党委政府。

（二）构建整体工作格局

坚持“开门审计”，邀请林业、土地、环保等方面的专家参与方案编制，进一步拓宽审计视野与审计思路；审计期间借调林业专业技术人员参与审计项目，提供专业技术支持，现场指导和答疑。审计过程中，注重与当地干部群众的座谈，注重群众举报线索的审查，多渠道获取问题线索；同时与湿地管理局工作人员深入座谈，全面了解湿地资源管护工作存在的难点和堵点，结合“三个区分开来”要求，客观审慎地进行审计分析，并提出科学、操作性强的审计建议。

（三）运用大数据手段全面提升审计质效

充分运用arcgis，mapgis，91卫图助手等大数据审计工具，查看湿地公园红线、规划等矢量图件，通过不同年度影像叠加对比，初步判断任期内湿地园区内植被破坏、开发建设、湿地减少等图斑变化区域；将卫星遥感影像图和湿地生态开发规划图、湿地项目实施立项范围矢量图件进行综合分析，分析超立项范围施工，违规开发利用湿地等疑点；将环保、林业、规划等多部门矢量图件进行对比分析，查找违规利用湿地疑点问题。将问题疑点进行分类汇总，采用现场踏勘和座谈走访的方式对问题比较集中的疑点区域进行重点核实，做到精准发现疑点并各个突破，有效减少审计时间，提高审计精度。

三、湿地公园审计的重点与方法

（一）聚焦资源环境生态禀赋和功能特点

湿地公园的开发建设和管理，通常围绕当地动植物种群禀赋、生态环境容量、资源环境承载力等方面特点开展。审计部门对领导干部生态履职评价，也需要在此前提下进行。因此，确定审计重点的首要切入点，是分析研究湿地公园资源环境生态禀赋特点。一方面，结合湿地保持水源、净化水质、调洪蓄水、保护生物多样性等多种功能作用，审查领导干部任期内，上述指标变化情况，考核湿地公园生态功能发挥情况，从而看领导干部生态责任履行情况。另一方面，重点关注领导干部的决策是否同湿地公园的主体功能区定位和规划相一致，是否按照主体功能区定位和规划，科学合理推进湿地公园的建设和开发，是否对不恰当的开发活动进行监督管理等。

（二）聚焦湿地公园管护重大事项决策

围绕领导干部在湿地自然资源资产管理和生态环境保护重大事项上“是否履职、履职成效如何”，延伸检查湿地公园的保护、治理、修复等方面工作成效，审慎开展领导干部履职总体评价。一是要审查党中央生态文明建设方面的重大决策部署，集中体现在国家对于生态环境保护、湿地公园管理的相关发展规划、红线管控等政策的落实情况；二是要结合省委省政府对于市县资源环境保护和治理方面的战略定位开展审计；三是审查湿地公园园区开发建设过程中，是否存在重大资源损毁、环境污染、生态破坏、自然灾害以及群众反映强烈、历史遗留的突出资源环境问题等事件。

（三）聚焦实物量和生态环境质量约束指标

一方面核查指标完成情况。结合当地政府制定的涉及湿地发展战略、产业政策和编制规划等领导干部责任制落实情况；任期内湿地功能区规划的执行情况，湿地保护区、保留区、限制开发区、开发利用区等有关划定和建设情况；建立湿地生态补偿制度情况及各项目标考核指标完成情况进行核查。另一方面，注意实物量和生态环境约束指标的来源、真实性、质量和管理方面的情况，揭示是否存在领导干部为完成约束性指标弄虚作假、数据报送随意、管理混乱等方面的问题。

（四）聚焦湿地资源开发利用情况

对湿地公园的审计，既要关注湿地资源的保护情况，也要关注湿地资源的开发利用情况。一是对湿地公园的总体规划中已明确的生态旅游、科普宣教等基础设施的建设情况进行现场核实，核实是否按照规划的要求投资建设到位；二是采取现场踏勘方式，检查基础设施建设和环境治理效果、工程项目效益和湿地公园总体建设、管理情况，看中央及地方湿地专项资金的分配、管理、使用是否达到了资金分配目标；三是要揭示因湿地公园空间布局不合理限制当地经济社会发展的问题；四是关注生态产品向生态效益转化情况，看湿地公园引进社会资产资金开发利用情况和对湿地公园经营性开发情况，看湿地资源生态价值效益发挥情况。■