审计监督促进“碳达峰”目标实现的路径

◆李兆东 薛佳睿/南京审计大学

“碳达峰”是指二氧化碳年排放增量不断减少，并在总量达到峰值之后逐步降低。2020年我国首次提出了2030年力争碳达峰，2060年实现碳中和。2021年两会将“碳达峰、碳中和”写入了政府工作报告，“碳达峰”已经成为时下的热点概念。要发展经济，就要消耗能源，能源的产生与使用又必然产生碳排放，因此，碳排放与经济发展息息相关。审计监督是我国重要的经济监督机制，是经济高质量发展的重要保障，审计监督凭借其独立性、权威性和公正性的特点，可以针对碳排放的相关问题发挥重要作用，促进“碳达峰”目标的实现。

一、“碳达峰”目标实现仍需努力

（一）碳排放权交易市场已经建立，但配额和实际排放核查需要完善

“碳排放权”是企业依法取得的向大气排放包括二氧化碳在内的温室气体的权利，经由当地发改部门核定，企业获得的一定时期内合法排放温室气体的总量即为碳排放配额。企业超出配额的排放需求要花钱购买，而结余的配额则可以在碳排放权交易市场上出售，因此，企业的碳排放配额多少，对其生产经营有着巨大的影响。虽然《碳排放权交易管理办法（试行）》中明确指出企业要对温室气体排放报告的真实性、完整性、准确性负责，但是企业基于自身利益考虑，不仅可能存在偷排、超标排的情况，也可能伪造、虚报排放报告中的数据，同时，迫于经济发展的压力，地方政府部门对企业碳排放配额的核算未必公平公正，存在一定超量配额的可能性。而在碳排放权的交易层面，一方面，参与主体较少且由于配额的超发，企业参与积极性不高，再加上难以杜绝的企业违约排放现象，导致对碳排放权需求的不稳定，交易价格波动性大，弱化了通过交易市场引导企业减排的作用；另一方面，金融机构发行的碳金融产品不足，碳排放权是否可作为抵质押的财产缺乏依据，较低的市场活力和流动性远不能支撑我国实现“碳达峰”目标所产生的投资需求。

（二）对政府的碳排放责任绩效考核机制需要完善

在推进“碳达峰”目标实现的过程中，政府部门整体的低碳发展意识和区域碳排放绩效情况在政府工作考核中的地位，对于整体碳排放相关政策的制定与有效实施十分重要。随着中央对碳排放问题的日益重视，“碳达峰、碳中和”被纳入了生态文明建设的整体布局中，碳排放情况已经成为一个重要的政府绩效评价指标，不过，低碳指标并没有影响GDP及增长率等经济指标的地位，经济发展仍然为政府考核的首要目标。显然，在实现“碳达峰”目标的道路上，并不能牺牲经济发展。实现“碳达峰”目标不只是重点地区重点企业的合规减排，而是需要地方整体性的产业结构优化与改革，以绿色产业带动区域经济发展，从而推行不断降低碳排放的发展模式。由此看来，指标分离的政府绩效评估体系难以适配“碳达峰”目标实现情况的考核，搭建以碳为主线的综合监督、考核与评价机制势在必行。

二、对“碳达峰”开展审计监督的目标和程序

（一）“碳达峰”审计监督的目标

“碳达峰”的内涵是碳排放增量不断减少至零，总排放量达到峰值后持续下降的过程，实现“碳达峰”的前提是将经济发展与碳排放量脱离联系（庄贵阳、窦晓铭，2021），目标是达成低碳排放的经济高质量发展。根据“碳达峰”的发展目标，“碳达峰”审计的目标是通过审计监督，促进碳排放相关政策、制度制定的适用性与合理性；保障碳排放权交易市场运行各环节的真实合规，降低各类交易风险；监督“碳达峰”目标实现情况并评价碳减排产生的环境绩效和经济绩效。

（二）“碳达峰”审计监督的程序

在“碳达峰”目标下，经济增长模式、能源使用方式和金融融资方式等均会产生变革，变革所带来的影响存在不确定性，即存在风险，因此，对“碳达峰”开展的审计监督主要应遵循风险导向型审计的模式。在明确“碳达峰”的整体目标后，识别和评估碳减排所带来的环境风险、经济风险、政府管理风险和企业经营风险等，以及在碳排放权交易市场中存在的配额风险、制度风险和交易风险等，根据对风险的评估结果确定审计范围和审计事项，制定具体的审计方案。

三、审计监督促进“碳达峰”目标实现的路径

（一）对碳排放权交易市场开展审计监督

碳排放权交易市场有序开展的前提，是对碳排放配额和实际排放量的准确审核和确认，在这方面，审计监督所具有的独立鉴证能力能够有效发挥作用。在对碳排放权交易市场开展审计监督时，需要着重关注三个主要方面：一是碳排放配额分配和相关制度的建立情况，重点审查配额发放的合理性及实际碳排放量是否达标，同时要对企业碳排放相关制度和奖惩机制的设立情况开展审计，把好碳排放权交易市场的入门关。二是碳排放权市场的交易情况，要对交易制度的健全性、产品设计的合理性开展审计，例如碳排放权交易市场的履约强制力和碳金融产品的产品风险情况，同时发挥审计监督的“再监督”功能，跟踪生态环境部门等相关主管部门对碳排放权交易的管理情况。三是碳排放量的核查测算情况，由于碳排放量计算和确认的专业性很强，因此市场对第三方碳排放核查机构的依赖程度较高，对此，需要审查第三方核查机构的专业资质，并根据对其工作流程的审计判断其对企业碳排放量的核算是否准确。通过开展审计监督，客观评价碳排放权交易市场的制度设计和运行成效，充分发挥审计的建设性功能，可以做到预防风险并有针对性地提出审计建议，保障碳排放权交易市场合理发挥作用，促进“碳达峰”目标实现。

（二）在领导干部自然资源资产离任审计中加入碳排放绩效审计

我国经济现代化、城镇化等进程远未结束，无法沿袭发达国家自然达峰和减排的模式，而是要在经济社会快速发展过程中实现“碳达峰”，通过“碳达峰、碳中和”驱动经济新变革，包括生产模式、产业结构、能源供给、电力体系、能源消费和生活方式等多领域变革。对此，要对“碳达峰”目标实现情况进行考核，需要构建综合的考核与评价机制，而自然资源资产离任审计是环境审计和经济责任审计交叉融合的一种审计监督（蔡春、毕铭悦，2014），是兼顾经济绩效与环境绩效的监督评价制度，从审计需求的角度来看，在领导干部自然资源资产离任审计中加入对碳排放绩效的审计，能够有效匹配对碳排放绩效的评价需求。而在审计对象方面，虽然“碳达峰”工作由各级生态环境部门主管，但是根据环境责任的委托代理关系，各级政府才是责任主体（李兆东，2019），同时，“碳达峰、碳中和”作为中央重要的政策部署，地方的党政领导毫无疑问是主体责任人，因此将碳排放绩效审计加入领导干部自然资源资产离任审计中是恰当的。在对碳排放绩效开展审计时，审计内容重点在于以下几个方面：减排方面，审计电力、钢铁等重点排放行业的碳减排情况，审查其真实性、准确性和达标状况；能源变革方面，审计可再生能源对煤炭石油等非可再生资源的替代情况，如电力行业中光电、风电等清洁能源新增装机和运行情况，以及相对应的煤电设备减退情况等，跟踪新型绿色技术的研发和应用情况，如新材料、生物技术等；经济方面，评价地区绿色产业增值及在地方GDP中的占比情况；生态环境方面，审计土地绿化、植树造林情况，监测其对二氧化碳的吸收能力是否达到预期。

（三）促进碳排放审计三大主体的协同

碳排放审计的目标是促进“碳达峰”的实现，“碳达峰、碳中和”作为我国发展战略中的重要任务，在碳排放审计中国家审计处于主导地位。但是国家审计机关的审计资源有限，难以独自承担碳排放审计的全部任务。因此，发挥国家审计同内部审计和社会审计在碳排放审计中的协同作用十分重要。内部审计主要发挥内部监督和自我优化功能，促进企业内部的碳排放制度完善，保障碳排放合规并提升效率。国家审计机关发挥监督指导功能，利用内部审计的成果，并指导内部审计工作，提升内部审计碳排放审计报告质量。社会审计在碳排放权交易市场中可以发挥重要作用，企业的碳排放报告作为碳排放权交易市场的“通行证”，可以由注册会计师对其进行独立、客观的鉴证，确认其真实性、完整性。三大主体应主动实现信息共享、资源优化，通过科学的工作方式实现在碳排放审计工作中的协同合作。

（四）运用大数据审计技术实现碳排放审计全覆盖

随着大数据技术的不断发展，审计工作呈现智能化、平台化和可视化的趋势（张敏，2020），大数据审计技术在碳排放审计中可以有效地发挥作用。利用跟踪程序，可以对重点企业碳排放情况进行实时在线审计，将审计结果及时传输给政府主管部门，从而针对审计发现的问题精准施策。国家审计机关可以牵头建立碳排放审计平台，汇聚多渠道的数据资源，利用云计算技术开展风险评估，分析测算碳排放数据的综合影响，追踪“碳足迹”，构建碳排放的精确预测与评价体系，实现对包括碳排放作业、排放量测算、排放权交易、碳吸收中和在内的碳排放全流程的审计全覆盖。■

[图片新闻]TUPIANXINWEN

湖北省审计厅依托荆门市东宝区经济责任“1+N”审计项目，开展自然资源资产管理和生态环境保护责任审计。审计组深入全区各污水处理厂，重点关注悬浮澄清池、沉淀池、厌氧池等设备运行情况，促进全区污水处理项目健康有序运行。

（漆思超 谢静 摄影报道）