长三角一体化背景下城市更新的投资机遇、挑战与路径

黄世为

摘要：我国城市建设总体由“大规模增量建设”进入“存量提质改造”阶段，而长三角地区是中国城镇化水平最高的区域之一，城市更新需求更为明显和迫切。同时，推进城市更新是城市建设的历史要求，也是贯彻新发展理念，推進高质量发展，走中国特色新型城镇化道路的时代要求。城市更新市场巨大，已成为房地产投资开发企业新的业绩增长点。在长三角一体化背景下，在分析投资开发企业在抢抓城市更新业务时面临机遇、挑战的基础上，探索布局长三角城市更新业务的路径，即走“聚焦、联动、差异化”发展道路。

关键词：长三角一体化;城市更新;聚焦联动;差异化发展

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.05.014

2020年底，我国常住人口城镇化率达63.9%，城市建设总体由“大规模增量建设”阶段进入“存量提质改造”阶段。[1]长三角地区作为中国城镇化水平最高的区域之一，区域内大多数城市城镇化历史悠久，在此过程中存在规划不系统、原始建设不合理、部分区域老化、城中村和棚户区依然较多等诸多问题。随着长三角一体化进程的加快，人口进一步向该区域集聚，城市资源供给矛盾进一步凸显。推进城市更新是城市建设的时代要求，长三角地区城市更新市场巨大，已成为房地产投资开发企业新的业绩增长点，因此，分析在推进长三角一体化战略中，投资开发企业在城市更新中面临的机遇与挑战，对于对立足长三角区域的房地产投资开发企业，有重要的现实指导意义。

一、城市更新给投资开发企业带来的机遇与挑战

城市更新范围较广，我国之前实施过的棚户区改造、老旧小区改造、三旧改造等都属于此范畴。但城市更新主要以保留利用为主，国家严管大拆大建，避免过度房地产化，防止城市更新变形走样。

（一）长三角城市更新带来的投资开发机遇

1.高城镇化率的长三角已进入城市更新时代

按照诺瑟姆提出的城镇化理论，当城镇化率大于70%后，开始进入再城镇化阶段，即“城市更新运动”。随着我国城镇化进程总体迈入中后期，城市建设和房地产行业大规模扩张的增量时代也将结束，逐渐过渡到存量开发即城市更新时代。[2]根据预测，到2030年我国整体城镇化率将达到70%。按照诺瑟姆理论分析，我国即将进入城市更新的新阶段，城市开发建设也将和之前存在着很大不同。[3]

长三角地区的城镇化水平远高于全国平均水平。长三角三省一市中除安徽省城镇化率为55.81%以外，其余3省市城镇化率均超过70%，上海以87.61%的城镇化率位居全国第一，江苏、浙江分别以70.61%、70.00%位居全国第5、6位。聚焦长三角内部主要城市，区域内有9个城市高于70%。这说明在全国进入城镇化快速发展后期的背景下，长三角地区已经率先进入“城市更新行动”的新时代。

通过城市更新，挖掘空间内部承载力潜能是长三角一体化新时代实现城市可持续发展的必然出路。同时随着长三角一体化高速推进，越来越多人集聚到此区域，对于城市更新开发、土地高效利用、新城开发、保障房建设等方面有着巨大需求。

2.国家及地方对城市更新行业给予大力支持

城市更新已经提升到了国家高度。2019年12月，中央经济工作会议上首次提出加强城市更新;2021年3月，实施城市更新行动首次进入中央政府工作报告，同时纳入我国“十四五”战略规划，[3]城市更新重要性提到了前所未有高度。

上海是长三角地区较早探索城市更新的城市之一。20世纪90年代，上海打造了“上海新天地”城市更新名片项目。[4]近年来上海在政策体系、配套细则、资金支持上更加成熟。2021年6月，上海城市更新基金成立，基金总规模约800亿元，是目前全国落地规模最大的城市更新基金。2021年9月，《上海市城市更新条例》公布，进一步从地方性法规层面，为地区城市更新提供政策保障。

3.长三角区域人民对城市生活品质提出更高要求

长三角地区经济发达，人均收入水平也较高，对于生活品质要求也较高，从而要求更好的居住环境和配套设施。但目前能够满足要求的高品质的资源稀缺程度较高，然而房地产投资开发企业在这方面却具有明显优势，依托系统资源与开发投资经验，通过多年来在长三角地区的深耕与布局，能够较为便捷地获取符合要求的资源，以及开发出性价比更高的城市更新地产和相关设施。

（二）投资长三角区域城市更新面临的挑战

1.受政策影响深，区域政策不统一

在国家实施城市更新行动指引下，各个地方正在陆续出台政策。相对传统地产开发，城市更新政策约束多、区域性强，不同城市政策在主管部门、土地出让方式、开发强度限制、公共配套要求、奖励政策、更新流程等方面存在差异，一些城市存在“一城多策”甚至“一区多策”。城市更新的政策性和地域性差异，增加了投资开发企业参与城市更新业务的复杂性。在长三角区域内，除上海已经形成相对完善的城市更新体系外，其他城市尚处于探索阶段，面临政策不统一等问题，企业开发模式可能无法简单复制推广。

2.资金投入大，实施周期长，不确定性因素多

与传统地产开发相比，城市更新项目体量普遍较大，投资基本都在上百亿级的规模。从空间维度看，长三角区域经济水平发达，城市更新项目多位于一二线城市中心区域，改造升级各方面成本都较高。从时间维度看，资金占用量大，回款周期长，将对投资开发企业现金流形成较大挑战。从实施周期来看，城市更新项目周期短则5～8年，长则10年以上，明显高于传统地产开发周期。三旧改造中，旧厂项目多为单一业主，产权清晰，前期协调难度低，整体开发周期约3～5年。旧城镇、旧村居改造中产权复杂，开发周期一般5～8年;项目不确定性因素较多，若项目进展受阻，周期一般大于10年。实施周期长，过程中充分不确定性，将对投资开发企业持久经营能力和长远布局能力是一个巨大考验。

3.产业链条广，需多方协调推进

在城市更新推进过程中要兼顾经济效益、社会价值、民生需要等多方面，非常考验投资开发企业的综合能力。项目可能涉及规划、拆迁、投资、建设、招商、运营等各种复杂业务形态，同时还涉及如政府、企业、居民等各利益相关者协调统一，对投资开发企业的综合协调能力提出了更高的要求。投资开发企业进入城市更新业务，需要具备对当地城市更新政策具有较强理解能力、执行能力、综合运营能力、长周期运营思路及综合协调能力等。

（三）投资开发企业应重视长三角城市更新的市场机会

房地产投资开发企业凭借自身所具备的诸多优势，如果能够进入长三角地区城市更新领域，将会取得良好的社会效益与经济效益。

1.城市更新可实现社会效益和经济效益双提升

一是加快新旧动能转换。通过城市更新战略，对城市传统商业设施、老旧厂房进行改造，可提高存量土地资源的利用率，通过模式创新、政策调整和创造新需求，促进改革转型发展，加快新旧动能转换。

二是有效扩大国内需求。城市更新是一个万亿级的大市场，这其中商办物业更新、老旧工业区改造等，都具有较好的投资回报，能够快速有效地吸引社会投资。同时，通过城市更新还能形成新工业、新商住、新生态等业态的集聚，必然成为加快区域经济高质量发展的有效手段之一。

三是推动区域规划和环境升级。长三角地区城市历史悠久，老旧小区多，大都存在原设计标准较低、维护不到位、市容市貌较差等问题。通过城市更新可有效破解城市发展不平衡不充分的难题，提高居民获得感，推动区域规划和环境升级，促进城市可持续发展。

2.增强投资开发企业的盈利和抗风险能力

一是契合投资开发企业业务结构调整和转型升级的需要。房地产开发企业为应对严峻复杂的外部环境，增强竞争力，有必要丰富拓展产品线，向多元化发展进行转变，逐步增强企业的抗风险能力，而进入城市更新赛道是比较好的契机。

二是发掘优质地块，寻求新的利润增长点。旧改项目原有规划因不符合城市的发展，因而更新升级与周边匹配。因此，更新项目往往在区位、地段、配套方面优势很明显，并且先于市场掌握信息，同时随着城市不断更新，时间成本的增加往往能够带来市场空间的增加。

三是可以提升房地产投资企业的安全度。城市更新行业得到国家政策、地方政府的大力扶持，可以获得相应优惠扶持与补贴。对于房地产投资开发企业而言，可以起到规避市场风险的实际作用。

四是项目由政府主导，资金支付有保障。城市更新的项目落地离不开政府支持。目前长三角地区城市更新主要模式是半市场化半行政化，土地由政府统一收储，以带方案限制条件推进土地入市。与政府或者政府平台公司签订合作协议，有了政府兜底，资金支付安全性大幅提高。

3.长三角区域拥有巨大的城市更新市场

城市更新地产行业作为新兴行业，刚性需求十分巨大。近年各地都在做旧改规划及工作计划，旧改项目增量巨大，是一片市场蓝海。一旦在该领域获得先发优势，将会赢得更大的发展前景与空间。国家“十四五”规划提出实施城市更新行动，未来五年要完成21.9万个城镇老旧小区改造。中国指数研究院分析，目前存量更新市场空间500万亿元，按照每年2%左右转化率计算，预计每年全国城市更新规模超过10万亿元，一个全新的万亿级市场、业务新赛道正在形成。

二、投资开发企业进入长三角城市更新业务的路径选择

综合前面分析，房地产投资开发企业在长三角城市更新中应该走“聚焦、联动、差异化”的发展道路。

（一）聚焦核心区域，聚焦成片区和大体量项目

城市更新业务产业链条的复杂性，长三角地域政策的差异性，而且产业处于新兴时期，投资开发尚处于探索阶段，需要集中主要精力聚焦才能取得突破。

一是从地域城市上，聚焦区域内潜力大的城市。从全国来看，粤港澳大湾区城市更新起步较早，对外地企业相对开放。而在长三角地区内，城市间差异大，上海、南京两地政策相对灵活，其他地区起步相对较晚。在长三角区域可以考虑加大历史街区更新类投资开发力度，通过容积率置换等手段获取可开发面积。

二是从项目类别上，聚焦成片区和大体量项目。城市更新行业竞争激烈，小项目、易推进项目是一片红海，基本被民营企业抢占。作为央企的投资开发企业主要機会是成片区、大体量、改造难度大的项目，这类项目可发挥央企优势，在用地指标、产业规划等问题上同政府争取更大谈判空间。

（二）加强内部兄弟单位、外部合作单位联动

一是在系统内部，加强兄弟单位联动。城市更新内涵丰富，需兼顾设计、建设与运营服务，统筹开发、物业与商业等板块。央企集团具有“投资、规划、设计、建造、运营”等各自领域的专业实力和资源储备，具备进军城市更新领域的潜在条件，全产业链资源储备是全集团拓展城市更新业务的支撑。作为投资开发企业，要加强与兄弟单位联动，利用全产业链优势，联动不同专业及所处产业链不同环节，实现信息互通、优势互补、合作共赢，发挥合力，在城市更新业务中抢占市场。

二是在系统外，加强各方力量联动。首先，加强与政府方联动。城市更新涉及政府多个部门，通过战略合作构建政企关系，提升与政府沟通效率，可获得规划政策、土地政策以及财税补贴等支持。其次，加强与地方企业合作。城市更新业务对开发企业综合能力要求高，抱团合作成为共同选择。可以利用央企品牌与本地房企、房企与金融资本、房企与特色领域优势企业合作。最后，加强与金融资本对接。长三角城市更新项目体量普遍较大，资金投入大，资金占用量大，占用周期长，回款周期长，将对企业现金流造成较大挑战。创新投融资体制，加强与金融资本的对接，为城市更新业务提供可靠、低成本的资金支持。

（三）对城市更新项目实施差异化管理

在投资标准、绩效考核、拓展方式等方面实行差异化管理。一是建立投资标准。建立城市更新项目投资标准，设置持有运营业态指标底线，健全城市更新投资项目实施流程。二是优化考核体系。城市更新项目区别一般投资类项目，对于“长期”项目与“短期”项目考核方式区别对待，城市更新业务侧重长期效益和社会效益，避免短期效益考核要求，采用跨项目组合平衡模式实现效益指标平衡。三是创新拓展方式。考虑到城市更新项目推进难度大，可通过对外并购、股权合作等方式，适当引入优势互补、战略匹配的合作方，获取优质项目。

三、结语

城市更新业务尚处于行业起步时期，未来将进入快速发展时期。但目前各地区城市发展程度不相同，各地区政策标准不统一，规划定位和顶层设计也区别较大，加之城市更新行业需要投资规模大、实施周期长，需要政策上进一步加以关注和倾斜，引导社会各方面力量广泛参与。

参考文献：

[1]魏后凯，年猛，李玏.“十四五”时期中国区域发展战略与政策[J].中国工业经济，2020（5）：5-22.

[2]姚士谋，徐丽婷，郑涛，等.中国城市群快速成长的机理与新理念——以长三角城市群为例[J].人文地理，2020，35（1）：11-18.

[3]崔广亮.中国城镇化与城市群发展及其经济影响研究[D].大连：东北财经大学，2019.

[4]张丽伟.中国经济高质量发展方略与制度建设[D].北京：中共中央党校，2019.

Investment Opportunities， Challenges and Paths of Urban Renewal under the Context of Integration of Yangtze River Delta

Huang Shiwei

（CSCEC East China Company，Shanghai 200062，China）

Abstract：China's urban construction has generally entered the stage of "stock upgrading and transformation" from "large-scale incremental construction"， and the Yangtze River Delta is one of the regions with the highest level of urbanization in China， the demand for urban renewal is more obvious and urgent. Meanwhile， promoting urban renewal is not only the historical requirement for urban construction， but also the requirement of the times to implement the new development concept， promote high-quality development and take the new urbanization road with Chinese characteristics. The urban renewal market is prodigious and has become a new performance growth point for real estate investment and development enterprises. Under the context of the integration of the Yangtze River Delta， based on the analysis of the opportunities and challenges faced by investment and development enterprises in seizing the urban renewal business， this paper explores the path of distributing the urban renewal business in the Yangtze River Delta， that is， to take the development path of "focus， linkage and differentiation".

Key words：Yangtze River Delta integration; urban renewal; focus linkage; differentiated development

責任编辑：王明洲