EPC工程总承包应用于政府投资项目存在问题及改进措施

谢廷赏

【关键词】工程总承包;政府投资项目;前期工作;合同价

【中图分类号】F426.92 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2021）08-0162-03

0 前言

工程总承包在国际工程承包当中应用非常广泛，改革开放以来中国积极与国际对接，在工程建设领域逐步推行国际流行的工程总承包模式。近年来，国家发展改革委、住建部、工信部等部门相继出台建筑工程领域采用工程总承包模式的相关文件，大力推行工程总承包模式。但是，基于市场经济规则形成的EPC工程总承包模式在应用到国内一些政府投资、主导建设的项目中碰到了一些问题，导致合同难以执行甚至出现严重纠纷，最终的合同结算方式背离了工程总承包的原则，变成假的工程总承包，对推行工程总承包模式造成较大的影响。

1 研究的目的

1.1 EPC工程总承包的概念

国际上工程总承包EPC模式是指《设计—采购—施工与交钥匙项目合同条件》（Conditions of Contract for EPC/ Tur-

nkey Projects），即2017版FIDIC银皮书（如图1所示）。EPC即Engineering（设计）、Procurement（采购）、Constructioon（施工）的组合[1]，是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务全过程工作，并对工程的质量、安全、工期与造价全面负责的工程总承包模式[1]。EPC总承包模式的主要特点是采用固定总价合同，业主或委托业主代表管理项目，承包商承担了大部分的风险[2]。工程总承包模式下，承包商在项目初期准备和设计时，就考虑到采购和施工的影响，避免了设计与采购施工的矛盾，减少了设计错误、疏忽引起的变更，降低项目成本，缩短工期。实践证明，推行工程总承包，可将设计采购施工有机组成一个联合体，避免三者间的相互脱节，有利于对项目实施全过程、全方位的技术经济分析和方案优化，有利于保证建设质量，缩短工期，降低工程投资。

1.2 工程总承包应用在政府投资项目中存在的问题

自2016年国务院和住建部大力推行工程总承包模式以来，特别要求政府投资项目有条件的优先采用工程总承包模式，各地方政府纷纷出台相关政策鼓励并在政府投资项目当中进行试点。经过几年的项目实施，采用工程总承包模式建设的政府投资项目有相当部分项目已经完工，经过建设行政主管部门的调研和各业主、总承包单位的反馈，大部分采用工程总承包模式的项目实施并不顺利，实施过程争议较多，主要集中在两个方面：一是承包的范围和内容不明确，发包方与承包方分歧较大;二是价款方式确定不科学，绝大部分项目突破合同总价，双方价格争议较大。这两个问题都涉及总承包方的核心利益，因为没有处理好这两个问题，所以严重影响项目的推进，无法达到工程总承包实现控制投资和加快实施进度的目的。

2 重点和原因分析

经过分析，出现这两个问题的原因并不是项目在招标或者合同签订环节出现重大缺漏，而是在工程总承包介入的阶段不合理，前期阶段工作没有针对项目采用工程总承包模式进行完善，确定工程总承包招标的控制价不合理，工程总承包單位承担的风险超过其承受范围，导致项目无法按照中标条件和合同约定正常履行。

在试行阶段，部分采用工程总承包的项目是在项目可行性研究获得发展改革委批复后实施招标，确定工程总承包单位并签订工程总承包合同。在采用FIDIC合同条件的国际项目当中，采用工程总承包模式比较多的是私营企业主，而且在生产性的项目当中应用较多，比如有确定的产品且有明确的可执行的评价指标，或者有标准模式的工业建筑，私营企业主最关注的是价格和工期，往往在完成策划案或者概念性设计后就交由工程总承包企业进行建设，发包人建设过程的参与度非常低，往往到交付阶段才深度介入。我国政府投资项目有着鲜明的特点，要求业主单位须按照政府批准的意见主导项目的整个建设过程，建设程序比较完备和细分，包括立项批复、批准可研及估算、批准项目总平及单体方案、批准初步设计及概算，甚至审核项目预算及招标控制价等。可研批复时项目的总平方案、单体方案尚未确定，其批复的建设内容描述仅为概念性的内容且没有特定的指标测算项目成本，因此合同执行过程对承包范围和内容、价款方式存在较大争议。

3 解决问题的策略和方法

3.1 规范政府投资EPC项目的前期工作流程

为解决出现上述问题，各级主管部门及行业协会及时出台相关管理办法，纠正了一些不规范的做法。2019年12月23日，国家发展改革委和住建部联合下发《房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法》（建市〔2019〕12号），对工程总承包项目的项目条件、发包方式、价款方式、各方职责和工程责任进行了进一步的细化规定，其中对政府投资项目采用工程总承包模式发包的条件做了明确规定：采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，在一定程度上规范了政府投资EPC项目前期工作的要求。虽然政府主管部门层面做出了原则性的规定，但是在执行层面还需进一步细化。按照现行的建筑工程设计文件编制深度规定，初步设计要明确建筑布局、基础形式、主体结构形式、装修样式和标准，图纸要有具体的构件尺寸，各专业的设计均要有明确的参数和设计要求。

3.2 深化初步设计，细化需求清单

从合同执行的角度来看，承包范围和内容仍存在较大的漏洞，政府投资项目以业主为主导的特点决定了项目清单必须细化，同时按照建筑工程承包合同中招标清单的顺序设计图纸（或方案），因此采用工程总承包模式的项目的初步设计应做到扩大初步设计的深度，同时应细化和具体化项目工程总承包招标清单和交付标准，对材料、设备和成品等产品档次、规格、型号甚至品牌做出明确规定，各部位的装修材料选用、特殊要求做出明确等。

3.3 合理制定合同价款条件

在明确和细化合同承包范围和内容的基础上，工程总承包总价合同的方式的执行更可靠和更具约束力。在合同价款约定和工程总承包关于项目投资控制的约定上，应采用限额设计的方式做出相应的约定，即在合同清单和控制价标准下工程总承包单位可以在施工图设计阶段进行优化，获得优化认可并节约投资的可以约定节约投资奖励，相反，若非合同约定原因增加的投资均由承包人承担。

3.4 专业化业主方管理

为避免发包人（业主单位）的原因导致项目实施过程策划不周、管理不到位，承包人应根据不同的阶段组成专业团队对项目全过程进行专业化管理。目前政府推行全过程管理模式，由专业的项目管理公司接受业主的委托为业主在建设过程提供全过程管理咨询，业主单位提出使用需求、筹集项目资金、过程监督检查和参与项目验收，弥补业主单位专业性不强的缺点，为项目高效高质量实施提供保障。EPC总承包管理流程要点如图2所示。

4 案例分析

南宁市某幼儿园（如图3所示），可研批复规模为24个教学班，地下一层，地上三层共5个单体，总建筑面积为13 211.26 m2，批准估算投资9 668万元。可研批复的建设内容为土建工程、二次装修、电气工程、给排水工程、消防工程、暖通工程、智能化工程、室外道路、室外总平配套、绿化工程、土石方工程、大门及围墙、安防和广播系统等。

项目在2018年1月获得可研后，采用工程总承包（EPC）模式招标。为规避EPC模式执行争议问题，项目采取以下几个方面的措施。

4.1 合理约定合同价方式

合同约定采用固定总价合同，中标价为暂定合同价格，施工图备案后以经过财政评审部门审定价乘以中标报价下浮系数后的总额与中标价比较，低者作为实际合同建筑安装工程费总价。合同约定，工程结算价未超过实际合同总价的，按照实际结算价进行结算;若工程结算价超过实际合同总价的，按照实际合同总价进行结算，超过部分的费用由承包人自行承担。这种价款方式既约束承包人尽可能优化设计，又确保承包人的价格风险可控。

4.2 严格控制不可预见增加投资

項目实施过程中由于项目要求开工时间紧，因此可研阶段未进行地质勘查，总承包单位进场后进行勘察发现场地为5～10 m厚的回填土，必须进行地基处理，属不可预见增加费用。为确保增加投资在合同约定的不可预见费范围，要求承包商采取多方案对比，尽可能优化，确保安全经济。方案优化对比见表1。

4.3 采用代建制负责业主方的管理

该项目采用可研批复后的工程总承包模式建设，项目在建设过程对使用需求调研、方案设计、投资控制、质量控制、建设标准控制等把关比较到位，实施效果良好。该项目按照南宁市政府投资项目管理规定采用了代建制的管理，业主单位在项目获得立项批复后委托专业的管理公司对项目建设全过程实施代建管理，代建单位运用其专业能力在建设各阶段采取有效的管控措施，确保项目按照业主要求和各项管理规定按时完成项目建设，交付使用。

5 结语

本文主要针对政府投资项目现阶段采取工程总承包模式出现的问题进行探究，通过改进前期工作管理、合理化介入时间和合同价的方式，既能充分发挥工程总承包模式的优势，又可以降低项目建设风险，最大限度地让政府投资项目发挥较好的社会效益。国内建筑市场目前正加速与国际接轨，工程总承包模式真正大力推行也是在近几年，各级主管部门对建筑行业的管理逐步按照市场化规律进一步完善相关的体制和制度，随着工程总承包模式的深入推行，相信中国的建筑市场更加成熟和开放。

参 考 文 献

[1]郭建华.浅析EPC工程总承包模式下的政府投资项目投资控制[J].经济管理，2020（6）：53-54.

[2]武建平.《民法典》视角下建设项目总承包模式与全过程工程咨询的结合分析[J].建筑经济，2020（12）：145-149.