情景预防视阈下城市轨道交通公共安全治理研究

袁桂娟，薛怀祖

（铁道警察学院，郑州 450053）

截至2020年6月30日，中国内地累计有41个城市投运城轨交通线路6917.62 km，2020年上半年共计新增运营线路长度181.42 km，新增运营线路5条，新开延伸段或后通段3段[1]。城市轨道交通作为城市公共交通系统的骨干，在满足居民出行方面发挥着不可替代的作用。《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》[2](以下简称“国务院13号文”)，明确了“以人为本，安全第一”、“预防为先，防处并举”的基本原则，要求“坚持以人民为中心的发展思想，把人民生命财产安全放在首位，不断提高城市轨道交通安全水平和服务品质”。这一政策文件明确我国城市轨道交通运行的第一要义为“安全”。

情景预防(situational crime prevention，SCP)，是犯罪学领域著名的犯罪预防理论，是在传统的司法预防和社会预防应对犯罪见效甚微时，犯罪学家们“另辟蹊径”提出的第3种犯罪预防模式，它通过阻断或不提供犯罪发生的条件和机会，达到预防犯罪的目的。城市轨道交通区域空间相对狭小封闭、人员密集流动性大，易滋生、诱发一些违法犯罪行为或其他不安全事件，将情景预防理论应用于城市轨道交通公共安全治理，结合城市轨道交通特殊的空间环境和人文环境，采取相应措施，阻断不安全事件发生的条件，从而确保公共安全。

1 城市轨道交通公共安全面临的主要威胁

1.1 恐怖袭击的威胁

国际恐怖主义对地铁的袭击呈多发、高发状态，俄罗斯莫斯科、英国伦敦、法国巴黎、西班牙马德里、日本东京、韩国大邱等城市的地铁曾发生多起爆炸、纵火、投毒等恐怖袭击事件(见表1)[3]。我国城市轨道交通系统目前尚未发生恐怖袭击，但受国际国内复杂反恐形势的影响，尤其是发生在其他公共交通工具、火车站等复杂场所的恐怖袭击事件，为城市轨道交通反恐工作敲响了警钟。2001年以来，世界多地地铁站遭受恐怖袭击，且均为爆炸袭击，这一方面说明地铁人员密集易成为恐怖袭击的重点目标，另一方面也说明爆炸物易方便使用且易进入地铁区域，世界各地地铁对危险物品的管理仍有待加强。

表1 2001年以来世界各城市地铁站遭受恐怖袭击一览Table 1 List of terrorist attacks on subway stations in cities around the world since 2001

1.2 个人极端犯罪的威胁

当前中国正处于社会转型的阵痛期，各种社会矛盾复杂交织，少数思想偏执、思维固化的极端分子，较易产生报复社会、制造影响的邪恶念头，城市轨道交通系统是其侵袭的重点目标，必须加强安全防范。2003年，韩国大邱一地铁列车内一名男乘客点燃助燃物，引燃列车车厢，制造个人极端犯罪事件，又因大邱地铁系统的火灾安全设施和应急救援的缺乏扩大了悲剧[4]。

1.3 瞬时大客流的威胁

城市轨道交通具有绿色环保、方便快捷的特点，是居民出行的首选交通工具。随着城市轨道交通线网化，各地城市轨道交通客流量呈几何级增长，尤其是北京、上海、广州、深圳等大城市，最高日客流量已突破1000万人次。因此，在一些特殊时段，如节假日、早晚高峰、大型活动会期、重大纪念日等时段，大量乘客短时间聚集在城市轨道交通系统相对狭窄、密闭的环境内，形成瞬时大客流，若疏导不及时，易引发拥挤踩踏、群死群伤等严重安全事件。

1.4 乘客不安全行为的威胁

受当前日益严峻的国际恐怖主义形势影响，人们心理产生了强烈的不安全感，加之缺乏相应的应急知识能力储备，城市轨道交通区域一旦发生公共安全事件，便会引发群众恐慌，甚至有时极微小的事件也能引发蝴蝶效应，造成严重后果。近年来中国部分城市地铁乘客不安全行为见表2。

表2 近年来中国部分城市地铁乘客不安全行为一览Table 2 List of unsafe behaviors of subway passengers in some cities in China in recent years

1.5 其他违法犯罪行为的威胁

城市轨道交通区域因人员密集、空间狭小、人员间的关联性差等特点，易滋生违法犯罪行为，如扒窃、猥亵、扰乱公共秩序等。这些违法犯罪行为从单一事件看危害不大，但均与乘客人身财产安全密切关联，尤其是这些行为频繁多发将直接影响乘客的乘车安全感和满意度，影响城市轨道交通的良性发展。

2 情景预防指导城市轨道交通公共安全治理的现实可行性

情景预防理论研究的集大成者是罗纳德·克拉克(Ronald V. Clarke)，根据他的界定，犯罪情景预防是指：“针对特定的具体犯罪，通过尽可能系统和永久地设计、管理、改造物理环境和社会环境，增加犯罪的难度和风险，减少犯罪收益和犯罪借口，从而达到预防犯罪的目的。”[5]与传统的司法预防和社会预防不同，情景预防理论不再追问犯罪究竟为何发生，而是转向关注犯罪发生的条件，即通过发现“犯罪怎样被阻止”来达到预防犯罪的目的。在这种“没有机会就没有犯罪”的犯罪环境(机会)论的思路下，人们不需要讨论犯罪的真正原因是什么，更不需要矫正犯罪人的人格、改善犯罪人的家庭乃至社会大环境，一样能够预防犯罪(至少是绝大多数的犯罪)[6]。

克拉克认为情景预防是由一系列能够减少犯罪机会的方法构成的犯罪预防措施。经过长期以来的发展和完善，最终将犯罪预防策略扩充为5大类25项情景预防策略，具体包括增加犯罪难度、增加犯罪风险、减少犯罪收益、减少犯罪刺激、消除犯罪借口5大策略[7]，具体如表3所示。

表3 情景预防策略Table 3 Strategies of situational crime prevention

通过梳理城市轨道交通面临的主要威胁，不难发现城市轨道交通系统存在各类威胁发生的条件或机会，依据情景预防，切断或不提供这些威胁发生的机会和条件，可成为城市轨道交通公共安全治理的有效手段，如加强安全检查，加强入口控制，提高危险物品发现率和处置率，增加恐怖袭击和个人极端犯罪的犯罪难度；加强视频巡控和巡逻盘查，最大可能发现可疑人员，预警重点人员，扩大监管，增加违法犯罪的风险等。情景预防理论应用于城市轨道交通公共安全治理具有良好基础和现实可行性，当前亟需解决的问题是如何结合城市轨道交通环境特点，将理论与实践相结合，确保实践活动的有效性、持续性和系统性。

3 情景预防适用于城市轨道交通公共安全治理的实现路径

随着国内城市轨道交通建设的快速发展，轨道交通运营安全问题也越来越突出[8]。“国务院13号文”要求“城市轨道交通规划涉及公共安全方面的设施设备和场地、用房等，要与城市轨道交通工程同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用，并加强运行维护管理。在工程可行性研究和初步设计文件中设置运营服务专篇和公共安全专篇，国家发展与改革委员会、规划等部门在审批时要以书面形式听取同级交通运输部门、公安机关意见。”这些规定要求使得情景预防的理念有了政策支持，考虑城市轨道交通运行安全与环境布局的关系，上述规定具有高度概括性和宏观指导性，各省(市)级人民政府在构建情景预防模式时，应在该理论的指导下制定具体的、切实可行的措施和对策，联合公安、交通运输、综治等部门以及运营单位、社会力量多方参与，对情景预防理论分场景设计、分节点处置、分方案滚动修订、分步骤演练检验，及时推动建立地方规章，依法推进情景预防措施贯彻落实。

3.1 增加公共安全事件发生的难度

1)对重要部位进行目标加固。如对电梯进行定期检查和养护，保证其正常运行，防止意外和拥挤踩踏的发生；保障站台加装屏蔽门并定期检测，确保其发挥作用；对重点区域如中控室、售票室等安装防入侵、防盗装置，进行目标加固。

2)加强安全评估管理。当前在城市轨道交通领域实施的《城市轨道交通初期运营前安全评估管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)和《城市轨道交通初期运营前安全评估技术规范 第1部分：地铁和轻轨》(以下简称《技术规范》)，对于保障城市轨道交通安全运营发挥了重要作用。但在常态城轨运营管理中，参照《暂行办法》和《技术规范》的相关要求，对运营线路、列车、企业等进行年检，引入第三方评估机构，严格设定程序和技术规范，对于年检不合格的线路、车辆、站台、企业，限期整改，直至相关软、硬件指标合格方能投入运营，以规范化管理减少公共安全事故发生。

3)增加新技术应用。云计算、大数据和人工智能等新一代信息技术蓬勃发展，在工程建设领域也获得了初步应用，显示出数据赋能、信息驱动对产业发展的强大推动力。因此，可望借鉴新一代信息技术成功应用经验，将城市轨道交通的建设管理和信息技术深度融合，探索出一条全新的内涵发展道路，保障城市轨道交通在全寿命周期持续提供高安全、高品质、高效率的公共出行服务[9]。将5G、物联网、云计算、移动互联网、大数据等新一代信息技术广泛应用于城市轨道交通领域预防犯罪中，建立智能化城市轨道交通控制系统，包括建立综合监控系统、自动人脸识别检票系统、智慧安防系统等。

4)继续加强安全检查。《中华人民共和国反恐怖主义法》第三十四条：“大型活动承办单位以及重点目标的管理单位应当依照规定，对进入大型活动场所、机场、火车站、码头、城市轨道交通站、公路长途客运站、口岸等重点目标的人员、物品和交通工具进行安全检查。”当前安全检查工作的主要矛盾是安检效率问题，在大客流背景下，应加快智能安检设施设备应用，切实提高安检效率和质量，将潜在危险人、危险物品控制在城市轨道交通区域外。

3.2 加强对公共安全事件的预测监控

1)加强对客流的监控。利用客票系统、电子围栏、视频监控系统等做好大客流的监控预测，预警大客流可能带来的风险，并做好客流疏导。

2)做好轨道交通区域的自然监视。自然监视要求有宽阔的视野和充足的照明，通过物理设计使可见度最大化。这需要加强城市轨道交通区域的照明情况，完善监控摄像头有效区域覆盖，使违法犯罪行为暴露在可视范围内。

3)尝试推行实名制购票乘车制度。推广实名制购票，显示乘车人员身份信息，可在很大程度上威慑不法行为的发生，当前可创新购票方式，结合各大在线支付功能，在最大程度上间接实现实名购票进站。

4)群防群治，用好“最小作战单元”。当前最小作战单元没有统一的标准，基本包括民警、辅警、站务员、安全员、保洁员、商铺店员等，他们分布在城市轨道交通车站区域的各个部位，能够实现对城市轨道交通安全情况的第一时间发现和处置。

5)加强日常监管。日常监管可包括技术监管和人为监管，技术监管即通过大数据警务、视频监控等实现对人员、不法行为的监控，人为监管指布置正式警用力量或安保力量，实现对城市轨道交通区域的安全监视。

3.3 减少公共安全事件行为人的违法犯罪收益

1)推行“无现金”购票。利用刷卡进站、刷手机进站等方式，减少现金的使用，可减少侵财类违法犯罪行为的收益。

2)增强乘客安全防范意识。缺乏对自身财物的监管，是带来财产损失的重要原因，城市轨道交通区域乘客在乘车过程中往往疏于对财物的监管，如小憩休息、玩手机、读书看报等，这都为不法行为提供了机会和可能。

3)震慑不法行为，减少违法犯罪动机。在古典法学派看来，犯罪原因是理性人进行趋利避害的利益计算。这种观点的逻辑前提是任何人，不受到刑罚恐惧的制约，都具有犯罪的潜在可能性[10]。在城市轨道交通公共安全治理中，震慑违法犯罪的有效手段就是对违法犯罪行为进行严厉打击，并利用车载(站)的现代传媒终端及时播放惩罚后果，让乘客获知违法犯罪行为的代价，进而阻断犯罪动机。

3.4 营造安全有序的乘车环境

1)制定规则，营造良好乘车氛围。根据一致性理论，人的认知会驱动行为，人总是倾向于让自己的行为与认知达成一致。各地相继出台地铁文明乘车规范，告知乘客哪些行为是禁止的，使乘客的行为有章可循，避免其为越轨行为找借口。

2)加强宣传，构建安全乘车环境。公安机关城市轨道交通安保部门可利用张贴宣传画、宣传标语、推广警务APP等方式，加强宣传教育。运营企业可努力营造轻松愉快的乘车环境，如将本地城市文化宣传与车站环境美化相结合、在车厢内张贴激励性或积极的网红流行语等，使乘客在愉悦环境中乘车，减少越轨刺激和冲动。

3)减少公共安全事件诱发因素。通过对已发的多起地铁拥挤踩踏事件的分析，这些事件发生的诱因有乘客晕倒、发生口角、对情况不了解的盲目奔跑等，因此避免原生刺激或及时处理这些诱因，可避免次生灾害的发生。

4)清除公共安全治理盲区。犯罪之所以存在，不是因为存在试图犯罪的人，而是因为存在着易于实施犯罪的环境或机会，容易引诱人的恶性外化[11]。在城市轨道交通领域的公共安全治理中，就是要从物理环境入手，扫除犯罪盲区，进而减少其犯意的外化，如在重点轨道交通车站，为避免“隔栏递物”，可在安检区周围加装封闭护栏等。

4 结语

城市轨道交通公共安全治理是一项多主体、长期性、综合性的工作，将情景预防理论应用于城市轨道交通公共安全治理具有重大现实意义，可通过梳理当前我国城市轨道交通面临的主要威胁及其发生规律，同时结合城市轨道交通特殊的客观环境和人文环境，理清公共安全治理的关键环节和部位，参照情景预防的具体策略，有针对性地采取或加强相关措施，以减少或消除安全威胁发生的条件，进而保障城市轨道交通安全运行。