昆明轨道交通引领城市发展实施路径探讨

彭 伟

（昆明轨道交通集团有限公司，昆明 650200）

1 研究背景

中国城市轨道交通迎来建设高潮，如何通过TOD模式实现轨道交通与城市融合发展，使轨道交通建设运营进入良性循环状态成为时下焦点。TOD模式强调土地功能的混合使用，主张以公共交通为导向，城市各主要功能片区分布在公共交通站点周边步行可达范围之内；强调轨道交通和快速公交的带动作用，有效改善城市生活中的步行体验[1]。归纳来说，当前对TOD概念的理解主要包括两个层面，一是城市结构面对新城市主义中紧凑发展概念的体现；另一个则是操作层面，由公共部门主导的、可实施的具体项目[2]。TOD案例多在日本、新加坡及中国香港等亚洲国家及地区得到良好实践，主要归因于城市人口众多、发展空间有限、有良好的轨道交通发展基础以及相对完善的配套政策。

根据有关材料分析，日本的轨道交通TOD发展模式较为成熟，主要与日本在TOD方面起步较早(20世纪初就开始进行相关实践)、公共交通优于个体机动化的发展思路得到重视、机制体制的及时建立、采用容积率补偿的方式、激励民间资本的参与性等有密切关系。

中国香港轨道交通成为全世界为数不多能取得正收益的公共交通系统，使轨道交通建设、运营达到良性循环的效果。需要强调的是(见表1)，香港地铁在香港地区的主要收入依然是客运服务，说明轨道交通的客流量无论从城市发展还是经济效益来看都应该是优先保障的，持有物业收入则作为长期的现金流补充。

表1 港铁2019年总收入(资料来源：港铁2019年年报)Table 1 General income of MTR in 2019 (source: annual report of 2019)

以成都为代表的中国TOD新兴城市正在积极探索与城市特色相结合的TOD发展战略。首先，在政策方面明确“轨道交通+TOD”是未来城市发展的核心。不仅是轨道发展的需要，也是城市经济转型、提升城市竞争能级的需要；其次，在操作层面打造“TOD成都模式”——设立“成都市轨道城市发展推进办”，编制综合开发规划、制定政策、整合资源、统筹产业，并出台了19项配套政策文件指导TOD实施；再次，在合作方式上采取开放的态度，不仅在前期加强与国内外专业的策划、规划、设计和运营团队合作，开发过程中也要与县市区有经验的开发商、运营商合作，发挥各自优势，建立多方共赢的机制。从目前来看，成都已经探索出一条适合中国国情，具有本地特色的TOD开发模式。

综上可以看出，TOD模式的理念与未来城市发展趋势相契合，其正向作用是既能够促进人们回归对公共交通的使用，又可以有效缓解以小汽车为导向的城市空间发展带来的各类问题[3]，集约高效利用空间资源。

近年来中国城市发展格局进入新的状态。首先，随着城市产业结构趋于平衡、建设用地总量增长放缓的背景下，如何做大做强城市、如何布局产业功能、如何解决社会公平等诸多问题是优化城市结构过程中需要特别关注的方面[4]。其次，城市向外围扩张是过去几十年城市化过程中效率最高的建设方式，几乎不关注存量用地的挖掘。随着土地供给政策逐步缩紧，特别是用地紧张的城市将会逐渐重视存量土地更新，重新激发城市活力。再次，据研究当城镇化率达到50%以上时，“规模效应”将凸显大城市的重要地位。国家发展改革委员会发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，旨在通过发挥核心大城市对周边的带动力，提升城市群的竞争力。昆明是中国轨道交通项目批复较早的一批城市，但TOD发展一直较为缓慢，现从问题导向入手，结合目前新形势下城市发展要求，深入分析昆明TOD发展的现状问题，提出未来轨道交通引导城市发展的实施路径的思考。

2 国内部分城市的TOD政策研究分析

通过研究近几年各城市的TOD开发实践发现，该模式能够顺利推进实施首先需要一系列强有力的政策保障，相较于北上广等一线城市在TOD综合开发方面的成果，二线城市也在加速打造轨道交通网络，站点周边开发成为城市发展的重点。各城市根据自身情况提出了TOD综合开发的设想和定位，并依此出台相应的轨道交通TOD综合开发政策，这些政策集中体现了以下特征。

2.1 TOD综合开发强调规划的前瞻性

城市在TOD综合开发的探索过程中逐步认识到TOD开发与轨道交通网同步规划的重要性，陆续出台了相关的政策，为TOD综合开发项目的顺利推进、项目经济效益的最大化奠定了基础。上海市关于轨道交通场站开发的配套政策强调，“通过编制总体层面的轨道交通车辆基地综合开发利用专项规划和轨道交通选线专项规划，明确各场站的开发类型，避免综合开发规划要不断修改、调整的反复过程”；广州则在轨道交通线网建设规划阶段，同步编制轨道交通场站周边土地综合开发规划方案，并通过优化土地使用性质和开发强度，提升土地使用价值和土地开发收益；天津充分发挥规划的先导性作用，在轨道交通线网规划阶段、建设规划阶段，开展轨道交通沿线综合开发专题研究，结合地区综合开发需求、交通配套等条件，对轨道交通沿线物业综合开发建设规模、功能定位和模式进行预测，统筹考虑公益性市政基础设施和公共服务设施安排，组织编制规划策划方案。

2.2 土地供应方式更加趋于灵活

一线城市对于综合开发的土地供应方式虽各具特色，但主要集中在车辆场段的范围内。部分二线城市针对TOD综合开发的土地供应政策的对象范围更广，且更加明确：一般根据是否具备开发条件来确定不同的土地供应方式。①非经营性用地以划拨方式供应，而成都同时确定了出让起始价，规定土地出让起始价可按不考虑轨道交通因素的宗地评估价格的70%(含持证准用价款)确定。②不具备独立开发条件的经营性用地以协议方式出让，如杭州还进一步细化了土地供应方式，明确不具备单独规划建设条件的经营性地上空间，可带技术能力要求、建筑设计方案、场站施工方案等条件公开出让。③具备独立开发条件的经营性用地以招拍挂方式出让。土地供应政策的细化，为后续综合开发用地出让提供了方向性的指导。

2.3 综合开发收益分配更加细化

我国TOD综合开发目前还处在起步阶段，但开发收入已经成为很多轨道交通公司经营收入的重要组成部分。多数国内城市已经明确TOD综合开发的收益将优先用于轨道交通建设和运营维护，以保证轨道交通系统的良性发展。从政策的具体内容看，部分城市还对TOD综合开发收益的管理分配等内容作了进一步细化：南京将核心区土地收益和线路正式运营前的上盖物业收益全部纳入市级承担的轨道交通建设资金，运营后的上盖物业收益用于轨道交通运营收支平衡；规划区其余新增土地市收益部分抵顶市级承担的轨道交通建设资金，区收益部分抵顶区级承担的轨道交通建设资金。成都轨道交通场站综合开发用地范围内的土地，由区(市)县出资完成土地整理的，供地后按现行体制分配后区(市)县所得净收益由区(市)县与成都轨道集团按50︰50的比例分成。由成都轨道集团出资完成土地整理，供地后按现行体制分配后区(市)县所得净收益由区(市)县与成都轨道集团按25︰75的比例分成。

3 昆明TOD发展现状问题分析

3.1 昆明轨道交通发展现状

截至2021年3月，昆明已开通轨道交通线路5条(含支线)，图1为已运营线路，里程达139.4 km，日均客流达到62万人次。已开通线路大部分穿越城市核心区，对缓解城市道路拥堵作用明显，也引导了呈贡新城快速发展。但由于轨道交通线路未成网，线路可达性偏低，客流效果并未完全达到预期。

图1 昆明地铁运营线路图 Figure 1 Map of Kunming Metro lines

3.2 昆明TOD发展现状的主要问题

3.2.1 缺乏与TOD发展相适应的规划管理体系

1)城市规划体系与轨道交通建设体系间缺少反馈(见图2)。

图2 城市规划体系与轨道交通建设体系缺少反馈 Figure 2 Lack of Interaction between urban planning system and rail transit construction

轨道交通建设体系为城市总体规划的专项之一，轨道交通线网规划只能“依据总规、纳入总规”[5]，但在实际操作层面，两个体系在微观层面才会产生交集，而产生交集的动力往往是房地产开发而非城市规划要素间的反馈。法定规划不能根据轨道交通线路走向主动进行调整，说明TOD理念在规划层面并没有充分起到引领城市发展作用。这个问题不仅在昆明存在，也是我国发展轨道交通城市普遍面临的问题。

2)轨道交通站点周边TOD特征不明显。

①站点周边开发强度不足。昆明城市轨道交通运营时间虽然超过8年，但是站点周边开发容量无论在空间还是时间上都与城市发展不协调。空间上，受城市快速建设的影响，土地利用、城市功能、产业和人口布局与交通基础设施建设脱节，站点周边存在大量低效用地(大板桥站)，城市交通供需失调，土地资源浪费。时间上，已开通车站周边的规划实现度低(如联大街站、古城站)，出现客流不足，运力浪费的现象。

如图3所示，轨道交通1号线南段、2号线北段经过较多的高强度开发区域；6号线为机场与主城区的联络线，经过区域多为正在开发区域或待开发区域，容积率相对较低，容积率较高的区域主要是城市中心地带和部分次一级的城市中心区、新开发综合体。容积率超过3以上的区域并未完全集中分布在轨道交通站点附近。轨道交通站点与高密度开发地块呈现出一定的耦合，但贴合度不显著。

图3 昆明已批建设规划沿线现状用地容积率示意图 Figure 3 Volume ratio of current land use in the approved rail transit construction plan

②站点周边用地混合度不高。通过对昆明187个轨道交通站点周边用地进行梳理后发现，110个轨道交通站点周边用地混合度较好，多为商业/办公与居住混合，77个站点周边土地性质较为单一(见图4)。在城市轨道交通线网规划完成以后，忽略城市轨道交通对沿线土地的影响，没有及时对沿线土地利用规划进行调整，简单地按原有土地利用规划开发建设，使轨道交通沿线土地(尤其车站周边)处在一个低水平层次开发，与城市轨道交通规划建设脱节，不能最大限度地发挥轨道交通潜在效率，同时也降低了轨道交通的长期运营效益，在一定程度上影响城市轨道交通事业的健康发展(见图5)。

图4 昆明轨道交通车站周边用地规划分析 Figure 4 Analysis of land use around the rail transit station

图5 轨道沿线规划用地混合度评价示意图(绿色为不足)Figure 5 The diagram of land mix degree evaluation along the rail transit (green block means insufficient)

3.2.2 轨道建设主体参与TOD综合开发中主动意识不强

截至2020年底，昆明市已建成的车站中进行综合开发的地块仅有一处(不包含车辆段开发)，部分车辆基地正在结合综合开发进行规划调整，见图6。轨道交通集团作为轨道交通建设、运营的主体，参与TOD综合开发的积极性不高。一方面是由于昆明市尚未正式发布有关支持轨道交通集团参与TOD项目开发的政策文件以及相应的激励措施；另一方面，轨道交通集团下属的投资公司没有成熟的房地产开发经验，独自开发将承担极大的风险。

图6 昆明某车辆基地综合开发规划图 Figure 6 A vehicle base in Kunming

3.3 对昆明轨道交通引导城市发展实施路径的思考

3.3.1 重视顶层规划控制，夯实TOD发展基础

在城市各规划层面加强基于轨道交通引导城市发展的用地调整和控制(见图7)。在总体规划阶段，轨道网络与城市空间形态的发展相协调，疏解城市核心区功能，支持城市发展轴的构建，引导城市空间形态发展；在控规(控制性详细规划)层面，强调轨道交通沿线的用地集约利用，避免产生新的城市问题，如图7所示，呈贡新区的规划建设即是轨道交通与城市新区统筹规划的成果；在修详规(修建性详细规划)层面，强化轨道交通建设引起的微观站点周边用地性质调整，促进城市功能的优化：将沿线原有的分散型居住、工业仓储用地等向商业金融、高密度住宅、文化娱乐、交通中心等集约型土地性质调整，优化土地使用功能，实施紧凑型土地开发模式。

图7 昆明各规划层面TOD控制思路 Figure 7 The idea of TOD control at different planning levels in Kunming

提出昆明轨道交通沿线用地控规调整指导建议。首先，设定轨道交通站点周边地块开发容积率区间：梳理轨道交通站点容积率现状，评估实施后不同用地类型的市场空置率，并参考建设局的城市用地开发库存比，预留容积率弹性调整幅度；其次，调整轨道交通沿线用地性质：允许用地具有混合性质，同时参考城市现有职住情况，设定轨道交通站点周边用地性质兼容表；最后，进行基于TOD理念的规划布局调整：在现有规划用地布局基础上，依托站点特点完善轨道交通站点不同影响圈层内的功能要素布局，并适度提升轨道交通站点周边一体化建设范围内的用地开发强度。例如，应明确不同影响圈层的开发强度与控制原则，做出粗放性规定，即给出开发强度下限建议，混合模式及混合开发比例、地下空间开发利用控制要求等。

3.3.2 将TOD规划深度融合于城市轨道交通发展的各阶段

加强TOD规划理念在轨道交通各个阶段的统筹工作，实现轨道交通与城市发展共成长。在城市轨道交通规划阶段，及时开展TOD发展策略与规划工作，重点进行现状TOD发展水平评价，对轨道交通沿线用地进行梳理，测算开发成本和收益，制定昆明市TOD开发总体目标、基本原则、分级分类、规划指引。在城市轨道交通设计阶段，同步开展轨道交通沿线用地调整详细规划工作，基于TOD开发策略，一方面对轨道交通线、站、场选址进行优化调整，提升开发条件和能力；另一方面对线站场周边城市用地的功能、性质、开发指标进行优化调整，落实到用地控详规。在城市轨道交通建设阶段，同步开展TOD项目的城市设计，按照发展策略，分期建设投入运营。在轨道交通运营阶段，应从长远运营城市角度，充分考虑轨道交通与城市发展的耦合性和生长性特点，编制周边用地可持续发展及更新规划，更进一步提升轨道交通车站周边用地的发展生命力(见图8)。

图8 昆明重点区域轨道交通与土地利用示范性方案设计技术路线 Figure 8 Technical route of key regional rail transit and land use scheme design

3.3.3 加强顶层制度建设，创新合作机制

轨道交通建设的资金投入是庞大的，开通后的运营、维护费用仍需要城市长期投入大量资金，对财政产生巨大压力。轨道交通在二级市场对土地的增值作用最为明显，然而因《土地管理法》与《房地产管理法》等相关土地获得机制，使轨道交通建设、运营主体无法参与站点周边综合开发，轨道交通建设成本难以与周边土地增值后的溢价空间直接挂钩[6]。在政府财政有限的情况下，既要保证轨道交通开通运营，又要同步完成站点周边地块开发来保障客流量，亟需建立“多方参与、合作共赢”的方式共同进行开发。参与平台各方除了政府、轨道交通建设主体外，还应鼓励有意愿参与城市建设的各类开发公司、平台公司、民间资本等形式的企业加入。政府以建设公共交通基础设施为引擎，实现以车站激活片区整体发展。

昆明市政府对TOD推进愈加重视，在操作层面将进一步加强顶层设计，建立一体化发展的保障机制，自上而下推进项目实施。建议成立专项领导小组，统一各部门、各利益方的目标，明确实施主体及责、权、利，强调小组的执行能力。同时形成多部门协调的机构，建立协调决策机制以解决项目推进中的重大问题。

3.3.4 尽快出台TOD配套政策，保障TOD的顺利实施

TOD不再是一种规划理念，而是通过轨道交通建设对城市开发理念以及城市运营方式的重构。昆明应尽快学习兄弟城市经验，弥补轨道交通TOD配套政策的空白，针对以下方面形成具有城市特点的法规条文：①创新供地政策：在轨道投资与土地开发收益总体平衡的原则下，合理安排土地储备和出让计划；②明确开发主体：改变目前市政府作为主体的状况，在赋予轨道公司权利的同时，强调其应承担的责任；③完善资金筹措细则：保障轨道交通建设运营及偿债资金需求，确保建设项目顺利推进；④优化用地管理模式：综合统筹城市产业布局，促进轨道交通站点周边开发强度的聚集，形成站点之间差异化、错位化和互补化的格局；⑤形成TOD规划技术导则：以少数站点作为操作案例，通过从前期规划到建设落地的工作，总结推演适宜昆明城市的TOD技术导则，以指导各阶段设计工作。

4 结论

未来昆明走“集约、高效、绿色”的发展路线是必然的趋势，以轨道交通规划引领城市是帮助实现这一目标的最佳路径。其他城市在推动城市TOD过程中已经进行诸多实践，对昆明TOD发展有极大的借鉴意义。面对新形势下城市发展的高标准，昆明将更加坚定地将“TOD模式”作为一项重要的城市发展战略，并结合城市特色加强顶层规划设计，通过在城市规划方面进行适应本土化的调整、优化，形成自上而下的模式推动TOD开发；鼓励多方平台参与到TOD开发建设中；同时，政府部门形成具有创新性的政策、制度以保障TOD顺利实施。