论证券行政和解制度的完善——以行刑衔接条款为例

张铁来

(华东政法大学,上海 201620)

近年来,金融产品创新的步伐不断加快,证券市场的违法违规行为已不仅仅局限于常规案件,如内幕交易、虚假陈述、欺诈客户等非常规案件接踵而至,导致产生投资者利益受损、证券市场动荡等诸多负面影响。对此,我国证券监督管理委员会(以下简称证监会)不断加强证券执法力度。数据显示,证监会作出的行政处罚决定数量从2015年的177件猛增至2020年的342件,同比增长约 93%,导致执法资源日益紧张。纵观证券市场最为发达的美国,美国证券交易委员会(以下简称SEC)对层出不穷的证券市场违法违规行为,更多地不是采取强制性的行政处罚,而是采用非诉讼解决机制(ADR)。美国1946年的《联邦行政程序法》和1990年的《行政争议解决法》授权联邦行政机构有权适用行政和解。此后,为推进在证券领域适用行政和解,SEC《行为规范》(Rules of Practices)第二百四十条“和解”(settlement),对证券执法和解的适用(availability)、程序(procedure)以及和解动议的约因(consideration of offers of settlement)等作出专门规定,为SEC适用证券行政和解提供了完整的实施规范。数据显示, 在SEC正式采取诉讼程序之前, 一半以上的案件被和解,并且大量的案件在诉讼中被和解。实际上,SEC 调查的案件中,最终走完民事诉讼或行政审裁的只有大约10%，即使在2008年金融危机后, SEC的证券执法力度进一步加强, 行政和解也依然占主导地位。证券行政和解在成熟的证券市场已非常常见,但对于坚持“行政权不得自由处分”的我国而言,仍是一个新的执法方式的转变,其代表证监会的监管方式从传统的刚性监管向柔性监管的转变。因此,我国坚持“先试点,再推广”的路径,即先在部分规章中试点,再在法律中予以确立。具体而言,2013年12月,国务院办公厅发布《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》(国办发〔2013〕110号),在学术研究之外首次以行政法规的形式确认证券行政执法的概念。2015年3月，证监会颁布《行政和解试点实施办法》(以下简称《和解试点办法》),对证券行政和解的基本问题进行了规定,构建了证券行政执法和解制度的基本框架。同时,为规范行政和解金的管理与使用,证监会与财政部联合颁布《行政和解金管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。2019年,新《中华人民共和国证券法》(以下简称《证券法》)第一百七十一条首次将证券行政和解写入法律。2020年,证监会对《和解试点办法》进行修订,发布《证券期货行政和解实施办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。从目前来看,我国已形成以《证券法》为基础,《和解试点办法》《暂行办法》等规章相互配套的证券执法和解制度体系。

其中,《征求意见稿》放宽了和解的条件,扩大了其适用范围,取消了立案调查需满3个月的和解申请时间要求,优化了和解程序的启动程序,规定了和解协商延期不得超过3次,每次3个月,提高了和解的及时性。但是,自2015年《和解试点办法》实施以来,只有高盛亚洲、北京高华案和上海司度案两个案件适用了证券行政和解,除了上述所说的和解条件严苛、和解程序启动困难、和解时间长外,还有一个重要的原因在于行刑衔接条款不合理,大大缩小了其适用范围。具体而言,《和解试点办法》和《征求意见稿》均规定被调查当事人的行为涉嫌证券期货犯罪,依法应当移送司法机关处理的不得和解，而《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》(以下简称《追诉标准》)对于证券犯罪规定的移送门槛以及行刑衔接条款未将“刑事回转案件”进行特别考虑,因此将大量案件排除在外。

因此，本文结合《证券法》《和解试点办法》《暂行办法》《征求意见稿》的相关规定,并结合证监会在2015—2020年公布的行政处罚的文书和裁判文书网相关的司法裁判,论述《征求意见稿》行刑衔接条款对于证券行政和解适用的阻碍,并提出可行性建议。

一、证券行政和解对相关主体的影响

从刚性监管到柔性监管的转变,从《征求意见稿》对《和解试点办法》进行修正,扩大证券行政和解的适用范围,均是因为行政和解制度对市场相关主体具有不同程度的积极作用。

(一)证券行政和解对投资者的影响

与一般违法行为相比,证券市场违法行为具有高度复杂性:一是涉及主体广泛、数额巨大,社会影响深远;二是案件专业性强,复杂性高,对监管者的能力和素质要求相当高;三是金融产品的创新性与法律的滞后性矛盾尤为突出,处理证券违法行为往往无法可依。因此,只有具备专业技能与素质的投资者,才能在具有高度专业性与复杂性的证券市场生存。机构投资者便是最为专业的投资者,在证券市场发达的国家，其投资者结构以机构投资者主。以美国为例,据美联储统计，美股市值中Household Sector(散户、自然人及非盈利型组织等)持股市值占比为37.6%,政府及其他占比为5%,机构投资者占比为57.4%(其中，较大的机构投资者如共同基金及ETFs占比29%、外资占比15%、养老金等险资占比12%)。相较而言,我国证券投资者结构存在明显缺陷,即我国证券市场以中小投资者为主。数据显示:截至2019年12月31日,全国股票投资者数量达15 975.24万,其中自然人投资者占比99.76%。但是,2019年股票投资获利的专业机构投资者、一般机构投资者和自然人投资者比例分别为91.4%、68.9%和55.2%。这表明在我国证券市场上占主导地位的主体并未从证券市场获利。相反,由于缺乏系统的证券投资知识和经验,与机构投资者相比,个人投资者权益更容易受到侵害,在权益受侵害后进行维权时会遭到更多阻碍。

在证券行政和解出台前,同一违法行为往往要承担民事责任、刑事责任和行政责任,后两者带有公法性质,其主要目的在于惩罚和教育,而非对受损投资者进行救济,受损投资者只能以民事诉讼的方式维护自身合法权益。但投资者私权救济的渠道并不畅通,如因内幕交易导致的民事赔偿诉讼尚无投资者胜诉的案例。其原因在于，虽然《中华人民共和国刑法》第三十六条第二款和《证券法》第二百二十条确立了财产性民事责任优先承担原则,但《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的诸多规定》(法释〔2003〕2号)认为民事赔偿应当以行政处罚或刑事判决为前提条件,因此民事赔偿优先原则就会流于形式。就行政执法而言,行政相对人的高智商、证据的易逝性与复杂性、取证的高难度等客观情况使证券行政执法较其他领域更为困难,与此相应的,处罚决定的做出效率也较低。在缺少行政处罚或刑事诉讼时,直接进行民事诉讼,往往因证据不足无法得到法院支持。因此,即使在之后的立法中,将此条规定予以删除,证券民事诉讼在司法实践中仍会在行政处罚或者刑事诉讼后提起, 同时在证监会实行“收支两条线”的政策背景下,行政处罚的罚款与没收违法所得依法规定只能上缴国库,不能用于补偿投资者损失。民事诉讼劣后于刑事或行政处罚意味着,对违法者进行处罚后,违法者剩余资产往往不足以全额承担民事赔偿或无钱可赔,因此投资者无法获得足额补偿。

根据投资者保护的基本原理,投资者的合法权益如果受到侵害应得到及时恢复,但在民事诉讼程序中,投资者需要经过漫长等待,经过复杂的程序才能够得到补偿。以绿大地案为例,虽然相关的责任人受到了刑事处罚,但受损投资者至今未得到足额赔偿。证券行政和解是适应高效率需求的产物。正如汉斯·J. 沃尔夫等人所指出的,行政和解合同的主要目的是程序的经济性,主要是为了避免漫长的程序和巨大的支出风险。

证券行政和解的效率性主要体现在和解金制度,《暂行办法》赋予中国证券投资者保护基金有限责任公司履行行政和解金的管理职责，其中第七条规定，行政和解金首先分配给投资者以弥补损害,剩余的再上缴国库。这样受损投资者不需通过漫长的诉讼程序,可直接获得相应赔偿。

(二)证券行政和解对行政相对方的影响

在证券行政和解下,行政相对人虽然需要缴纳巨额和解金,但无论相对人是上市公司还是中介机构,均会支持证券行政和解。

1.从上市公司的角度考虑,其支持证券行政和解的原因有:第一,如果采用诉讼的方式,公司管理人员要花费大量的时间、精力用以搜集证据起诉应诉,并不经济。第二,处罚会对公司声誉造成极大的财产损失。如果上市公司存在证券违法的可能时,证监会便会向上市公司发出调查立案的通知。根据新《证券法》第八十条规定,证监会发出的通知属于重大事件,上市公司应当进行临时报告,向社会披露相关的情况,之后会引起投资者恐慌,进而纷纷抛售该股票,导致股票价格大跌。徐文鸣和莫丹(2019)以证监会(局) 2014年1月1日至2018年12月31日期间《调查通知书》公告日为样本,得出公告日当天样本股票呈现高达-12.03%的超额收益率。第三,和解代表上市公司积极承认错误,积极弥补投资者损失,从而给证监会留下一个良好的印象,这对于日后与证监会打交道同样重要。

2.从中介机构的角度考虑,其同样会积极接受证券行政和解。中介机构以其声誉或者业界信誉为履约担保,违法或者不诚信的机构会被社会所淘汰。这意味着一旦中介机构被证券监管机构处罚,会直接影响自己的声誉；倘若其被证监会处以市场禁入的决定,该中介机构便彻底失去了生存的可能。在证券行政和解制度下,中介机构承认错误,并且积极地进行赔偿,不仅可以将违法违规行为对机构声誉的负面影响降到最低,也能避免市场禁入的惩罚,从而得以继续经营。

(三)证券行政和解对证监会的影响

与其他违法行为相比,证券违法违规行为具有隐蔽性、专业性、复杂性和频繁性等特点,高频率、高强度的执法行动会使证券执法资源紧张问题更为突出。证监会在查处证券违法违规行为时会面临证据不足、金融产品创新性与法律滞后性等诸多难题,甚至在耗费大量的执法资源后,仍不能彻底查清事实,以至出现不符合行政处罚的构成要件,无法追究行政相对人的责任,或者遭遇处罚对象逃逸、解散，罚没款难以催缴执行等情形。

证券行政和解对证监会行政效率的提高主要体现在以下两方面:其一,证券行政和解有利于解决证券违法行为认定难、执法成本高的难题。证券违法行为具有极强的专业性,其载体具有无纸化的特征,即使投入大量的执法资源也很难确凿认定。《和解试点办法》第六条第一项规定:“中国证监会已经正式立案,且经过了必要调查程序,但案件事实或者法律关系尚难完全明确。”证监会在执法调查过程中,案件事实关系复杂,法律关系难以界定,继续调查需要付出很高的行政成本。因此,行政相对人可以提出行政和解申请,证监会如果与行政相对人达成行政和解协议,证监会决定终止调查,则可节约行政资源，进一步提高社会整体效率。为增强证券行政和解的适用性,新《证券法》第一百七一条未就法律事实与法律关系的确定与否进行限定。《征求意见稿》取消了对案件类型的限制,同时对案件的确定或不确定状态取消了限定,进一步扩展了证券行政和解的适用空间,以充分发挥证券行政和解的效用。其二,证券行政和解有利于解决证券处罚执行难、监管效果欠佳的问题。许多证券违法行为依法应处高额罚没款,但实践中由于处罚对象逃逸、解散等多种原因,罚没款的催缴执行十分困难。通过和解,证券监管部门可以要求相对人必须先将其同意支付的罚金存入指定账户,才考虑是否与其和解,从而大大降低和解决定的执行成本,确保监管效果,促进市场的规范发展。

二、《征求意见稿》行刑衔接条款的不足

《和解试点办法》第七条第二项规定:行政相对人涉嫌犯罪,依法应当移送司法机关处理的，不得与行政相对人进行行政和解。《征求意见稿》对该行刑衔接条款进行了保留。在证券违法立体追责体系中,刑事责任与民事责任、行政责任相比更为严厉,其对于证券违法行为的震慑作用最强。但是该行刑衔接条款并不完善，大大限制了行政和解的适用范围,有违提高证券行政和解适用率,转变监管方式的初衷。

因《和解试点办法》第六条将证券行政和解的适用范围限定在虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等常规案件中,此时《征求意见稿》尚未实行,因此目前关于证券行政和解的数据仅限于上述几种情形,同时考虑到内幕交易的数量最多,数据最为充分,故下文的讨论以内幕交易为例展开。《追诉标准》第三十五条规定了内幕交易的追诉标准,其中第一项和第三项规定证券交易成交额累计在50万元以上的、获利或者避免损失数额累计在15万元以上的应当立案追诉。考虑到案件的移送期限、侦查期限、审理期限等问题导致证监会移送司法机关的案件不能及时进行审判,本文以2015—2020年为时间线,以“内幕交易”为关键词,在证监会官网搜索以内幕交易为由作出的行政处罚,以“内幕交易罪”为关键词,在中国裁判文书网搜索全国法院以内幕交易罪为由作出的刑事判决,具体情况如表1所示。(表1仅以中国证监会官网公布的处罚决定书为数据来源，未统计各地证监局作出的行政处罚决定书)。

表1 中国证监会行政处罚与司法裁判数量与比率

数据显示,2015—2020年,以内幕交易为由,证监会共作出247份行政处罚决定书,全国法院以内幕交易为由作出的判决仅57份,占比为26.89%,但是达到追诉标准的为212份,占比为85.83%。

由此可以发现,《征求意见稿》的行刑衔接条款存在两方面问题:一是《征求意见稿》规定达到刑事立案标准的应当移送公安机关,由于《追诉标准》规定的门槛过低,导致超过80%的案件排除适用证券行政和解制度,客观上缩小了其适用范围。二是通过表1可知有近60%的案件虽然达到了追诉标准,但是由于实体法或者程序法的原因未追究其刑事责任,退回至行政机关时,因《和解试点办法》消极条件中的行刑衔接条款未将此刑事回转案件考虑在内,一律排除适用证券行政和解制度,同样缩小了该制度的适用范围。因此，这与《征求意见稿》扩大证券行政和解的适用范围,转变监管方式,实现三方共赢的目的背道而驰。

三、行刑衔接条款的完善路径

美国是证券市场最为发达的国度,也是适用证券行政和解最为广泛的国度。美国的证券执法案件中超过90%的案件是通过证券行政和解的方式解决的。因此,探究美国证券行政和解的适用规范可能对行刑衔接条款的修正有所裨益。在美国,SEC和刑事检控部门可以单独追究行为人的行政责任和刑事责任,同时作为ADR在刑事领域的适用,美国确立了辩诉交易制度,即美国刑事检控部门可以与当事人就刑事案件达成和解。但就我国而言,其一,对同一个案件而言,要么由行政机关管辖,要么由公安司法机关管辖,不存在同时由二者管辖的情形;其二,我国不承认辩诉交易的法律效力,相反在刑事领域主张“执法必严,违法必究”。因此,美国制度设计在我国并没有生存的土壤,对于行刑衔接条款的完善需在中国特色社会主义法律体系的框架下寻求最优的完善路径。

(一)路径一:适时上调追诉标准,以扩大适用范围

有学者认为应当提高追诉标准,如高振翔和陈洁(2020)指出，应将追诉标准适度上调,以防止因追诉标准过低导致证券行政和解的适用范围过于狭小。

但是,笔者认为通过上调追诉标准解决上述问题是短视行为,该措施仍会导致问题的周期性发生。因为我国关于证券犯罪标准的细化较晚,如2010 年《追诉标准》对操纵证券、期货市场罪立案追诉标准作了规定,2012年颁布的《内幕交易司法解释》与2019年颁布的《操纵市场司法解释》《利用未公开信息交易司法解释》均无经验可察。因此,笔者从其他的法律中寻找有益经验——盗窃罪根据盗窃数额划分为盗窃治安案件和刑事案件(即盗窃罪),与本文讨论的对象有异曲同工之处,可以从盗窃数额即追诉标准的改变一探究竟。具体数据见表2。

表2 历次盗窃罪立案标准比较

根据表2可知,盗窃罪的立案标准随着经济的发展在逐渐上调,是经济发展水平与通货膨胀率、货币贬值率等共同作用的结果。由盗窃罪立案标准变化的数据可以推断，证券经济犯罪的追诉标准必然是逐年上升。同样以内幕交易为例,《追诉标准》第三十五条规定了相应的标准。以第一项为例,成交额超过50万元即达到立案标准,但根据世界银行公布的数据,以2010年100元的购买力为基点,2019年变为125.083元,货币贬值近四分之一,因此2010年规定的50万元,其购买力在2019年等于62.5万元,此后必然进一步增长。由此,便会陷入与盗窃罪的数额标准一样的恶性循环:制定标准→标准过低出现问题→提高标准→标准过低出现问题……如此反复。此外,较其他市场而言,证券市场是一个特殊的市场,其特殊性会加速上述的恶性循环周期。

证券市场的特殊性体现在证券市场是资金融通的市场,并且处于迅速发展中。我国证券登记结算公司统计年鉴公布的数据显示,2010年登记存管证券总市值为277 186.48亿元,2019年为724 506.26亿元,同比上涨161.37%；2010年的结算总额为3 556 674.52亿元,2019年为12 364 231.86亿元，同比上涨247.63%。由此可知,我国证券市场的发展极为迅速,其主要原因在于:其一，国家利用证券市场发行国债,一方面可以将一次性大额支出平摊到以后的诸多年份以防止“税收休克疗法”对国民经济带来的短期冲击，另一方面通过吸引国外购买本国国债,并以减税的方式将资金转到股市,通过借贷消费的模式实现我国经济从投资驱动型变为消费驱动型的良性转变。其二,对企业而言,一方面证券市场可以帮助企业破解融资难题，另一方面股票证券可以将未来收入提前变现,这与一般意义上的提前透支并不等同,企业通过股票证券以更低的成本把未来的收入作证券化提前变现,之后可以进一步投资从而创造更多的财富。其三,对个人而言,与农业社会下人们以温饱为首要目标不同,在工业社会下,人们的收入更多,解决温饱问题后,对投资理财的热情不断高涨。数据显示,2019年财富增加的家庭中,住房资产增加贡献了 69.9%,金融投资价值增加贡献了 21.2%,可支配现金和工商业经营总的贡献在 10%以内。在“房住不炒”的政策以及房地产泡沫下,我国房地产市场的风险是切实存在的,此后资产配置的重心必然从房产向金融资产转变,从而更有效地配置资产。

因此,随着证券市场进一步发展,证券交易金额不断增加,证券违法违规的数额也不断增加,如2020年共33起案件交易金额超过1 000万元,单起案件交易金额最高达7.5亿元,将进一步加快上述恶性循环周期。

此外,路径一有一个始终无法解决的问题,即移送之后分为三种情形：情形一，移送后立案,并处以刑罚;情形二，移送后未立案;情形三，移送后立案,但是未处以刑罚。无论追诉标准设置多么合理,一旦达到相应的追诉标准,无论是属于上述哪种情形,均不得适用证券行政和解,一刀切的做法缩小了其适用范围。情形一意味着该案件对经济社会的影响巨大,此案件当然不能适用和解,但是对于情形二和情形三应当允许适用证券行政和解制度,原因在于允许其适用证券行政和解制度与法律法规并不相违背。

就情形三而言,根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十三条规定,公安机关对发现的违法行为,经审查没有犯罪事实或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任,但依法应当追究行政责任的,应当及时将案件移送同级行政执法机关,有关行政执法机关应当依法作出处理。这里规定应追究其行政责任,从文义解释的角度来讲,无论适用行政处罚还是行政和解均属于追究责任的手段,此时若采取和解的方式与该条并不冲突。

就情形二而言,根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第八条、第十条规定,若公安机关认为没有犯罪或者情节轻微而决定不予立案,案件退回至行政机关依法处理。其中第十条后半句“依照有关法律、法规或者规章的规定应当给予行政处罚的,应当依法实施行政处罚。”从立法解释的角度来讲,其并非指该类案件只能适用行政处罚,排除适用行政和解,而是强调对于未处以刑罚的案件仍应承担行政责任。另外,情形二是尚未立案,情形三是已经立案,但是犯罪轻微,就二者相比较而言,情形三重于情形二,根据“出罪以重以明轻”的原则,情形三可以交由行政机关裁量适用处罚方式,情形二自然也可以。

因而,路径一只能短期规避问题,仍无法解决问题的周期性发生，另外适用路径一仍然将情形二和情形三排除在外,导致案件适用范围过于狭小,与现阶段扩大适用范围、转变监管方式的理念相违背。

(二)路径二:修改行刑衔接条款,扩大适用范围

笔者认为为解决行刑衔接条款完善问题,上调标准固然是必要的,但不能对其过度依赖,应探寻更为长远的破解之道。首先梳理和归纳该问题的逻辑:发生证券违法违规行为→达到相应的标准→行政机关将案件移送公安机关→未立案或者未处以刑罚→退回行政机关→行政机关依法处理,可见案件自移送伊始便不能适用证券行政和解制度,那么为完善该制度,可以考虑将《征求意见稿》的消极条件进行调整,将消极规定后半句“依法应当移送司法机关处理的不得和解”,改为“被司法机关生效判决处以刑事责任”。

1.路径二的相对优势。首先,当案件的立案标准出现明显的不合适时,若适用路径二,可以降低证券行政和解的适用对于立案标准的过度依赖性,改变一味等待标准上调的被动性。其次,当案件移送后未立案或者移送后立案,但是未处以刑罚时允许其适用证券行政和解可进一步扩大其适用范围。根据前文的数据显示，在内幕交易违法违规行为中,有近60%的刑事回转案件被排斥适用证券行政和解,《征求意见稿》为扩大适用范围将适用的案件范围进行扩张,完善了和解的启动程序,规定了和解的最高期限,提高了和解的及时性。但其做出规定的基数只是20%的案件,这意味着最多只有20%的案件适用证券行政和解,其对扩大证券行政和解适用范围的意义似乎并不大,若适用路径二,可将近80%的案件纳入证券行政和解的适用范围,对于避免证券行政和解制度处于休眠状态,落实投资者保护的理念尤为重要。

2.路径二释疑。虽然路径二相较于路径一而言,可以避免追诉标准的周期性影响,扩大证券行政和解的适用范围,但是自《和解试点办法》实施以来,对于移送公安机关的案件不适用和解的观念已经存续很久,如今改弦更张,允许刑事回转案件适用和解,难免会引起诸多争论和质疑,对此本文做如下释疑。

第一，扩大证券行政和解的适用范围,是否会纵容违法违规行为,与证监会“零容忍”强化证券监管,严厉打击证券违法犯罪的理念相违背?

回答自然是否定的,证券行政和解并不意味着对行政相对方的纵容,而是以柔性监管的方式代替之前的刚性监管。首先,证监会的处罚方式包括财产罚和行为罚,在证券行政和解制度下,行政相对人需支付和解金,并且仍不排除市场禁入的适用空间,二者手段没有明显差异。其次,就财产罚的金额而言,在高盛亚洲证券行政和解案中,行政相对人支付了1.5亿和解金；在上海司度证券行政和解案中,上海司度等行政相对方支付了6.7亿行政和解金,而此前在上海司度案中,证监会在《行政处罚事先告知书》中的处罚金额不足5亿，由此可知,证券行政和解并未弱化财产法的金额,相反其和解金的金额非常高。因此采用路径二,不会导致监管力度的弱化,并不违背严厉打击证券违法犯罪的理念

第二,是否会过分延长案件的期限,导致投资者迟迟得不到补偿。有观点认为,纵观2020年证监会的执法活动,“雷厉风行”一直贯彻其中。在王府井内幕交易案中,证监会于6月9日启动调查程序,9月18日公布“案件调查完毕,移送公安机关”。在永煤控股债务违约涉嫌违法案件中,永煤控股11月10日债务违约,银行间交易商协会于11月24日将相关材料移送证监会，11月27日证监会立案调查。行政和解的期限非常长,在高盛亚洲案中,从证监会立案调查到终止调查,历时3年；在上海司度案中,证监会从立案调查到终止调查,历时4年。那么若按照路径二,对刑事回转案件允许其适用证券行政和解,与直接进行行政处罚相比,期限会极大延长,不利于惩戒违法行为,保护投资者的利益。

笔者认为,该观点忽视了两个方面:其一,在《征求意见稿》中,证监会将和解的时限进行了调整,规定和解协商时限为3个月,之后可以延期3次,每次最长3个月,这意味着和解期限最长为12个月。反观作为刑事回转案件的典型案例——周继和案件,四川省公安局在2015年7月15日作出《终止侦查决定书》,此后案件移送证监会,证监会于2016年8月16日作出行政处罚决定书,经历的时限为一年,与《征求意见稿》规定的时限相差无几。其二,行政处罚的速度不等于投资者保护的速度,行政处罚金上缴国库,投资者只能在之后提出民事诉讼以维护自身合法权益,但在司法实践中,鲜有投资者得到足够的补偿,这意味着投资者的损失无法得到及时弥补,长此以往,投资者投资热情减弱,证券市场发展缓慢。相反在证券行政和解制度下,和解金直接用来弥补投资者的损失,那么如果从案件移送回证监会到投资者得到补偿来计算期限的话,证券行政和解制度无疑会短于行政处罚。

四、结语

证券行政和解作为转变监管方式的重要抓手,自试点以来因适用范围狭窄,条件苛刻等未得到广泛适用。因此,《征求意见稿》对其适用范围、时限进行了进一步规定,但是由于行刑衔接条款的不合理,导致其适用的最大基数是20%的案件,与立法初衷相违背,因此传统上调立案标准的路径只是短视行为,对于适用范围的扩大影响有限。应将行刑衔接条款进行相应的修正,将移送做类别化处理,把刑事回转案件划入适用范围,以进一步提高行政效率,贯彻落实“零容忍”的要求,实现保护投资者, 确保市场公正、有效和透明并减少系统性风险的监管目标,构建良好的市场生态。