未来中国会进入“无县时代”吗

10年之间，全国共撤销了141个县（平均每年约减少14个县）。中国的县制在历史上已经连续存在了数千年，为什么要撤销？大规模撤县设市（区）之后，未来中国是否会进入“无县时代”？

“县”是否将退出历史舞台

8月4日，邵阳市发改委网站公布了《对湖南省政协十二届四次会议第0618号提案的答复》，其中提到，“十四五”时期，加快拓城步伐，将邵东市、邵阳县部分乡镇调整纳入中心城区，推动新邵撤县设区，构建包括“三区一县”的“大中心”城市格局。

这则消息让撤县设市（区）再度回归大众视野。民政部数据显示，2009年底，全国尚有1464个县，855个市辖区;到了2019年末，已缩减至1323个县，市辖区数量却增至965个。也就是说，10年之间，全国共撤销了141个县（平均每年约减少14個县），增加了110个市辖区。

今年以来，全国多地提出撤县设市（区）。洛阳的行政区划调整为今年各地撤县潮拉开帷幕。河南省政府网3月18日公布，国务院同意洛阳市调整部分行政区划，撤销县级偃师市，设立洛阳市偃师区;撤销孟津县、洛阳市吉利区，设立洛阳市孟津区。此后，不少城市在当地的“十四五”规划纲要中提及将撤县设市（区）。

中国的县制在历史上已经连续存在了数千年，为什么要撤销？

在中国区域科学协会会长杨开忠看来，撤县设市（区）根本上是对我国城市化内在要求的顺应。“将符合设市标准的县改市，有利于培育中小城市，缓解超大、特大城市、大城市的压力，促进大中小城市协调发展，提高城市化质量和水平;有利于通过扩权调动地方积极性;有利于以先进的城市标准引领地方建设基础设施、扩大公共服务，提升规划建设管理水平，更好地促进经济繁荣和提升人民生活质量。”

那么，大规模撤县设市（区）之后，未来中国是否会进入“无县时代”？“县”是否会慢慢退出历史舞台？

“不会的。从空间分布来看，城市化不是国土空间普遍变成城市，恰恰相反，是让人口和经济活动集聚到占国土面积极少份额的土地上，以获取集聚利益。”杨开忠说，“例如美国只有3%的国土面积是用于城市建设的，我国目前城市用地大概不到国土面积的2%。而且改市也是有标准的，城市化得要达到一定水平。当然，在城市化过程中，会有一些县因人口和经济流失，其县级建制被撤并降转。但即使考虑到这一点，最终也不会是无县的。”

边缘小县“撤并降转”现象将更加普遍

县改市或改区，某种意义上是针对发达省份或城市所属的县（市）。对于那些位居中西部地区的边缘小县，或将面临“撤并降转”。

据统计，目前我国人口不足5万的“袖珍”小县共有82个;人口规模在5至10万之间的共有108个;人口规模在10至50万之间的共有841个。总体计算，人口不足50万的县共有1031个，占比约为61%。

那些人口不足5万的82个县，基本都位于西藏、青海、新疆、四川、陕西、山西、内蒙古等中西部省区。无论是自然条件，还是社会经济条件，这些边缘小县均远远落后于东部发达地区。这些小县城都有一个共同点：人气不高、经济低迷，地方财政收入与财政支出反差巨大。这也是引发是否撤县等诸多争议的重要原因。

今年两会期间，全国政协委员李冬玉提交了一份提案，建议优化县级行政区划、推进小县合并试点，可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点。

有主张合并的，也有主张撤县的。清华大学中国经济思想与实践研究院研究员袁钢明说：“像佛坪、大宁这样的边缘小县城，人口稀少，管理起来效率又不高，还要维持其机构和工作人员的运转，带来的只是负担。而撤县能够减少不必要的行政单位和行政开支。”

杨开忠将其统一归纳为“撤并降转”，他说：“那些人口稀少、封闭分割、远离中心城市的经济边缘地带的县城，地理经济相对无效率，在优化国土空间布局、推进新型城镇化和区域协调发展的过程中，人口进一步减少一般是不可避免的，其中一些县行政建制‘撤并降转，也是自然的。”

但他同时强调：“由于我国偏远边缘县，县域面积相差很大，且一些具有民族团结、边疆问题、生态或文化保护的特殊意义，具体调不调整、采取哪种方式调整，要具体问题具体分析。”

“撤并降转”是否以人口为标准

我国的县域范围是历史形成的，人口规模和范围都不大。人口最多的县不到200 万人，多数县的人口规模在30 至50 万之间。多数县的范围在1000 至3000 平方公里，也就是方圆50 公里范围。

基于人口是影响经济发展的一个重要因素，以及李冬玉在提案中提出“10万人以下的县进行合并”的观点，一些学者将讨论的焦点聚集到了人口数量上。

袁钢明赞成以10万人口为标准进行撤销，他说：“基于中国国情，如果一个县的人口少于10万人，过于稀少，这样的基层行政机构就没有理由继续存在。少于10万人，不仅不应该成为县，甚至连镇都没有理由成立。”

也有反对意见。中国区域科学协会理事长肖金成表示，县级能否撤并，不能简单以人口和GDP来衡量。一个区域需要一个中心城市，而中心城市的管理半径一般是50公里，这是一个比较合理的半径。因为一个中心城市的辐射半径是以交通工具来衡量的，即汽车的1小时交通圈。农民要出售产品，开车1小时进入城市，当天就可以回去;市民要外出办事，乘车1小时可达，当天也就回去了。超过这个半径，与中心区的关系就越来越小。

“在这个半径范围内，看有没有中心城市，如果没有，就不要把县撤销。撤县不能仅以人口多少定论。撤县后，当地的老百姓怎么办？” 肖金成说，简单撤并不能从根本上解决问题，且易引起较大震动。

在肖金成看来，未来可以将县级政府改革成为地级市或州的派出机构。所谓派出机构，就是代表市政府对乡镇进行管理，不设财政，市政府要为其提供财政支出。

“不设立人大和政协，没有独立的规划权，由市规划部门统一规划。没有自己的地盘，也不需要设立很多机构，可大规模减少财政支出。在职人员可逐步减少，也可实行‘老人老办法、新人新办法，来减少改革的阻力，以免引起波动。”肖金成表示。

（《中国经济周刊》 王红茹/文）