长江经济带生态大保护政策：演变、特征与战略探索

文传浩 林彩云

摘 要：

长江经济带的生态大保护是对流域生态、经济、社会复合系统的全面保护，是长江流域生态文明建设的重要保障。长江经济带生态大保护政策演变历程可划分为环保体系初步构建、环保区域分治体系形成、环保多元共治体系完善、生态大保护战略全面推进四个阶段。对长江经济带生态大保护政策演变历程及其演变特征的分析可以看出，中国已基本建立了流域生态文明的生态大保护战略政策体系。为深入推进长江经济带的生态大保护工程，应以整体系统化保护思维将生态大保护机制中的多元化属性归整到系统化属性，以“六全”为基本维度，以“三生空间”为重要载体，构建生态大保护政策共建共治共享机制，实现长江经济带生态大保护政策的持续稳定。

关键词：长江经济带;生态大保护;政策演变;战略探索

中图分类号：F061.5    文献标识码：A   文章编号：1007-2101（2021）05-0070-0008

长江经济带生态大保护工程是“中华民族伟大复兴和可持续发展”的根本和灵魂。长江经济带生态大保护是中华民族延绵发展的长远规划，是流域民众安家立业之所在。党的十八大以来，国家高度重视流域生态文明建设，突破了原来以行政区为单位进行管理的“一亩三分地”思想，从流域整体的战略視角共抓生态大保护，以全流域谋一域、以一域服务全流域，流域生态文明建设经历着巨大的历史性变革。长江经济带生态大保护变迁史就是一部流域生态思想和政策演变史。长江生态大保护的提出是在近代长江流域开发与治理的基础上进行的，是对长江流域环境保护历史的延续、继承和发展。长江经济带概念的雏形最早是由中国生产力经济学研究会于1984年提出的，长江经济带的生态环境问题和人地矛盾的激化是在改革开放后凸现出来的，故本文以改革开放为研究始点，系统回顾我国长江经济带生态大保护政策的历史演变，分析其不同阶段的生态环境状况及政策演进脉络与特征，通过分析生态格局变迁与保护政策演化之间的动态关系，提出长江经济带生态大保护政策可持续的战略思考。

一、长江经济带生态大保护政策演变历程

（一）1921—1978年长江流域治理开发的萌芽时期

在20世纪80年代之前， 我国的环境问题主要体现为在进行农业生产时对自然资源的粗放式利用，造成大量水土流失以及植被的破坏。1921—1948年是中国共产党成立到新中国建立前期，同时也是自然资源保护的萌芽期。在此期间，中国共产党走上了无产阶级领导的新民主主义革命道路。农村包围城市的革命道路客观上决定了中国当时的经济建设是以发展农业为重点的。此时，中国共产党对自然资源和环境的关注以及所采取的保护措施是建立在促进农业发展和改善农业生产条件基础上的。在这个经济极端困难和战火纷飞的年代，社会焦点问题并不在于环境保护，而在于政治和生产自救问题，这个时期根本谈不上现代意义上的长江流域环境保护。1949—1978年是新中国成立到改革开放之前的时期，是新中国治理开发长江流域的孕育阶段，标志性事件有：第一，1950年长江水利委员会成立（简称“长江委”），重点开展流域规划和重要防洪工程建设，实现了长江流域由防洪到以防洪为中心进行综合治理的历史性转变[1]。第二，1958年4月中共中央政治局会议通过了《关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》，这是中国共产党和新中国治理开发长江流域的第一个“红头文件”。第三，1959年完成的《长江流域综合利用规划要点报告》，标志着以毛泽东、周恩来为代表的老一辈无产阶级革命家治理开发长江流域思想的形成。

总得来说，该时期国民经济规模较小，贫困是主要矛盾，因此发展生产力解决温饱问题是此阶段要解决的首要问题。产业主要以农业经济为主，环境与经济发展之间的矛盾还不明显，环境保护在当时没有得到广泛重视，20世纪80年代之前基本上是我国环保政策的空白期[2]。

（二）1979—1991年长江经济带环保体系的初步构建时期

1979—1991年，随着改革开放步伐的加快，长江经济带经济发展进入快车道，我国的环保意识从萌芽时期逐渐进入初步发展期，环保力度逐渐增大，长江经济带环保体系初步形成。该时期标志性的事件有：第一，1979年通过的我国首部环保法《中华人民共和国环境保护法（试行）》，标志着国家层面的环境法律制度建设已正式起步。这意味着流域水环境管理体系已进入转型阶段，从辖区到流域管理转变，从零散到系统管理转变，从对水污染防治的忽视转向注重防治。第二，1983年第二届全国环境保护会议上环境保护被明确为基本国策，会议同时拟定了“三统一”和“三同步”战略[3]。第三，1989年第三届全国环境保护会议上确立了“三大政策八项管理制度”[4]。第四，“长治”工程启动标志着长江流域综合防治工程开始启动。

该时期国家探索了一种以经济效益为中心的经济建设新路子，但其实质仍然是粗放式的经济增长模式。在此期间，长江经济带各省份沿岸重工业、乡村工业以及农业实现较快发展，同时也给当时的生态环境带来了严峻挑战。此阶段的生态环境污染源主要是农业化肥和未经处理污染物（如工业三废），长江流域出现了不同程度上的水资源恶化、短缺、水土流失和洪灾等问题。单从水土流失方面看，这一阶段已非常严重，总面积达到50万平方千米，主要集中在山丘地区，特别是长江上游地区，20世纪80年代长江流域森林覆盖率只有20世纪50年代的一半[5]。

该阶段长江流域治理规程基本以“统一规划、全面发展、适当分工、分期进行”为原则，按照1959年发布的《长江流域综合治理规划要点报告》执行[6]，在防旱防涝、防治水土流失、开发水力、改善水运条件等方面进行开发治理。一方面，在具体治理方面，此阶段防洪排涝是首要任务，长江流域治理从单纯治理灾害转向治理和资源保护并行，从片面防洪治理转向全流域治理。另一方面，水土保持防治方面，国家做了大量修复和治理工作。1982年6月，我国发布了《水土保持工作条例》，同年7月，长江流域成为中国八个水土保持重点治理区之一。1988年，国家把长江上游作为国家的水土保持重点防治区，按照“预防为主，全面规划;综合防治，因地制宜;加强管理，注重效益”方针开展“长治”工程[7]。在此期间长江委也做了大量专项规划工作，并于1991年组建水政水资源局。1990年9月颁布的《长江流域综合利用规划简要报告》（修订）成为长江流域综合开发治理的基本依据[8]。

从20世纪80年代开始，此阶段长江流域经济增长速度加快，大量工程建设项目启动，城市化进程加速，改造自然力度加强，资源需求扩大，但是开发模式粗放，在实现经济增长的同时也带来了环境污染，环境问题比改革开放前进一步加重。随着长江流域在我国战略布局中的地位调整，其环境问题逐渐引起了国家和社会的关注，并为长江流域环境保护做了大量规划设计和基础性工作，以各种形式开展环保治理，治理污染的投资比重提升，环保体系初步形成，尽管如此，长江流域内的点源、面源污染和水土流失等问题依然凸显。

（三）1992—2001年长江经济带环保区域分治体系的形成时期

进入20世纪90年代中期，随着水污染恶化越来越严重，我国对流域水环境管理愈发重视，从1992年开始，在一系列法律法规体系保障下，中国环境治理工作正式成为国家发展规划体系的一部分，并出台了一系列环保政策。在区域分治的情况下，长江流域逐渐形成了“谁污染，谁治理”的治理模式[9]。1995年《淮河流域水污染防治条例》的出台，标志着我国流域治理开始出现针对性和操作性更强的政策措施，成为流域水环境管理实施“强化重点流域、区域污染治理”的可持续发展战略分治阶段的标志。

在我國社会主义市场经济体制的转型期，长江经济带各省市经济发展进入快车道，但城市资源过度消耗，生态环境不容乐观，水土流失进一步加速、湖泊水库淤没，旱涝灾害日趋严重。在此期间，长江流域点面源、非点源污染问题突出，污染涉及到水、土、气、噪音等方面，环境污染呈多方面发展态势，长江流域成为全国严重污染城市的集中地[10]。

该阶段我国对长江流域的保护也正得益于当时的“九五计划”。在一些重点流域污染事故频发的背景下，我国针对“三河三湖”等流域开启了大规模流域治水模式。第一，从治理和开发历程看，“控制转型、协调发展”是此阶段长江经济带环境治理的主旨。1984年“长江流域综合利用规划要点报告修订补充工作协调会议”在河北涿县召开，重点规划了1990—2000年长江流域治理和开发利用方案，并对57项干支流及专业规划进行了部署安排。同时为更合理地开发和治理长江流域，长江委先后颁布了《长江干流中下游河道治理规划》《长江流域综合利用规划审批后实施情况调查报告》《长江流域综合利用规划后评价报告》等。第二，在治理监管方面，为合理开发和有效保护水资源，各相关机构积极开展治理监管。水资源保护局在1992年和1997年先后启动长江干流沿岸城市入江排污口及排污量的调查和监管工作，并完成《长江干流入江排污口调查评价报告》。2000年，在全国水功能区划工作中，长江片水功能区划报告被纳入《中国水功能区划（试行）》[11]，这对长江流域水资源保护与管理意义重大。第三，在水利建设方面，长江流域在该时期开展了多项大型水利枢纽工程。其中，标志性工程是1997年的长江三峡工程实现的大江截流，被称为是人类利用和改造自然的壮举。第四，在防洪和水土流失治理方面，该时期主要是针对长江上游的水土流失和长江中下游的重点河段防洪排涝的治理，出台了多项水资源治理规划，如《水土流失防治费、水土保持设施补偿费征收使用管理办法》《太湖污染防治“九五”计划和2010年规划》《长江干流九江—南京段水资源保护规划》和《长江上游（重庆部分）水污染整治规划》[12]等。这些治理政策的出台与实施，标志着在区域分治背景下，长江流域开发和治理的迅速发展。

综上，在长江流域环保区域分治体系的形成过程中，尽管中央与地方政府在流域水环境管理的环境法制建设和流域管理政策实践等方面做了大量探索，但在我国央地关系明晰、各省市区竞争激烈的情况下，长江流域环保政策只能实现区域分治，并且此阶段国家仍然是以经济增长优先发展为政策导向，区域分治环保政策的执行力度大大弱化。

（四）2002—2015年长江经济带环保多元共治体系的完善时期

2008年我国成立了环境保护部，由此开启了长江经济带生态环境多元化的预防整治。环境保护部先后在西南、西北、东北、华北、华南、华东成立环境保护督察中心，建立总量控制、定量考核、严格问责机制[13]，配合相应正常综合调控，一改往昔仅行政办法单线整治，改为运用行政、经济、技术、法律等多管齐下的综合解决办法，使环境保护形成多元化的共治局面，收效斐然。慢慢摸索出一套边开发边治理的平衡理念，解决流域水环境跨界问题，这也标志着长江经济带环保多元共治体系形成并逐渐走向完善。

该阶段国家实施的“十五”计划、“十一五”规划、“十二五”规划均涉及到如何解决和预防流域水污染问题。在流域水污染防治中，“十五”计划提出按照总量控制原则进行防控，“十一五”规划首次以“五到省”原则（规划、任务、目标、项目、责任到省）[14]，将具体的责任落实到目标省（市），“十二五”规划采用双目标考核制，即同时对环境质量和污染物的排放是否达标进行考核[15]。

在此期间，为应对长江流域环境出现的新情况，国家以流域水量—水质—水生态为治理目标，以总量控制为治理原则出台的相关法规政策，更加注重整体性治理。第一，水污染防治方面。2007年太湖发生了“蓝藻事件”，国家发改委紧急组织“太湖、巢湖、滇池污染防治座谈会”，并于2008年通过了《太湖流域水环境综合治理总体方案》，《太湖水污染防治条例》也在同年开始实施，太湖流域各地方政府纷纷制定相匹配的制度，流域水环境向可持续方向发展 。第二，为了强化流域水质量的监管力度、提升水污染预警和水质量污染事件的应急处置能力，2008年《淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等重点流域水污染防治规划（2006—2010年）》出台。第三，在抗旱防洪方面，以三峡工程为代表的长江流域系列水利工程完工运行标志着我国长江流域防洪能力进一步提升。2009年我国首部规范抗旱工作法规《中华人民共和国抗旱条例》出台。第四，在综合规划和开发原则方面，2010年2月《长江流域综合规划》出台，标志着长江流域水资源与水环境综合规划进入新阶段。

21世纪以来，伴随着城镇化、工业化的快速推进，长江流域生产生活密度加大，水资源与水环境面临着水土流失、水质污染、泥沙淤积情况严峻等问题，流域洪涝灾害、地震和泥石流等各类重大自然灾害频发，水环境多种功能丧失，长江流域生态失衡状况严重。经过国家多年多渠道整治，長江流域环境总体状况依旧不理想，究其原因，主要还是因为流域各省市传统发展模式未得到根本转变。

（五）2016年以来长江经济带生态大保护战略的全面推进时期

2016年以来，从国家领导的高度重视到政策层面的战略部署都对长江经济带生态大保护提出新的内涵和要求。2016年习近平提出要“共抓长江大保护”，并将之提到“压倒性的位置”[16]。2018年习近平在推动长江经济带发展座谈会上指明“四个切实”的科学路径，并明确了长江经济带发展的五大关系。2020年习近平在南京召开的长江经济带发展座谈会上提出长江经济带“生态优先、绿色发展”的新战略。习近平总书记三次重要指示一脉相承，具有高度的前瞻性和全局性，为长江经济带生态大保护战略的贯彻落实指明了方向。

宏观层面生态大保护目标的首次提出是在2017年发布的《长江经济带生态环境保护规划》中，但战略政策性文件出现则是2019年出台的《长江保护修复攻坚战行动计划》。长江专属的法律文件《中华人民共和国长江保护法》于2021年3月1日起颁布实施，成为我国首部流域法。该法律文件首次明确各部门各地区的法律责任，健全全流域执法监督体制，加强水资源管理、水环境治理等方面的执法力度，实现监测数据与环保部门及水行政主管部门共享，结合我国当前的四部涉水一般法，与生态环境行政执法、公益诉讼和刑事司法相衔接。长江经济带战略重心从“大开发”到“大保护”的转变对推动当地生态文明建设、优化空间产业结构、促进经济健康发展具有重要作用。

二、长江经济带生态大保护政策演变特征

长江经济带生态保护政策的指导思想经历了“人与自然协调发展—可持续发展—科学发展—生态文明”的历史性变迁。纵观长江经济带保护政策演变历程， 其治理主体、治理模式、治理工具以及治理目标呈现如下特征。

（一）治理主体“多中心”

长江流域治理主体“多中心”体现在纵横两个方面。纵向主要表现为行政性垂直分级的分包结构：国务院水利部—长江委—地方水利部，管理主要是以命令控制模式展开。在横向上，流域治理涉及到水利工程、环保、防洪防涝、航道运输等多个领域，不同领域分属不同部门，功能性职权不同。

目前，长江流域主导的生态环境治理仍然属于属地管理。鉴于长江经济带11个省市经济发展程度不同，从各省市自我利益出发，治理目标也不同，容易导致跨界生态问题的产生。由于流域生态环境属于自然生态共同体，不同的功能部门间需要协同合作，才能实现有机整合。近几年，在区域一体化发展背景下，长江流域各省份环保合作协议和倡议书相继签订。但缺乏职级较高的流域管理机构的主导，大多内容还属于倡议性质的，约束性不足。基于此，2020年出台的《中华人民共和国长江保护法》明确了配置长江流域的管理事权，创新涉及纵横两方面的多个部门、多个领域、多个地方的长江保护工作体制，规定国家建立长江流域协调机制，形成多元主体共同治理的全新格局。

（二）治理模式“多层次”

长江流域治理是以中央政府为主导，地方政府为主体，非政府组织及公民社会参与协作的治理主体多元化的治理模式，其治理模式“多层次”的现象可以从三个维度进行区分。治理模式在宏观层面表现为：中央的派出机构（负责管控）—区域的水利部门（负责组织、监督、指导）—流域派出机构（长江委负责制定治理方案）—各级政府（负责监督）—环保部门（负责治理）。在中观层面表现为：省一级牵头协调下的地方各级政府联合治理模式。在微观层面表现为城市政府主导下的层级（市、区、街、村等）考核模式，在这个层面有了非政府组织、公民等社会团体的参与。长江流域治理模式还具有以下特征。

1. 政府作为主要治理主体，企业、公众及社会团体权利主体缺位。在流域行政命令控制型的管理模式下，各级政府承担着主要治理主体的角色和责任，弱化了企业、社会团体、公众参与治理及监督的权利。《都柏林原则》指出只有利益相关者成为决策参与者时，才能真正实现水资源综合管理[17]。因此，长江流域治理模式微观层次中，政府、市场、企业和公众等多元主体参与协调联动的治理模式亟待建立。

2. 碎片化治理尝试向一体化治理转变。我国流域管理推行的是以行政区为基本单元的区域管理模式。长江虽然有统一管理机构——长江委，但由于长江委作为水利部派出的流域管理机构，没有足够的职权对长江流域各省进行统一调度协调管理，无法实现综合一体化治理。随后长江河长制的出现打破了这一局面，纵向上采用党政负责制，通过行政上的上下级对接来完成纵向治理。横向上打破区域及部门间的管理壁垒，对各区域和部门进行协调和功能整合。但以各级行政首长的行政命令来管理的河长制，带有一定的人为因素，且易受其他因素如经济考核因素的影响。在最新出台的长江法中，国家首次尝试以流域法的形式通过规定建立长江流域协调机制来进行长江流域一体化协调管理。

（三）治理工具“多样化”

长江流域治理工具大概有以下几种：组织性工具（如“领导小组”“河长制”等政府资源形成的机制）、管制性工具（如行政命令型强制性政策工具）、诱导性工具（区际生态补偿等）和自愿性工具（鼓励社会公众参与流域管理）等。政策工具的多样化使得长江流域能够在水环境治理制度、保护和监管等方面取得实质成绩，以达到有效推进长江经济带生态文明建设的目的，其治理工具还具有以下演变特征。

1. 环境政策的实施手段从单一的行政命令为主导发展为以法律、经济手段为主导的复合多样的工具体系。改革开放以来，长江经济带环境政策工具从单一的命令控制型为主导转变为命令控制型、经济刺激型和公众参与型的复合工具体系。在长江经济带环保体系构建和完善过程中，环境政策工具由原来的带有行政命令性质（如“整改政策”和“三同时”制度等），逐渐引入竞争机制和经济、法律的手段（如排污收费制度、排污许可证制度、环境影响评价制度、环境税等），同时公众参与型工具也开始出现（环境信访制度和环境信息披露制度等）。2020年出台的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》指出，要构建由多方（党委领导、政府主导，社会、企业和公众参与）构成的现代复合型环境治理体系。在这个背景下长江经济带的环境保护政策工具也越来越复杂多样化。

2. 从注重末端治理向过程和源头控制转变。从长江经济带大保护政策演变历程可以看出，长江经济带治理工具正由末端治理转向过程和源头控制。源头、过程、末端是污染控制三阶段，20世纪70年代的环境管理是通过规定污染物排放标准控制，主要为末端治理。末端治理主要通过对污染浓度进行限制的方式进行污染防治，缺失源头预防、过程控制。近年来长江流域各省市出台的《污染防治方案》《修复攻坚战行动计划》等通过明确长江环境保护的总体目标和区域污染的总量控制，用约束性目标管理来倒逼经济转型，强调污染的过程控制和源头控制。从长江经济带治理工具的演化过程“排放标准—排污收费—排污许可证—环境税”可以看出长江经济带生态大保护政策正由末端治理向过程和源头控制转变。

（四）治理目标“多元化”

长江经济带环境保护政策理念经历了从“重经济、轻环境”的偏重局部污染控制倾向到“污染控制与生态保护并重”。治理目标呈现出单一向多元转变的特点，即从改革开放之前和改革开放初期的“经济增长为中心，局部污染控制”，到政策形成期的“开发优先，污染治理与生态保护并重”，再到政策完善期的“以人为本，环境优先”，直至现在的大保护时期的“生态优先、绿色发展”的可持续发展演化过程，在这一过程中经济规模的快速增长与日益严重的生态环境之间的矛盾转变为环境政策演变的动力，使得长江经济带战略重心实现了从“大开发”到“大保护”的转变。

三、长江经济带生态大保护战略探索

回顾长江经济带生态大保护政策的发展历程，尽管我国流域生态治理力度不断强化，长江流域系统协同管理体制机制建设进展仍然较慢，存在很多薄弱之处。例如由于流域省际之间的协调管理及监管力度不够，横向之间协调难度大;省际之间信息交流不够通畅、共享不充分，缺乏硬约束和高权威的决策监管，未形成统一高效的流域行政执法体系，造成跨流域污染问题一直是长江流域在生态大保护工作中亟需解决的问题。由此可见，我国流域生态保护面临着巨大压力，现行的流域保护管理机制及政策还不能很好地适应生态大保护的需要。为实现长江经济带生态大保护目标，现结合产权理论及外部性内部化理论，基于“流域统筹、系统治理”的流域治理系统思维，以“三生空间”和“六全”维度为研究领域，构建长江经济带生态大保护政策共建共治共享机制，探索长江经济带生态大保护战略。

（一）以“系统化保护思维”为指导，创建跨行政区流域综合管理体系

我国实行的是以行政区为基本单元的区域管理模式，区际之间的行政分割与排斥割裂了生态系统之间的关联性和完整性，流域環境治理碎片化等现实困境突出。流域生态文明建设以及可持续发展需要在传统行政区域寻求区域载体层面上的创新突破，因此，实现多种领域多种路径的一体化合作是实现流域生态环境文明发展的必由之路。

面对当前流域生态环境治理各自分割的局面，须将流域视为一个整体，用系统化保护思维，打破地域分割、部门分割的碎片模式，按照山水林田湖草沙保护的要求，以流域为单元统筹保护与发展，创建跨行政区域的流域综合管理体系，从生态、经济、社会、政治和文化等方面进行全面统筹，对各类生态系统实行统一保护和监管，构筑上下游、左右岸、干支流协同治理的“大协同、大生态”格局，增强生态保护的制度性和协调性，将生态大保护机制中的多元化属性归整到系统化属性，从而形成长江经济带一体化生态大保护格局。

（二）以“三生空间”为重要载体，设计生态大保护政策体系

“三生空间”即横跨“山水林田湖草沙”的品质化生态空间、贯穿“产业生态化和生态产业化”的集约化生产空间及环绕“城乡”和谐化生活空间，基本涵盖了流域上游生态大保护所需的空间类型。生态空间是生态大保护的基本底色;生产空间是生态大保护的根本动力;生活空间是生态大保护的基础载体。协调生产、生活和生态的关系是长江经济带生态大保护可持续发展的必然要求、根本目标和行为准则，是推动流域生态文明建设、优化国土空间开发和乡村振兴等重大政策落地的重要载体。

围绕“三生空间”设计长江经济带生态大保护可持续政策体系包括如下三方面内容：第一，从生态空间维度构建长江经济带大保护可持续政策体系，包括流域生态补偿政策、水污染治理政策、草原荒漠化治理政策等;第二，从生产空间维度构建长江经济带大保护可持续政策体系，包括生态农业政策、工业绿色发展政策、经济转型升级政策等;第三，从生活空间维度构建长江经济带大保护可持续政策体系，包括生态扶贫政策、绿色基础设施建设政策、绿色城乡统筹政策、绿色宜居城镇建设政策等。

（三）以“六全”为基本维度，构建生态保护复合系统工程

“六全”即全方位、全地域、全产业、全链条、全要素及全过程，以“六全”为基本维度构建生态大保护的复合系统工程为长江经济带经济社会绿色发展提供了基本导向。

第一，全方位。按照“山水林田湖草沙”系统治理思路，打通“海陆空”“城市和农村”中生态文明建设的堵点，进行立体化全方位建设，从而形成长江经济带一体化生态大保护格局。第二，全地域。长江流域各地自然地理条件、经济社会发展水平、面临的生态环境问题不尽相同，经济社会发展不平衡不充分问题比较突出。要实现长江流域生态大保护一体化建设，就必须有效跨越流域上下游干支流所流经的“政域”，实现政域自治、流域同治、山域整治、跨域联治、全域共治的“五域五治”综合协同治理模式。第三，全产业。长江流域的现有产业横跨初级、次级及终端各产业环节，是从上游到下游各元素复杂交织的整体产业链。应以“产业生态化和生态产业化”为指导，在衡量各环节生态系统承载力的基础上，统筹兼顾，整体施策，形成流域全产业链生态经济产业体系。第四，全链条。实施长江经济带生态大保护就是要打通产业价值链上游的研发及生产环节、中游的分配及流通环节、下游的市场拓展及消费环节，推动企业之间的供求匹配，形成可持续发展的生态链。第五，全要素。流域生态大保护必须覆盖到生态系统的各大基本要素：生物部分，即生产者、消费者、分解者;非生物部分和人工物质要素。在综合各要素的基础上，探索有利于人类生活和生产活动的生态系统保护修复制度体系。第六，全过程。生态大保护是贯穿生态、政治、经济、文化、社会建设的全过程。为此，要协同流域空间内的“五化”，通过自然环境、社会及经济子系统的物质、能量和信息交换，实现长江经济带协调发展，形成耦合整体。

（四）以“共建共治共享”为基本理念，构建和完善生态大保护新机制

从共建共治共享的生态治理新格局出发，以共建作为流域生态大保护可持续机制运行的基础，改变条块分割和碎片化模式;以共治作为流域生态大保护可持续机制运行的动力，强调多元主体的共同参与、协同发力以及联合促进;以共享作为流域生态大保护可持续机制运行的归属。

1. 构建长江经济带生态大保护共建机制。首先，以流域为单元构建环境保护空间格局，明确流域生态空间布局、生态功能定位和生态保护目标。其次，以流域水环境容量为最大刚性约束，确定生态管控目标和区域经济社会发展目标，统筹考虑流域产业集聚发达度、人口集聚度、水网密集度、水环境敏感度，对流域水环境进行分区管控。

第一，推动并加快建立以流域生态环境为整体的治理机制，实现流域生态环境的良性循环。应将流域视作一个有机整体，对流域内的生态环境、自然资源、生物资源、矿产资源等进行整体性保护、修复和治理，如此以往持续改善流域生态环境质量，增强流域生态系统服务供给能力。第二，建立全国性流域协调机构，实现“政域”和“流域”协同共建。流域生态环境问题通常涉及到跨域环境治理，而跨域环境治理又涉及多元主体，应根据流域生态环境的自然属性，积极探索流域生态问题的内在关联和因果关系，打破“政域”和“流域”的界限，按流域设置监管与行政执法机构，建立全国性流域协调机构，促进以流域为单位开展协同性、整体性治理，提高流域的协调权威，将规划权、统筹权、人事权、财产权等权力收归流域协调机构，实行流域整体设计，集中统一治理，制定流域生态环境标准与流域生态环境技术政策。

2. 构建长江经济带生态大保护共治机制。以流域为基本单元，成立生态环境联防联控机制和流域治理组织机构，推进生态环境执法一体化、生态环境监管标准一体化、环境监测监控体系一体化，实现跨区域环境执法;实施流域产业发展的“正面清单”和“负面清单”管理，严格管控生态空间，遵守生态保护红线，加强生态保护监督，构建生态安全格局，从而构筑起生态安全屏障，为切实推进长江经济带生态大保护可持续发展提供强力保障。

第一，完善长江流域生态环境治理跨部门联防联控机制。传统的流域生态环境治理模式，存在着严重的“政府失灵”问题，并且行政区内各部门之间、跨行政区之间出于不同的利益考量，不愿共享信息。因此各部门应积极建立流域生態环境保护协商制度，以各地环保部门为依托，成立流域生态环境保护专题工作小组，制定专门的流域生态环境大保护合作规划，进行流域生态环境监察与监测，促进资源合理开发与流域生态环境保护，强化现代化信息技术手段在流域综合管理中的应用，建立覆盖全流域的综合监测网络和大数据动态管理平台，建立一个全面、严格、及时、有效的联防联控监督体系。第二，以流域为单位进行综合立法。制定一系列流域治理国家政策，有效地推进流域治理，并适时地将政策上升为法律法规，保障流域综合治理“有法可依”。树立山水林田湖草沙系统治理思维，完善以流域为单位的综合立法原则，健全整体性的流域治理法律法规内容，加大流域各区域、各部门联合执法力度，促进立法、行政、司法的无缝对接和有机融合，推进流域山水林田湖多维度综合性治理，增强流域治理效能。

3. 构建长江经济带生态大保护共享机制。第一，加大流域生态环境保护的技术投入与创新，建立跨域信息共享机制。与流域利益相关的各方，要重视技术投入与创新对流域生态环境文明发展的贡献，积极组织高校、企业、科研机构开展联合技术攻关研究，进一步加强流域生态环境保护的技术保障，建立流域生态环境保护数据库，为流域内的生态环境保护建设提供及时有效的信息。同时，可以建立跨域信息共享机制，以共享理念打破“政域”和“流域”间的信息壁垒，提高各流域区域生态环境治理效率，实现流域生态环境保护信息跨区域流动化和信息资源共享化。第二，构建综合的生态要素市场和自然资源资产交易的共享平台，实现成果共享。建立和完善水权的初始分配和交易系统，促进水权和电力的市场交易。实现成果共享需要在全面廓清流域边界和干支流水系分布的基础上，以市场化、多元化流域生态补偿为手段，严格落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度，加快完善流域生态补偿机制，建立健全生态补偿相关法律法规，深化生态产品价值化核算研究，不断完善生态补偿标准体系，探索完善异地开发补偿机制，建立健全流域生态文明建设目标责任制，实现生态保护的责任和成本由多个相关方共同承担。在共建共治共享的社会治理格局中，共享既是目标导向，也是最终归属所在，让广大人民群众共同享有共建共治的社会成果，是流域生态大保护新机制运行的根本目的。

四、结语

长江经济带生态大保护政策体系的形成历经四个发展阶段，保障新时期长江经济带生态大保护政策持续稳定发展，必须遵循以生态系统整体保护为基本理念，以流域生态经济为物质基础，以国家生态安全为根本目标，以生态文化为灵魂，以“三生空间”为重要载体，以“六全”为基本维度，以国土空间开发保护为支撑，以目标责任管理为手段，以加强统一生态监管为重要措施，系统推进生态保护和经济发展，平衡经济增长与环境保护之间的关系。国家要通过完善多元协调机制、探索政府与市场相结合的生态补偿机制，切实构建长江经济带生态大保护共建共治共享新机制。

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责任编辑：母爱英

Ecological Protection Policy in the Yangtze River Economic Belt： Evolution， Characteristics and Strategic Exploration

Wen Chuanhao， Lin Caiyun

（School of Economics， Yunnan University， Kunming， Yunnan 650091， China）

Abstract：The ecological protection of the Yangtze River Economic Belt is a comprehensive protection of the ecological， economic， and social complex system of the Yangtze River Basin， and an important guarantee for the construction of ecological civilization in the Yangtze River Basin. The evolution of the ecological protection policy in the Yangtze River Economic Belt can be divided into four stages： the initial construction of the environmental protection system， the formation of the environmental protection zone division system， the improvement of the environmental protection diversified co-governance system， and the comprehensive promotion of the ecological protection strategy. The analysis of the evolution process and characteristics of the ecological protection policy in the Yangtze River Economic Belt shows that China has basically established an ecological protection strategic policy system for the ecological civilization of the river basin. In order to further promote the ecological protection project in the Yangtze River Economic Belt， it is proposed to use the overall systemic protection thinking to integrate the diversified attributes of the ecological protection mechanism to systematic attributes， with the "six completeness" as the basic dimension， and the "three generations space" as an important carrier， to establish a joint construction， co-governance and sharing mechanism of a large ecological protection policy， and realize the continuous stability of the large-scale ecological protection policy in the Yangtze River Economic Belt.

Key words：Yangtze River Economic Belt; ecological protection; policy evolution; strategic exploration