我国国家资历框架建设的现实问题、原因分析与路径选择

[摘要]调研发现，企事业单位的工作人员存在对国家资历框架的知晓度不高、对现有学历和职称的认同度偏低等问题。在分析思想观念障碍、利益冲突障碍和制度障碍的基础上，结合我国实际，提出我国国家资历框架建设的路径：形成适合现实需求的目标，通过投入导向和结果导向保障质量，实现借鉴与自主相结合，构建协同治理制度。

[关键词]国家资历框架;投入导向;结果导向;协同治理

[作者简介]劳赐铭（1965- ），男，浙江杭州人，浙江经贸职业技术学院党委书记，副研究员。（杭州  浙江  310018）

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）18-0039-05

张伟远认为，“国家资历框架由资历框架、学习成果认证、学分银行三大部分组成，资历框架是建立各级各类教育之间沟通和衔接的终身学习立交桥，是各类学习成果登记和标准的顶层设计”①。沈宇和陶红认为，“国家资历框架是公民教育学习成果的共同参照系，是建设现代国民教育体系的必要工具”②。王洪才等人认为，国际上的资历框架可以分为三类，一是局部框架，二是综合框架，三是区域资历框架。本研究的国家资历框架是指全国统一的，各级各类证书和学习成果互通互认的综合框架。2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，“为学习者建立学习账号，完善学分累积的规则和制度，畅通终身学习的通道，制定统一的国家资历框架”，推进非学历教育学习成果、职业技能级别学分转换互认。2019年，《中国教育现代化2035》提出，“建立国家资历框架，建立学习成果认证制度，健全国家学分银行制度”。2020年，《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》提出，推进国家资历框架建设，建立各级各类教育培训学习成果认定、积累和转换机制。

我国目前还没有出台统一的国家资历框架，但是在上海、重庆、广东等地以及国家开放大学、广东机电职业技术学院、广东交通职业技术学院、北京财贸职业学院和浙江经贸职业技术学院等机构进行了一定的有效探索。高职院校进行1+X证书制度试点、推行现代学徒制、實现中高职衔接等都是有关国家资历框架建设的探索和尝试。当前对全国统一的国家资历框架建设有没有现实需求？大家有怎样的期待？我们通过针对企事业单位工作人员发放网络问卷（共发放问卷1200份、回收有效问卷1182）、个别访谈、案例研讨等方式进行了调研。

一、我国国家资历框架建设的现实问题

通过调研，我们发现主要存在以下问题：一是对国家资历框架的知晓度不高。在回答“您听说过有关国家资历框架的话题讨论吗？”的问题时，有24.96%的被调研者选择“没有听说过”，有64.38%选择“偶尔听说过”。在回答“您了解国家资历框架吗？”的问题时，有23.1%选择“从未关注”，有39.26%的被调研者选择“偶尔听说”，只有33.5%选择“知道大概”。有53.03%的被调研者认为，“出台国家资历框架对于减少证出多门，重复认定、无效认定帮助一般”。有54.23%的被调研者认为，“出台国家资历框架对于减轻企事业单位招聘、聘评上的成本帮助一般”。这说明普通大众对国家资历框架的了解是非常有限的，特别是对其功能的了解比较欠缺。

二是对现有学历和职称的认同度偏低。针对“学历高代表技能水平高”的选题，有54.06%的被调研者选择“非常认同”和“中等认同”，有45.01%选择“不认同”和“不怎么认同”。针对“高职称代表能力高”的选题，有61.16%选择“非常认同”和“中等认同”，有37.99%选择“不认同”和“不怎么认同”。

三是出台国家资历框架存在难点。针对“您认为出台国家资历框架最大的难题是什么？”的选题，有30.71%的调研者选择地区差异，有25.8%选择“法律法规不健全”，有18.44%选择“思想观念落后”，有17.17%选择“部门间的利益争夺”。针对“您觉得非学历教育学习成果认定的难点在于什么？”的选题，有39.68%的被调研者选择“标准难统一”，有31.64%选择“公信力不高”，有22.76%选择“认定的专业人员缺乏”。针对“普职学分转化的难点在于什么？”的选题，有44.59%选择“标准难统一”，有22.42%选择“认定难”，有16.24%选择“降低了公信力”，有12.27%选择“衔接困难”。

二、我国国家资历框架建设存在问题的原因分析

在国家资历框架建设过程中之所以存在认同度不高、标准难统一、衔接困难等问题，主要有三个方面的深层次原因：

1.思想观念障碍。由于历史和传统文化的原因，普通大众重视普通教育、轻视职业教育，重视正规教育、轻视非正规教育的思想观念在一定程度上依然存在。有学者指出，进入新时代以来，我国职业教育在变革逻辑、问题逻辑和项目规划的行政逻辑驱动下，其制度体系、标准尺度和社会功能等方面都在不断转型。但是，作为普通大众，在没有外力推动的情况下，很少会主动去理解这些制度体系和标准尺度。同时，这些制度体系和标准尺度的具体实践成效的显现需要一定的时间。因此，普通大众存在对制度体系和标准尺度理解落后，甚至误解的情况。

2.利益冲突障碍。国家资历框架的建设和实施，涉及政府、教育行政部门、学校、培训机构、人事管理部门、企业和学习者个体等多个利益主体，而且存在部门利益、学术价值和公共价值等方面冲突。具体表现为：第一，作为一项自上而下的政策变革，国家资历框架的建设主体是政府，政府能够发挥集中力量办大事的效能，与此同时带来其他利益主体积极性不足、参与度不够。第二，国家资历框架与现行的人事部门的资格证书制度存在较大的现实局限性和关联性，特别是针对国家资历框架的不同体系和指标，不同政府部门有着不同的要求。第三，国家资历框架还可能与部分企业的短时利益产生冲突。国家资历框架的建设和实施可能会导致企业运行成本增加，从而产生冲突。另外，公众对国家资历框架的了解有限，甚至对资历框架的学术水平和职业技术水平认可度不高。因此，如何促使教育行政部门、人事管理部门、企业和学习者等主体的利益竞争关系转为利益共享，尚需深入研究。

3.制度上的障碍。随着社会分工不断细化和产业技术更新迭代的加速，学习者的知识技能需要加速更新，急需非正规教育、职业培训等及时予以补偿，但现实中还存在着制度障碍：第一，非正规教育和职业培训制度需要完善。我国在普通教育和正规教育上建立了比较完整规范的学历和学位制度体系，但在非正规的教育和职业培训上没有建立完整的制度体系，而且普通教育和非普通教育、正规教育和非正规教育还没有建立良好的制度衔接，对于部分非正规教育和培训的考核认定制度有待进一步完善。第二，企事业考核评价制度存在极端化。部分企业以绩效为基础的员工考核和薪酬制度，导致员工缺少获得能力证书的意愿;高校、医院等事业单位，则把学历、职称作为评聘和考核的基础依据，偏离员工的实际工作能力。

三、我国国家资历框架建设的路径

1.形成适合现实需求的目标。政策制定者总是希望资历框架能够被更好地理解，教育体系更加灵活，教育更好地满足经济的需要，方便劳动力的流动，但具体实施过程中，很多时候无法达到预期的目标。那么如何做到目标合理且又能实现呢？

第一，目标期望不能过高。2016年，阿拉斯（Allais）将资历框架划分为三类：一是描述性的资历框架;二是职业性的资历框架;三是企业主导向和结果导向的资历框架。虽然不同国家采用的国家资历框架发挥了不同的功能，但对于某个国家在某个特定阶段采用国家资历框架所能解决的问题是有限的。要进一步明确当前在我国建立国家资历框架需要解决什么问题，以及解决问题的现实条件，从而选择相应的资历框架类型。

第二，理解不同主体的诉求。国家资历框架涉及教育行政管理部门、人力资源和社会保障管理部门、学校、教育培训机构、企业、学生（家长）等多个不同利益主体。在具体利益诉求上，不同利益主体有一致的地方，但也存在产生客观冲突的可能。某一利益主体的目标可能会损害其他利益主体的利益，因而使得某些目标受到抵制、难以推行。在确定资历框架目标的时候，需要寻求利益主体目标的一致性，尽可能避免根据某一利益主体的诉求来确定目标，无视其他利益主体的诉求和目标的情况。

第三，用局部试点来普及国家资历框架。国家资历框架是一个综合体系，根据调研发现，调查对象对资历框架的功能认识有偏差。针对这一现实情况，可以采用局部试点的方式来普及和证明。例如，上海市开展了“学分认可型双证书融通项目”，符合条件的学生可向职业技术鉴定部门提出免考相应理论知识的申请。通过具体的试点实践，让大家看到国家资历框架能够实现公平公正，能够切实为自己带来利益，从而消除对国家资历框架的疑虑。

2.通过投入导向和结果导向保障质量。第一，维护高质量的投入导向模式。我国资历认定有的方面采用的是投入导向模式。例如，我国从高中阶段开始，就有重点高中、普通高中和职业高中的差别;在高等教育阶段，又有重点大学（985、211）、二本、三本、高职高专等不同的高考分数要求。调研发现，对重点大学的认可程度、对学术博士的认可程度还是非常高的，带有一定的投入导向的性质，是需要加以维护的。若是简单地采用结果导向的国家资历资格体系进行学分互认，那么不但会推行困难，还会降低国家资历框架的合法性和权威性，难以得到大家的认同。

第二，推进投入导向和结果导向相融合。在我国存在着大量投入导向和结果导向相融合的职业资格证书。如执业医师资格、护士执业资格、律师资格证书、执业兽医资格证等，在报考条件上既有所学专业和学历层次方面的要求，同时还以结果导向的考试作为保障，在大众的心目中具有一定的权威性和公信力。我国职业院校推行的1+X证书制度试点，其中，“1”代表学历，“X”代表与所学专业相关的职业等级证书，体现了投入导向和结果导向的双重保障。

第三，深化投入导向和结果导向的改革。有的学者提出，国家资历框架的质量保障有三个核心要素：“一是资格的合法性;二是教育培训供应商的认证和审计;三是评价程序的合法性和持续控制。”③其中，“资格的合法性”和“教育培训供应商的认证和审计”更多地偏重于投入导向，而“评价程序的合法性和持续控制”更多地偏重于结果导向。在国家资历框架的发展过程中，投入导向和结果导向两者不可偏废。扩招对高等职业教育质量保障体系建设带来了新的机遇与挑战。从投入导向的角度出发，我们要加大课程改革，加强教师队伍建设，提升教学质量;从结果导向的角度出发，我们要扩大职业院校学生发展的选择性，对于新设立的职业资格证书尽量减少不必要的门槛和要求，让职业院校学生和普通學校学生享有同样的选择机会。

3.实现借鉴与自主相结合。世界上已经有160多个国家和地区建立了国家资历框架，欧洲发布了统一的职业资格框架。不同国家在具体层级的划分上还是有很大差异的，即使对于国家资历框架中的“资历”“技能”“能力”等概念，不同国家的理解也会有所不同，这要求我们在借鉴其他国家的资历框架时要注意以下问题：

第一，做到概念的准确理解与统一。国家资历框架需要有统一的概念和理解，我们的习惯性思路是，用新资历框架为代表的“新概念”来取代原有资历体系为代表的“旧概念”，用“国际概念”来代替“中国概念”。不可否认，有些代替具有一定的合理性和可行性，但在实施过程中，简单的代替容易产生理解的困难。因此，除了代替之外，还可以通过协商和对接使新的资历框架更容易被理解和接受。

第二，拓展研究的范围。关于资历框架研究的一个重要挑战在于所有的政策文本都基本相似。拉菲指出，如果研究者只是集中于资历框架类型的研究，可能会阻碍他们去观察教育和劳动力市场的相互，把政策制定者的愿望当成是结果，把政策文本的叙述当成是政策机制，而不去分析在实际应用过程中对教育和培训产生的影响。因此，我们不能简单地把资历框架理解成文本对象，而是需要对一个国家和地区的经济、文化、教育和培训体制进行深入研究，才能更好地理解资历框架所包含的内容和实施背景。各种体系、各类机构和各种关系会因为资历框架运作而产生。理解一个国家的资历框架，需要考察资历框架在教育中所起的作用，关注不同行业和部门的资历框架是怎样被开发、使用、改革的，以及分析资历框架给具体工作带来了什么样的变化、课程设计有什么变革;需要从教育学、知识论和社会学等不同理论去理解资历框架。

第三，加强对本国现有状况的研究。在调研中我们发现，被调研者对国家资历框架还是有一些期待的。例如，对于“推进非学历教育学习成果和职业技能级别学分的互换互认”，有67.43%的被调研者选择“有必要”，有17.51%的被调研者选择“非常有必要”。被调研者对全日制正规教育的学历（学位）证书认同度也非常高，占被调研者的93.91%。对于“假如您能从两个同等级别的学历学位中选择一个”，有66.75%的被调研者选择“比较困难，但对于工作有帮助”，只有7.45%的被调研者选择“比较容易，但对工作没有帮助”。关于学分互认，有33.33%的被调研者认为学校之间学分难度较小，有30.29%的被调研者认为学校与行业（企业）之间学分互认难度较小。今后的学分互认，可以从难度较小的地方开始做起。

4.构建协同治理制度。我国的不同行业主管部门在相关资历证书的认证、教育和培训上，存在着一定程度的交叉和重叠。“从我国的教育与培训领域看，不同部门为不同群体提供各种类型的资格，形成了一个多中心的局面，但这在某种程度上形成了教育培训市场的无序发展、资源浪费等弊端。”④同时，如上文所述，国家资历框架涉及多个利益主体，为了使不同利益主体的利益得到表达和保障，需要采用协同治理的模式。

第一，实行多个利益主体参与治理。国家资历框架在一些国家之所以受到抵制，一个重要原因是有的相关利益主体被排斥在资历框架之外。有学者指出，不同国家和部门的资历分级有所不同，但一些分级是非常武断的。不同利益主体之间存在着一定的合作，但有些类型的资历还是被排除在外，关于资历和证书的有效信息还是十分有限。苏格兰的资历框架推进比较成功，主要是采用“一元主导”模式推进——以比较强势的教育部门为主导，其他不同行业领域的管理部门参与。我国也可以采用“一元主导”的模式，但需对“一元主导”可能带来的弊端有所防范，要明确不同利益主体和管理者的权力和责任，特别注意不同利益主体的权力和制衡，避免政府管理部门既是裁判员又是运动员的现象。

第二，建立协作和沟通渠道。协商沟通对于国家资历框架建设非常重要。在一定程度上，资历框架也是长期多番协商的结果。有的学者认为，在较小的地区和统一的行业部门较容易达成一致的意见。实现平等有效的协商沟通需做到：一是信息对称。就目前来说，学习者相对于学校、教育培训机构和企业，无论是信息收集能力，还是信息分析能力都处于弱势，因此，要求利益主体利用好网络媒体，尽可能做到信息公开，减少信息不对称。二是建立沟通和协商机制。不同利益主体可以采用定期对话、产教融合、校企合作等方式进行正式协商和互动，也可以通过非正式的会议、论坛和中介机构等方式进行非正式的协商和互动。

第三，提升资历框架建设的专业化水平。有学者认为，作为资历框架的决策者需要面对强制性（coercive）压力、模仿性（mimetic）压力和规范性（normative）压力。其中，规范性压力主要来自专业化，资历框架的专业化需要规范工作条件和入职方式。当前，无论是欧洲资历框架，还是具体国家资历框架都没有形成特定的专业，对我国来说更是如此。国家资历框架需要在对先前学习的认定和评价、境外学习结果的认定和评价、不同领域资格的比较、职业指导和咨询服务等方面有众多高素质的专业人员。有研究指出，像英国国家资历框架中先前经验学习推行困难的重要原因就在于“高素质工作人员的缺乏”⑤。因此，要顺利建设和实施国家资历框架，建设一支涉及国家资历认定评价、不同资历的比较互认、资历指导和咨询等方面的专业队伍是迫在眉睫的事情。

总而言之，建设国家资历框架是一个长期的過程。出台文本上的国家资历框架容易，但在具体落实和实施过程中，不可避免地涉及不同利益主体目标的协调、与国外资历框架的衔接等诸多问题，这些问题都需要预先进行前期研究、制度设计和谋划。如果无视这些存在的问题，在没有确切了解现实需求、条件没有成熟的情况下，出台国家资历框架不但不能达到预期效果，还可能会引起不必要的资格混乱，产生公信力下降，甚至无法实施的后果。

[注释]

①张伟远.中国资历框架的构建及在职业教育领域中的应用[J].中国职业技术教育，2020（6）：23.

②沈宇，陶红.我国国家资历框架建设：内涵、价值、难点及路径[J].职业技术教育，2020（25）：6.

③④欧阳忠明，王饶若愚，闵学良.国际视域下国家资历框架实施影响的研究[J].中国远程教育，2020（7）：30，29.

⑤何杨勇.英国高等教育中的工作本位研究[M].杭州：浙江大学出版社，2015：202.

[参考文献]

[1]王洪才，汤建.国家资历框架建设：内涵·目的·要点[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2019（7）：170-177.

[2]李鹏，石伟平.新时代职业教育全面深化改革的政策逻辑与行动路径[J].国家教育行政学院学报，2019（9）：81-86.