中国住房公积金制度发展及其问题讨论

张笑寒

（南京信息工程大学，江苏 南京 210044）

改革开放以来，我国逐步取消住房实物分配、实行住房分配的货币化。我国的住房公积金制度正是随着深化城镇住房制度改革而产生的一项新制度，是国家为支持职工买房而实行的一种强制性、互助性的长期住房储金[1]。制度建立以来，为改善城镇居民居住条件发挥了重要的积极作用，取得了很大的成就。但是，随着我国改革开放和住房体制改革的不断深入，住房公积金制度在发展历程中不断暴露出其内在问题，如何更好地完善制度，进一步改良住房公积金制度成为人们日益关注的问题。

1 中国住房公积金制度发展历程

我国在计划经济时期实行的是与其配套的福利住房政策。随着社会主义市场经济体制的建立，住房制度发生变革，我国建立起与社会主义市场经济体制相适应的新的住房和住房公积金制度[2]，以保障我国人民在住房方面的切身利益，同时使住宅产业与国民经济发展良性互动，让住宅产业与国民经济保持动态平衡，互相促进（这同时促进了微观经济和宏观经济的协同发展）。我国的住房公积金制度，便是20世纪90年代初期由计划体制主导向市场体制主导的演变过程中，在借鉴新加坡中央公积金制度的基础上，所产生的自主原发住房金融制度创新[3]。

1991 年上海在借鉴新加坡经验的基础上，提出推行公积金制度，解决房改的资金问题。同年2 月上海市住房公积金管理中心成立，住房公积金正式启动并运转。1991 年2 月国务院批准了《上海市住房制度改革实施方案》，《方案》提出推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会等办法，逐步实现住房制度改革的目标[1]。1992 年在第二次全国住房制度改革工作会议上，国务院充分肯定了住房公积金制度的作用，认为建立住房公积金制度是启动住房制度改革的有效途径，建议各地根据实际情况，逐步推行这项制度。同年，北京、武汉、天津等城市相继启动住房公积金制度。由于住房公积金制度在住房资金筹集方面的显著作用[3]，这一制度在全国迅速推广。至1993 年末，全国已有26 个省、自治区、直辖市的131 个城市建立了住房公积金制度，覆盖面达到地级市的60%，共归集住房公积金110 亿元。这便是我国住房公积金制度的试点阶段（1991 年～1993 年）。1994 年7 月，在部分大中城市试点经验的基础上，国务院发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(43 号文件)，文件明确提出要全面推行住房公积金制度，促进了住房公积金制度进入全面推进阶段（1994 年～2003 年）。2004 年全国住房公积金管理中心基本调整到位，全国2577个住房公积金管理中心调减为344个[4]，住房公积金的管理进一步规范，这使得住房公积金业务增长迅速。2004年3 月建设部等部门发布《住房公积金行政监督办法》，对住房公积金行政监督的原则、方式、内容、监督程序等作出了规定。2005 年1 月建设部等部门发布《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，建议有条件的地方可以将城镇单位聘用进城务工人员、城镇个体工商户、自由职业人员纳入住房公积金缴存范围[5]，对住房公积金的缴存比例和基数的上限和下限等一系列问题作出了规定，这使得住房公积金制度进一步得到了完善，自此住房公积金制度进入了发展完善新阶段（2004 年～至今）[6]。在此期间，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”。2020年5月18日，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，再次强调要“改革住房公积金制度”。

2 我国住房公积金制度的问题提出

现阶段，我国各大城市的住房公积金制度已经建立并逐步完善。住房公积金管理中心属于各级地方政府管辖，是不以盈利为目的的独立事业单位[6]。就目前来看，我国已设立不同级别的住房公积金管理中心达350 余个，已覆盖所有省、直辖市和自治区。我国的住房公积金制度经过20多年的发展，在法律制度、监管体系、运行模式等方面都得到了极大的进步，能够有效发挥解决城镇职工住房问题、推动国家金融体系建设、促进房地产行业健康发展的作用[3]。不可否认，现存的住房公积金制度对中国住房体制市场化改革发挥了十分积极的推动作用，对提高中国城市居民住房改善乃至中国住房保障事业都有着巨大的贡献。但同时，我国目前住房公积金制度的运行实践与经济社会发展并不能保持完全同步与协调，仍然存在住房公积金配置效率不够广，参缴覆盖面不够高，低存低贷损害中低收入者利益等缺陷。

3 模型构建

3.1 住房公积金制度相关投入同资源配置覆盖不完全协调的效应模型

本文基于固定效益模型构建了住房公积金制度相关投入同资源配置覆盖不匹配的效应模型，以不同城市的公积金制度相关投入作为自变量，对应城市的资源配置覆盖程度作为因变量。通过多年中国各城市层面的面板数据，从实证角度来分析我国住房公积金制度效率不足的问题。固定效应模型分为3 种，本文选取个体固定效应模型和时点固定效应模型分别进行纵向和横向的比较。式中，λ 是所有个体都相同的一部分特征，可以理解为常数项，而个体固定效应体现在β 上，即对每个个体i，β 都是不同的。

3.2 我国住房公积金制度相关投入

这里我们将使用贷款（且不使用住房公积金）买房的人数占城市总人数的比率作为衡量公积金制度相关投入量的标准，下面是我国20所城市借贷买房人数比，如表1所示：

表1 我国20所城市借贷买房人数比

3.3 我国住房公积金制度资源配置覆盖率测算

根据我国住房公积金目前的相关统计指标体系，能够反映住房公积金配置状况的绝对和相对指标主要有公积金缴存额、提取额、净缴额/GDP比重等[4]。根据房公积金缴存额、提取额、净缴额/GDP比重对应的指标构建指标数据，如表2所示。

表2 2013～2019年全国住房公积金数据指标

通过上表数据和住房公积金资源配置的市场规模、住房公积金资源利用的广度与深度三个方面建立评价指标，如表3所示：

表3 2019年我国部分地区住房公积金资源配置水平评价指标

人均缴存总额（RJJZ）=某一地区一定时期期末归集总额/某一地区一定时期期末的城市人口数，用以反映住房公积金的总的供给规模；

人均缴存余额（RJJY）=某一地区一定时期期末缴存余额/某一地区一定时期期末城市人口数，用以反映住房公积金的有效供给规模。

4 实证分析

4.1 模型设定及变量选取

由于随机效应模型本身存在错误的可能及其导致的偏差过大，故本文选取双向固定效应模型进行分析。表1 中用我国20 所城市的借贷人数比表示不同地区的公积金制度相关投入量，表3 中用我国各地区住房公积金资源配置水平评价指标来表示其覆盖程度。

4.2 描述性统计量分析

对我国20所城市借贷买房人数比数据指标进行描述性统计量分析，结果如表4所示：

表4 我国20所城市借贷买房人数比的描述性统计量

同理，对各地区住房公积金资源配置水平评价指标进行描述性统计量分析，结果如表5所示：

表5 我国各地区住房公积金资源配置水平评价指标的描述性统计量

4.3 分析小结

从以上实证分析可以看出，我国目前的住房公积金制度相关投入和资源配置成正比，相关系数较高。这表示我国的住房公积金制度确实发挥了很大的作用，特别是对中低收入人群的住房条件起到了一定的帮助效果，充分体现出其福利性、保障性和稳定性。但是，其相关系数还未达到高度相关的程度，这表明存在配置效率不够广的问题。与此同时，直到2019 年，在城镇就业人口中，仍然只有大概三分之一（33.67%）的在职职工参缴住房公积金，这一比例相对于其他数据确实较低，这表明存在参缴覆盖面不够高的问题。综合各类文献和以上实证数据，阻碍我国目前住房公积金制度推进优化的原因大致有：前期覆盖率低，执行力有限，归集规模较小；中期住房公积金制度体系所容纳的中低收入者有限，参缴比例较低；后期公积金增值渠道有限，资金补充亦有限。

5 政策建议

5.1 统一住房公积金管理系统，降低资金流动性风险

在衡量公平程度时，我们发现过高的个贷比率容易导致资本的流动性困境。而目前，我国的住房公积金管理系统并不完善，确实存在着一定的资金流动性风险，这一点在实证部分的表1 中也有所印证。良好的个贷比率应保持在85%～90%之间，这可以有效降低住房公积金的流动性风险，同时保证其配置的高效性。因此，建立全国统一的住房公积金管理系统，实行规范化管理，尽量减少信息管理系统重复建设导致的资源浪费等措施迫在眉睫。同时，必须规范资金的使用和调配过程，努力避免资金使用率不均衡的情况出现，降低资金的流动性风险。

5.2 充分调动自愿缴纳主动性和积极性，与强制缴纳相结合

根据《住房公积金管理条例》，我国所有的民营企业、所有的职工都要依法履行住房公积金制度。因此，保证相应人群住房公积金的强制缴纳，强化依法行政，深入落实强制征收是必须要做到的，以此保证住房公积金最基本的覆盖度和住房公积金制度的严肃性。与此同时，很多自由职业者、个体工商户的自愿缴纳意愿较强，但时常会受限于现有的制度政策。面对这类自愿缴纳的群体，更应该加大政策的优惠力度，让政策更加灵活化。例如开通线上缴纳渠道，通过网页或者手机APP 即可进行缴纳，或者放开年龄下限，部分已满16周岁的在校生也可以提前缴纳。通过这些优惠政策和更灵活化的制度，可以吸引更多符合要求的群体进行自愿缴纳，进一步提升我国住房公积金制度的参缴覆盖面。

5.3 促进中低收入群体住房保障，优化住房公积金权利救济方式

目前在我国供给侧改革的背景下，除了考虑住房公积金缴纳的大众群体外，还要充分关注缴纳的个体性差异。对此，可以重新审视住房公积金的功能，对其进行“再定位”：着重考虑中低收入群体（尤其是农民工群体）与高收入群体之间的差异。对于中低收入群体尽量放宽制度门槛，扩大覆盖面和制度范畴，提高社会保障力度。除此之外，住房公积金作为缴纳人的一项合法权益，其周延保护机制的完善也十分重要，尤其体现在其中的权利救济方式，其可以有效合理解决相关争议和冲突。因此，需要适度扩大现有管理中心的权力，并对执行内容进行细化；同时要增大惩处力度，提高违法成本，在根源上减少关于住房公积金争议频发的问题；最后，要拓宽住房公积金权利救济渠道，保证权益人可以通过各种司法手段维护其合法权益。