“互联网+”语境下我国网约车市场准入问题研究

刘 佳，刘 莹，姜超夫

引言

作为共享经济和“互联网+交通”的产物，网约车在优化资源配置和提升出行便利性等方面具有明显的优势，在互联网的网络效应和锁定效应的共同作用下，形成了巨大的用户规模和用户黏度，从而改变了人们的出行方式。网约车服务最早在国外兴起，全球第一款“网络约车”软件Uber出现于美国加利福尼亚州旧金山市。2010年，Uber正式推出了第一版手机软件——Uber BLACK。在其后的三年内，Uber先后进驻法国、英国、新加坡等国家并在全球大范围普及，而后于2014年进驻中国上海。实际上，早在Uber进入中国市场之前，我国已有网约车的萌芽。2010年，易道用车首次打开了中国网约车服务市场的大门，其市场主要面向中高端客户，由于其针对的客户主体覆盖面涉及范围很小，加之互联网技术尚不发达，无法满足网约车服务的技术需求，因而当时并未得到广泛普及。 2014年初，Uber的进驻使得公众越来越注重出行的方式及便捷性，至2014年底，以滴滴出行、快的打车等为代表的网约车平台已全面兴起并迅速发展。据统计，自2017年至今，我国网约车的市场交易规模稳步增长；2020年市场因新冠肺炎疫情遭受短期冲击，略有下滑，但中长期发展势头向好;据预测，2021、2022年我国网约车的市场交易规模在此基础上也将进一步扩大(见图1)[1]。

随着我国网约车用户规模的扩大及市场普及度的提高，不仅解决了广大人民出行量大的实际需求，同时，也在一定程度上改善了我国就业率低、就业困难的局面，促进了社会经济的发展。据悉，中国每日产生的网约车短途订单已超过9700万单，市场规模约9.7亿元[2]。网约车如此大的市场规模，随之而来的监管问题也日渐引起人们的重视，而其中的网约车市场准入制度，被称为网约车监管的“第一道防线”，其重要性不言而喻。然而，我国目前的网约车市场准入制度由国家立法与地方立法共同构筑而成，仍存在着不完善之处。我们拟从当前网约车市场准入制度存在的问题入手分析，提出相应的完善建议，以期为“互联网+”语境下网约车市场准入制度的完善及网约车市场的规范化运行有所裨益。

数据来源：中文互联网数据咨询网——《2020年中国网约车市场洞察》

一、“互联网+”语境下网约车服务概述

(一)网约车服务的界定、特点以及运营模式

对于网约车服务的界定，根据我国2016年11月1日首次颁布实施的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第二条的规定：网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动(1)《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(交通运输部 工业和信息化部 公安部 商务部 工商总局 质检总局 国家网信办令2016年第60号)，详见：http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/28/content_5095584.htm。。实践中，网约车服务依靠互联网技术搭建信息服务平台，用户通过相应手机软件发出召车需求，平台为其提供线下服务，本质上为O2O(On-line To Off-line)的电子商务模式，以满足个性化服务需求。

网约车服务是“互联网+交通”背景下的新型成果，较之传统的巡游出租车有以下不同的特点：第一，法律主体多元化。传统巡游出租车的法律主体是司机与乘客构成的二元主体;而网约车的法律主体则是由乘客、私家车车主、网约车平台三方主体构成;除此之外，在网约车尚未合法化之前，挂靠运营模式下还包括汽车租赁公司以及劳务派遣公司，构成五方法律主体。第二，交易数字化。网约车服务与交易都是在互联网技术基础上依托第三方运营平台进行预约、召车、导航、付款等操作。第三，价格透明化。网约车合理地避免了传统出租车绕路、一口价等弊病，乘客在输入目的地后即可大致了解乘车路线、计价方式及预算费用等。第四，评价双向化。网约车平台建立了双向评价机制，评价高的司机将优先派单。此外，一些平台规定，对三星以下的乘客，司机可以选择拒绝接单。司乘的双向评价机制有效地促进了服务品质与乘客素质的提升。

网约车市场的运营模式的法律实质是“四方协议”，即由网络平台公司、汽车租赁公司、劳务派遣公司以及驾驶员四方主体签署规范彼此权利义务的协议[3]。详言之，目前我国网约车市场的运营模式可以细分为两种类型，一是C2C(Consumer To Consumer)模式，以滴滴出行、哈啰出行等网约车平台为代表，大部分是由私家车及车主本人作为网约车辆与平台驾驶员提供服务。私家车车辆挂靠到车辆租赁公司，车主本人挂靠到劳务派遣公司，表面上虽是签订了挂靠协议，构成四方主体，但实际上劳务公司不对司机本人进行管理。此种模式也称为“挂靠型”运营模式，为大多数网约车平台所采纳。二是B2C(Business To Customer)模式，以神州专车、首汽约车等网约车平台软件为代表，此类网约车平台提供自有车辆，驾驶员由劳务派遣公司提供，此时，平台与驾驶员之间形成雇佣关系，也被称为“控制型”运营模式。该模式下严格要求车辆的标准以及驾驶员的资质，录用后需要进行上岗、礼仪培训等。

(二)对网约车服务进行规制的理论根基

1．共享经济理论

共享经济这一新商业模式是在互联网技术的应用以及闲置资源大量剩余的背景下发展起来的。共享经济一词并非全新概念，早在1978年，美国的马科斯·费尔逊(Marcus Felson)和琼·斯潘思(Joel.Spaeth)提出了共享经济的雏形概念，即“协作经济”。共享经济核心在于对物品进行共享，使之得到利用而淡化占有，结合互联网技术通过第三方平台整合供需分配。共享经济模式与传统商业模式的本质区别在于供需双方是通过互联网平台而非通过传统商业组织进行交易，平台是连接供需双方沟通与交易的桥梁，并且该模式下所有权与使用权相互分离，所有权被淡化。其交易的内容主要是产量过剩的产品与服务，共享经济优化了社会资源的配置。网约车合法化的初衷是为了充分利用闲置的运输资源[4]。无论是租赁车辆，还是私家车或者是平台自有车辆，都可以提供出行服务，做到物尽其用，淡化了车辆的所有权。共享经济模式使资源浪费率降低，任何人都可以将自己闲置资源的使用权或所有权进行转让，从而获得一定的利益。

2.公共利益规制理论

自由市场经济一般会由于自然垄断、外部性、公共产品、信息不对称等原因出现市场失灵[5],规制部门需要调整市场运行过程中出现的不公平、低效率等现象并且需要维护社会公共利益，以达到保护社会公众的利益，保证社会福利实现的效果。该理论假定了市场具有无法修正的先天性缺陷，从而导致市场失灵的状况出现，而市场失灵是要求规制部门对市场进行规制的源动力。这时政府对此情况就需要运用权力与相应的经济、行政、法律手段对市场进行干预，以减少公民社会福利的流失，保证公民市场交易的效率和公平性，从而达到维护社会公共利益的目的。针对网约车市场可能会出现的外部性以及信息不对称等问题，需要作为公共利益发言人的政府对此进行合理规制。

3．互联网空间治理理论

网络空间不是“法外之地”，不容无序运行[6]。互联网空间治理主要是指国家、社会、公民等主体按照自身的角色制定和应用互联网的发展和使用过程中的原则、标准、规范、决策步骤和共同规划。互联网空间治理的理论基础可以溯源到哈贝马斯公共领域结构转型的思想。哈贝马斯从国家与市民社会相分离的角度出发，将公共领域视为“市民社会”中的“公共”部分，这种由“私人”集合而成的“公众”领域不受公共权力的管辖，但又超越了个人、家庭的局限，关注公共事务，具有批判性[7]。随着信息技术的发展，互联网空间不同于以往实体空间的交往场域，其具有场域虚拟性、边界开放性、去中心化等特点。循着哈贝马斯公共领域结构转型的思路，将互联网公共空间视为公共领域的第三次结构转型予以治理[8]。这其中既应包含互联网的“技术治理”(网络的发展)，也包含对于网络空间的行为治理(网络的使用)。树立网络空间主体之间的共治理念，摒弃主客体管控思维，建立主体间共治的理念，网络公共空间的公共性才能够实现[9]。网约车服务因其依托互联网技术发展而来，搭建网约车平台在网络空间进行运营，因而，遵从互联网空间治理的基本原则，制定符合网约车服务的运行规则，是实现网约车市场规范化运行和发展的题中应有之义。

二、我国现行网约车市场准入制度

对于网约车服务这类新兴行业，以现行的建立在传统巡游出租车基础上的立法来规制网约车市场存在诸多的局限性。因此，国务院相关部门于2016年针对网约车服务首次制定了《暂行办法》，随后各地方紧随中央立法指示出台地方网约车管理细则。我国现行网约车市场准入制度是在国家立法和地方立法的基础上共同确立起来的。

(一)国家立法：确立网约车市场准入的行政许可制

《暂行办法》是我国第一部正式颁布的规制网约车服务的部门规章。这不仅标志着我国网约车合法化时代的到来，而且从国家立法层面对网约车市场准入条件予以明确。其中，《暂行办法》的第五条、第十二条以及第十四条分别对网约车平台的准入、车辆以及驾驶员的准入条件进行了具体规定(见表1)。

根据表1可以看出，我国对于网约车的管理模式仍然延用了传统的“三证”管理模式[10]。除此之外，作为中央立法的《暂行办法》还授予了城市人民政府对本地区的网约车市场进行规制的权力。其中，第三条授权了城市人民政府在认为有必要实行政府指导价时，可以不实行市场调节价；第十三条授权了城市人民政府可以对《网络预约出租汽车运输证》的发放进行另行规定；第十四条授权了城市人民政府可以对本市网约车驾驶员规定除《暂行办法》以外的其他准入条件。对于车辆保险问题，《暂行办法》中规定网约车车辆应当购买营运类保险，但是实践中，营运保险是否适合网约车值得商榷。

表1 国家立法层面之网约车市场准入条件

(二)地方立法：细化网约车市场准入的行政许可条件

对于地方实施的网约车管理细则主要有两种方式：一是地方性法规，二是地方性政府规章。绝大多数地区采取后者出台管理细则。除此之外，北京、济南等地区是以交通委员会的其他规范性文件形式出台管理细则的。各地方实施细则在《暂行办法》的授权下分别对户籍、车牌以及车辆标准、排量等进行规定，表2选取了比较有代表性的、宽松程度不同的城市网约车准入标准为例进行总结。

表2显示，各地区管理细则以《暂行办法》的授权结合本地实际情况进行了更加细致的规定。《暂行办法》中并未对驾驶员户籍以及车辆注册地有所限制，而是作出了兜底性的法律规定，将权力下放到城市人民政府。其主要目的在于放手让各地结合自身情况因地制宜，切实推进网约车服务的发展，但是大部分地区对驾驶员的户籍作出限制，实际产生了诸多问题。同时，多地对车辆的排量以及车身要求等作出了规定，但是此类地方层面的立法在是否符合《暂行办法》的制定本意，以及是否有必要以更加严格的准入标准去规制网约车服务市场等问题上存在诸多质疑。

表2 地方立法层面之网约车市场准入条件

三、“互联网+”语境下我国网约车市场准入制度存在的问题

(一)网约车市场准入许可的依据及范围不明确

1．《暂行办法》中网约车市场准入存在的问题

首先，《暂行办法》是由交通运输部、工信部、公安部、商务部等七部委所发布，根据我国《立法法》第八十条规定，该《暂行办法》属于部门规章，部门规章中规定的事项应当属于执行性质而非创设性质。我国《行政许可法》第十五条规定了地方性法规可以设定行政许可，省、自治区、直辖市人民政府规章有权设定临时性行政许可，满一年的并且需要继续实施的需上升至地方性法规位阶。上述两部法律并未规定部门规章有权设定行政许可。据此，《暂行办法》没有设定行政许可的权力。那么，《暂行办法》中存在着对“三证”设定许可授权来源不明的问题。当然这并不能直接得出《暂行办法》违反《行政许可法》的结论，因为它可能仅是一种过程性立法，即尚有上位授权性规范[11]。那么，《暂行办法》对“三证”设定行政许可是否存在法律、行政法规上的依据？

对此，我国交通运输部对该问题进行了解释，《暂行办法》中设定的行政许可是存在授权的，其授权依据是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，即国务院412号令。其中第112项规定了传统出租车“三证”的核发部门，针对的对象是传统出租汽车行业的行政审批事项。那么这里又存在着两个问题：第一，如果将《暂行办法》设定“三证”行政许可的权力以国务院412号令为授权依据，那么只有将网约车服务视作属于传统出租车行业的范围才可成立。《暂行办法》规定了网约车全称为网络预约出租汽车，看似将其划归到了出租汽车的门类，但第二条又进一步对网约车经营服务以及对网约车经营者概念进行解释，对网约车的根本特征进行强调，即需要借助互联网搭建服务平台、整合供需信息。相较于传统出租车运用线下平台公司提供服务，两者之间的区别显而易见。同时，《暂行办法》第三条规定了网约车服务的发展原则，明确了出租汽车与网约车不同的发展方向。可见，《暂行办法》是针对网约车服务不同于传统出租车监管模式的市场需求而出台的。如果为了证明国务院412号令是《暂行办法》设定“三证”行政许可的依据，而将网约车纳入传统出租车行业的范畴，这不仅在逻辑上前后矛盾，而且与国家针对网约车专门立法，将其区别于传统出租车进行管理的初衷不符。第二,国务院412号令第112项规定的是县级以上地方人民政府对“三证”的核发，属于具体实施而非创设行政许可，但是《暂行办法》对网约车平台、车辆、以及驾驶员的“三证”许可是一个从无到有的过程，应该属于创设行政许可，并非实施。这与国务院412号令的规定相悖。所以以国务院412号令作为《暂行办法》的上位法,授权其设定行政许可的依据有待商榷。

2．地方实施细则关于网约车市场准入存在的缺陷

首先，前文已分析《行政许可法》第十五条的规定，以上海、广州为代表的网约车管理细则属于地方政府规章。以上海为例，《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》是2016年12月以上海市人民政府令形式公布的，属于地方政府规章。根据《行政许可法》的规定，上海市人民政府虽有权设立临时性行政许可，但距今为止已经超过了一年的期限，其并未将法律位阶上升至地方性法规，临时性的行政许可失去了法律应有的效力。其次，《暂行办法》无权授权地方政府就网约车行政许可相关条件作出超过《暂行办法》的规定，各地有关网约车行政许可的地方规定，只能是《暂行办法》相关规定的细化[12]。根据我国《行政许可法》第十六条的规定，法规、规章不得增设行政许可，只有对上位法设定的行政许可的实施作出规定的权力。这里又存在着两个问题：第一，《立法法》第九十一条规定了部门规章与地方政府规章具有相同的效力，这就说明地方网约车政府规章与《暂行办法》的效力同等，即《暂行办法》不是地方政府规章的上位法，那么《暂行办法》授权各地结合本办法依据地方实际情况制定网约车实施细则的授权并不成立。第二，我国《立法法》第八十二条规定了地方政府规章制定不能减损公民、法人、其他组织的权利或者是增加其义务的规范，作为地方性法规的网约车管理细则对户籍的限制已然减损了公民平等就业等权利，这一点在后文具体阐述。

(二)地方性法规的准入条件设定不合理

我们暂且抛开《暂行办法》是否有资格授权地方的问题，对于地方网约车管理细则中准入条件的设定也有不合理之处。

1．关于网约车驾驶员的准入条件

各地方政府根据《暂行办法》的授权对网约车驾驶员的准入门槛进行了更加严格的规定。地方网约车管理细则对驾驶员准入增加了更多限制，包括是否具有本市户籍或者本市居住证、规定年龄范围、规定最低学历等条件。这陷入以“身份”而不是“行为”进行管理的老路[13]。《行政许可法》第十五条与《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》的相关规定，目的是避免地方保护主义的发生，但是地方性立法限制了其他地区的人员到本地区提供网约车服务，这已经违背了市场统一原则，限制了地区与地区之间劳动力的自然流动。并且许多外地人员无法从事网约车服务，对于北上广深这类一线城市，外地人口居多，地方性法规这样对户籍限制的规定，使得网约车这一职业成为了许多本地人的“特权”。 此外，《劳动法》为劳动者保护其平等就业的权利提供了法律依据，而对网约车司机进行户籍限制可能会侵犯公民平等就业的权利。

2．关于网约车车辆的准入条件

对于网约车车辆准入条件的规定，地方立法缺乏针对性，其原因在于地方政府忽略了网约车平台提供服务档次的差异化。以神州专车为例，网约车平台对租赁车辆享有管理权，但对车辆的要求极高，平台限制了车辆购买年限，设定了购车款下限，规定了必须是中高端车型。对此，网约车公司需要支付较高的车辆租金，所以乘客的乘车费用相对来说比较高。由于此类网约车公司自身对车辆的品控要求较高，地方网约车实施细则提高车辆准入条件对此类提供中高端服务的网约车平台影响较小。但是以滴滴出行为例，该类网约车平台大部分由私家车车主的加入来丰富平台出行资源，提供快捷优惠的出行服务，地方网约车实施细则过于严苛的网约车车辆准入条件，可能会打击车主的从业积极性，影响网约车市场的活力，最终损害消费者利益。而且《暂行办法》第十二条规定的网约车车辆的申请标准中，未对网约车的轴距、排量、车龄等问题进行规制。但是，大部分地方颁布的实施细则对网约车的准入标准增加了一系列细化的标准，这实际上是与《暂行办法》中提供高品质服务的含义相违背，对于车辆设置较高的门槛也不利于出行市场的规制[14]。高品质服务应当更多地体现在出行安全、服务质量等方面，例如，对车辆服务的GPS定位要求、安全气囊数量、车内视频监控录音录像功能的规定。

(三)《暂行办法》对网约车车辆保险的准入规定不合理

目前，神州专车与首汽约车这类网约车平台拥有自己的网约车车辆，同时平台与司机之间存在雇佣关系。其他大部分网约车平台采用的都是挂靠型的运营模式，驾驶员的工作方式十分灵活，部分是全职，部分是兼职。对于兼职司机而言，其车辆兼具营运性与非营运性，如果依据我国《暂行办法》的相关规定按照营运车辆进行投保，无疑是增加了驾驶员负担。由于私家车在提供网约车服务时，车辆的性质即变更为营运性质，在服务的过程中发生事故后难理赔的案件比比皆是。对于保险公司而言，危险承担是一种持续性的债务行为，而保险经营技术要求能够对承保危险进行控制[15]，所以私家车加入网约车应向保险人履行通知的义务。在“私家车+私家车主”模式下，各私家车车主的接单率参差不齐，从而导致了事故风险发生率的差异，因此保险公司在承担风险的比率上不均等，所以保险公司对网约车的保险制度望而却步。除此之外，如果保险公司对私家网约车套用私家车保险费率，会导致保险公司要承担额外的理赔风险；但如果对私家网约车按照营运车辆的标准收取保险费，无疑加重了私家网约车司机的负担。

(四)多地网约车许可未真正落实，许可制形同虚设

我国网约车的市场准入是一般许可制，即符合法定的资质条件，向行政机关申请经过审查后，准许其进入本地网约车市场进行运营。然而，在实践中，仍然还存在“外省注册、本地接单”的违规现象。

以上海市为例，截至2019年9月，滴滴出行的上海分公司累计罚款已经达到了一千多万元。由于网约车平台因信息技术的无界性而具有地域贯通性[16]，其分公司不但没有对违法违规问题进行整改反而大量出现了“外省注册、本地接单”的新手段来逃避法律的监管。上海地区严格限制了网约车驾驶员与车辆的准入门槛必须为沪籍沪牌，但是许多沪牌的车主并无本市户籍，达不到取得网约车双证的标准。所以为了规避上海市对双证的审查，这些车主到限制宽松的外地进行注册以取得网约车的资质，注册完成后再在上海市接单。并且类似的情况不仅仅在上海出现，在许多对户籍、车籍严格限制的城市都很常见，比如天津等地。对此现象，上海市交通委曾对滴滴出行上海分公司进行约谈，但得到的回应是公司只能查询到近一个月的注册信息，没有全面彻查清退在外省注册的车辆的能力。这类现象也反映出了许可制形同虚设，没有做到事前准入、事中落实、事后监管。对于上海市滴滴公司“外省注册、本地接单”的问题，实际上是网约车平台对各地网约车注册情况存在信息不对称所致，因此，代表公共利益的政府必须加强事中落实和事后监管，从而更好地保护消费者，最大程度地追求社会福利的实现。“如果一个规则和行为的现实状况没有关系，那就意味着它的功能已经被歪曲了，因为规则的形成原本就是要获得落实的”[17]。因此，应当保证地方网约车准入许可得到真正实施，不能让法律形同虚设。

四、“互联网+”语境下我国网约车市场准入制度的完善

《暂行办法》的出台使各方激烈的利益博弈也由中央持续到地方[18]。各地方政府在国家层面立法的基础上，提高了地方网约车市场准入门槛，为了实现网约车服务市场的长效发展，可以从以下四个方面完善我国的网约车市场准入制度。

(一)协调央地立法，提升网约车立法位阶

我国现行的国家层面网约车服务立法有《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》与《暂行办法》，根据《行政许可法》的规定，作为具有“上位法”意义的《暂行办法》与地方政府规章的效力等同。结合前文，《暂行办法》作为地方网约车立法的上位法是没有合法依据的。并且作为部门规章，《暂行办法》仅具有对上位法的执行性，不具有对行政许可的创设性，因此，其对于“三证”的行政许可设定权背离了国务院412号令本身的授权目的与意义。国家需要规范网约车市场准入的合法依据，对此需要制定相应的行政法规作为地方网约车立法的上位法。此外，我国《宪法》第八十九条规定了国务院领导和管理经济工作以及城乡建设的权力。其中，该条第十三项规定了国务院有改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章的权力，这意味着赋予了国务院制定网约车行政法规的法律依据。所以可以选择制定网约车行政法规或者依据《行政许可法》第十四条采用发布决定的方式设定行政许可，从而填补上位法缺失的漏洞。

(二)降低网约车车辆与驾驶员的准入门槛

过度的法律规制导致网约车共享经济属性的优势不复存在，使其“合法化”名不副实[19]。网约车的合法合规化，不仅仅需要出台上位法予以支撑，更加需要对车辆、驾驶员设立合理的行政许可条件。《暂行办法》第三条规定了网约车发展目的，即按照“高品质服务、差异化经营”的原则，实现网约车的有序发展。首先,对于网约车车辆来讲，地方网约车管理细则规定的网约车车辆、轴距以及排量甚至车辆总价的过高准入门槛与提供“高品质服务”的立法初衷不符，应当删除。高品质服务应当注重乘客的出行服务体验、出行安全、服务质量保障等安全标准问题，符合我国交通管理部门规定的安全条件即可。而对差异化经营的理解应当是针对网约车平台的，不同的平台定位的服务方向是不同的，对车辆的严格限制会出现“一刀切”的不合理局面。所以，应当对提供不同档次服务的网约车车辆准入条件有所区分。其次，在网约车驾驶员方面，对户籍的要求影响了市场公平竞争，缓解出行需求量供应不够的问题应当从优化产业结构、调整产业的非理性聚集等方面入手，而不是打压非本地劳动者的就业权与劳动权。相反，外地劳动者的加入会极大地丰富劳动力数量，最大限度地发挥劳动者的价值与产业聚集的优势。对网约车驾驶员户籍的要求不仅会导致数量限制，对城市人口的日常生活造成极大的影响，而且容易扭曲不同市场主体之间的利益和资源分配[20]。对此，应当保留对驾驶员的身体条件(即年龄范围、身体健康情况等)、精神状况以及违法犯罪记录的审查，删除有关户籍的规定。

(三)设立针对网约车车辆的专门保险类别

《暂行办法》第十七条规定了网约车车辆必须具备合法运营资质，具有营运车辆相关保险。但现实中，营运车辆相关保险较普通家用车辆保险金额高出一倍多，加上网约车数量之大，作为快车的网约车一般不购买营运车辆保险。对于保险公司而言，“挂靠型”运营模式下的网约车是属于私家车车主变更了车辆适用性质，从原有的非运营车辆更改为以营利为目的的运营车辆，并且没有告知保险人不能主张适用免责事由。从我国类似案例已生效的判决来看，法院对此抗辩事由是持支持态度，部分平台针对此问题已对网约车集体购买营运性保险。针对网约车司机同时兼备运营与自用的两种情况，可以设立新的保险种类，在网约车自用期间发生了事故，由其购买的私家车车险进行赔偿。而在运营过程中，又可以分为两个阶段，即在平台派单给私家车主期间，应该由平台和车主投保驾驶员保险、财产险和第三者责任险等商业保险[21]；在接单服务过程中，还需要为乘客投保车上人员险，对于网约车司机登陆网约车车主APP到平台派单、司机接单以及订单服务的完成等信息，需要保险公司同网约车平台进行信息数据对接，这样可在发生事故后方便保险公司选择何种时段进行理赔。除此之外，作为运营的接单服务期，应缴纳的保险费率应当比自用期缴纳的保险费率高，保险公司可据网约车的特殊情况来设立不同的险种。

(四)加强事前准入、事中及事后的监督

网约车市场仅仅依靠网约车平台自身监管是不够的，网约车平台是盈利性主体，对于自身，尽可能地追求利益最大化。此外，互联网具有“一点接入，全网服务”的技术特点，使“网约车”的运营服务与管理具有跨区域性质[22]，所以必须依靠政府对其准入进行监管。而事前准入监管是从源头上拒绝不符合准入标准的行政相对人；事中监管是一个漫长的环节，主要是网约车平台与政府各部门的工作，要保证网约车市场信息及时互通并真实有效，监督网约车运营车辆以及驾驶员是否合规等。对于事后监管主要针对出现事故、违规等问题如何处罚以及怎样补偿消费者，维护消费者的利益。

首先，对于事前准入监督，最主要的在于对网约车平台、车辆以及驾驶员资质的审核问题。事前监督对网约车的合法运营问题尤为重要，做好事前审查，是从根源上杜绝不合规的网约车主体进入市场。严格的事前准入监督机制要求政府人员具有严谨的工作态度以及专业的工作业务水平，确保网约车主体取得了法律规定的相关证件。其次，事中监督也是必不可少的环节，做到事中监督有助于防范“外省注册、本地接单”的问题，也有助于解决信息不对称的问题，从而保障乘客出行安全。事中监督其实是政企联合监管的过程。一方面，要求各地区交通运输管理部门对本地网约车服务进行监管，其他公安、工商、网信等各部门依法对网约车各项具体事务负责，保证各单位获得的网约车数据信息及时对接，数据信息及时共享。信息对称解决了异地接单的问题。另一方面，平台自身辅助政府进行准入监督会降低监管的成本并且提高效率，平台本身应当建立监督投诉机制与信誉评价系统，以此控制不同素质司机的接单量，过滤清退不合格司机。最后，事后监督不仅体现在对违规违法的处罚以及补偿乘客的措施上，还体现在网约车退出监管上。网约车灵活退出机制的建立和完善，对于防止过度竞争，实现市场供给量上的内在自发的优化配置起着重要作用[23]。政府应当通过对平台线上数据对接以及线下执法查处等手段，严格清退行驶里程超过六十万公里的不合规车辆以及证件超出有效期的不合规司机，保障网约车退出机制的落实。

五、结语

“互联网+交通”背景下，依托互联网技术建立并迅速发展的网约车服务虽然便利了人们出行，优化了资源配置，带来了社会福利，但其在发展过程中的治理问题不容忽视。一套科学、合理的网约车市场准入机制的设立与完善是网约车市场规范化运行与监管的“安全阀”。只有利害人共同承担责任并共同参与，个人自由与社会需求之间才能有平衡的关系[24]。要充分调动多方参与主体的积极性，引入多化元的治理工具与手段，协调网约车市场准入的中央和地方的立法位阶，降低网约车市场准入门槛，设立专门的准入保险类别，加强对网约车运营的全程监督，建立一套更合理合法、公平高效的网约车市场准入制度，实现网约车市场的规范有序运行。