以互联网技术破解餐饮服务食品安全监管的困境

【摘要】 餐饮服务食品安全一直是社会各方面关注的热点问题，本文主要分析了现阶段我国餐饮服务食品安全监管领域存在的问题，并提出以互联网技术为手段解决这些问题的完善建议。

【关键词】 餐饮服务;食品安全;监管体系;互联网技术

【DOI编码】 10.3969/j.issn.1674-4977.2021.05.027

Using Internet Technology to Solve the Dilemma of Food Safety Supervision in Catering Service

WENG Yi

（Union College of Fujian Normal University，Fuzhou 350005，China）

Abstract： Food safety of catering service has always been a hot issue concerned by all aspects of society. This paper mainly analyzes the problems existing in the field of food safety supervision of catering service in China at the present stage， and puts forward some suggestions to solve these problems by means of Internet technology.

Key words： catering service;food Safety;supervision system;Internet technology

餐饮服务食品安全与人民群众的健康息息相关，对维护社会的和谐安定起着积极的作用。我国政府十分重视对餐饮服务食品安全的法制建设，相继出台了各种法律、法规及部门规章。然而互联网叫餐平台等网络餐饮服务第三方平台这一新兴商业模式的兴起，使得我国目前的餐饮服务食品安全监管面临更大的挑战。如何针对现实中餐饮服务食品安全监管不到位的情况，更加积极地去探索和完善适合我国国情的餐饮服务食品安全监管的法律制度，营造健康的餐饮服务食品安全消费环境服务，是我们现阶段应当深入分析探讨的问题。

1 我国餐饮服务食品安全监管的现状

2010年原国家卫计委（现国家卫健委）发布了《餐饮服务许可管理办法》和《餐饮服务食品安全监督管理办法》，在办法中规定，餐饮服务食品安全的监管工作主要是由各级食品药品监督管理部门负责。各级食品药品监督管理部门主要负责核发餐饮服务许可证，对餐饮服务提供者的产品进行抽样检验，监管餐饮服务提供者是否建立食品安全管理制度，是否执行从业人员健康管理制度，是否组织从业人员参加食品安全培训，是否建立食品相关产品的采购查验和索证索票制度，是否严格遵守国家规定的餐饮服务食品安全操作规范，以及餐饮服务提供者的从业人员是否取得健康合格证明。

2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》首次将网络食品纳入监管。其中六十二条及一百三十一条两条针对网络食品交易第三方平台提供者进行监管，分别设定了平台义务和不履行义务需承担的法律责任。2017年7月，原国家食品药品监督管理总局发布了《网络食品安全违法行为查处办法》;11月，又通過了《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，该办法主要对网络餐饮服务第三方平台设定了一系列的法律义务，其中包括网络餐饮服务第三方平台对网络餐饮服务提供者的审查登记、公示、记录、抽查和检测义务，网络餐饮服务提供者在登记范围内经营义务、公示、原料控制、加工过程控制、定期维护设施设备以及餐饮食品质量保障义务。同时，该办法还特别对送餐人员和送餐过程进行了规定。

《中华人民共和国食品安全法》于2021年4月进行了第二次修正。这是我国社会主义法制建设过程的必然结果，有利于解决现阶段日益严重的食品安全问题，有利于改善网络食品质量，尤其是网络餐饮服务食品安全的质量，更有利于推进我国依法治国战略的实施。

2 我国餐饮服务食品安全监管中存在的法律问题

我国涉及餐饮服务领域的食品安全的法律法规在近十年内陆续得以颁布，随着国家重视程度的提高，食品安全的法律法规不断确立并完善，餐饮服务食品安全甚至是网络餐饮服务的食品都已经逐步纳入国家法制建设的轨道中。然而，就我国食品安全法律法规实施的现状来看，我国的食品安全监管尤其是餐饮服务领域的食品安全监管依然还存在着许多不足之处。

2.1 法条相互之间规定不一致

在《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》中规定，入网餐饮服务提供者应当依法取得《食品经营许可证》，然而，在《餐饮服务食品安全监督管理办法》中规定，餐饮服务提供者必须依法取得《餐饮服务许可证》，那么这两种许可证到底以哪一种为准？法条规定出现矛盾，势必导致执法出现困难。

2.2 法律监管领域存在一定空白

《餐饮服务许可管理办法》适用于从事餐饮服务的单位和个人，不适用于食品摊贩和为餐饮服务提供者提供食品半成品的单位和个人。《餐饮服务食品安全监督管理办法》适用于从事餐饮服务的单位和个人。《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》适用于入网餐饮服务提供者，不仅包括网络餐饮服务第三方平台提供者，还包括通过第三方平台和自建网站提供餐饮服务的餐饮服务提供者。那么，虽然为餐饮服务提供者提供食品半成品的单位和个人由于其提供的并非是餐饮服务，而仅仅是食品的原材料，因而不受这几部法规的规范，但是，食品摊贩通常无固定店铺，流动性比较强，他们通常在提供散装食品的同时也现场加工制作餐饮食品，提供一定的餐饮服务。对于这一类对象，在法律监管领域是空白的。

2.3 我国餐饮食品安全监管标准公开度不够，可鉴别度不高

我国缺乏对餐饮食品安全标准的清理整合，餐饮食品安全是处在一个动态发展的过程中，没有什么绝对安全的标准，标准的制定应该随着餐饮食品产业的结构升级而不断调整，以确保餐饮食品安全标准的先进性和可靠性。而我国目前虽有餐饮食品安全标准，比如《餐饮服务食品安全操作规范》，其中规范了餐饮服务场所、食品处理、清洁操作、餐用具保洁以及外卖配送等餐饮服务各个环节的标准，但很少有消费者了解，更不用说针对其中的具体条款比对现实餐饮生产状况进行监督、投诉和举报。再比如，《餐饮服务食品安全监督管理办法》（第八至第十七条）中规定需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订。但是，其中所提到的相关食品安全国家标准有哪些？哪些已经由国务院卫生行政部门制定出来？哪些还待制定中？这些都并没有详细说明。此外，关于食品添加剂与非食品原料的标准在立法中缺乏明确规定，部分非食品添加剂或原料未被列入到法律规定中，明确禁止其使用。消费者在实际消费过程中，也不能完全了解自己正在消费的餐饮食品所涉及的具体标准有哪些，更不用说去鉴别该食品是否已经达到国家标准，运用这些标准来监督餐饮服务食品提供者的行为，维护自身的权益。

2.4 监管效率低下、监管方式落后、具体监管部门不透明

在现行的法律框架中，对于食品安全的監管，按照法律规定主要由行政机关负责监管，行业组织仅有自律的义务。这样食品安全监管框架，在具体的执法过程中形成倾向行政化比较严重的状况。但就我国目前的行政机构的设置来讲，对食品安全的资金投入有限，人员的编制较少，技术检测能力不足，主要的监管方式是通过对餐饮服务提供者的文字材料的审核、定期或不定期的现场抽查和抽样检测等方式来实现，监管方式落后，相对于数量无比庞大的餐饮服务提供者而言，特别是在网络餐饮服务食品交易中，网络餐饮服务食品提供者通过网络虚拟性提供虚假信息，“阴阳地址”“一证多店”，再到查处下线后改头换面换个招牌再次上线等违法手段层出不穷。监管机构要想利用现有的监管队伍实现全方位的实时监控，显得极其力不从心，迫切需要形成网络食品安全多元共治的新格局。同时，我国食品检测机构既包括行政执法机关，也包括专门的检验检测机构，不同的质量检测机构由于检测方法不同，检测结果也不一样，导致检测标准不统一。需要检测的物质种类繁多，可以找到的检测机构却又很少。因此，实际上，民间检验检测机构在食品安全监管问题上起到的作用微乎其微，甚至还有可能出现以钱买证、行贿受贿的情况，检测监督效率极端低下。在监管手段上，监督部门以传统的查处罚款等事后监管为主，信息技术的运用不足等，加之采取分段监管的模式，政府部门之间缺乏有效的协调制度，执法信息不透明，导致在执法的过程中容易出现重复执法或者不执法的现象，监管效率低下。

2.5 我国餐饮食品安全消费者维权机制不通畅

《消费者权益保护法》等法律只笼统规定了安全权、知情权、公平交易权、依法求偿权等权利，并没有相应的程序保障，公众行使权利时困难重重，由于网络餐饮食品经营的虚拟性，往往造成消费者举证难、监管者调查取证难;在餐饮食品安全发生以后，消费者缺乏有效的维权方式，往往存在投诉无门的情况，且现有法律法规主要规定侵权行为的责任承担者主要接受行政的制裁，在民事赔偿方面，虽然已经开始确立了公益诉讼制度，但是由于其诉讼主体的限制，实践中真正适用的较少。根据中国消费者协会提供的数据，2018、2019、2020年全国消协组织共受理消费者投诉分别为619415件、639324件、653505件，但消费者协会同年度提起的公益诉讼分别为1件、1件、3件。由此可见，消费民事公益诉讼案件数量太少，而且主要通过调解方式结案，消费公益诉讼在保护消费者权益方面的功能极为有限。这样作为最直接受害人的消费者的利益得不到保障，消费者的维权意识就不强。在《食品安全法》第96条中规定，生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。造成人身、财产或者其他损害的，生产者或销售者应当承担赔偿损失。但是，根据这项条款获得索赔的可能性很小，因为食品是否达到食品安全标准，消费者并不能轻易得知，且根据民事诉讼的“谁主张谁举证”原则的规定，受到损害以及损害结果与食品安全问题之间的因果关系举证责任是由消费者来承担，消费者通常无力承担此举证责任。实践中，受害的消费者往往因摄入有问题的食品，在经历长时间的潜伏后才显现健康问题，事后的举证困难，而且危害已经造成，无法及时地获得补偿，这些都使得法律遏制侵害的教育功能和鼓励群众协助执法的导向功能受到局限。

3 完善我国餐饮服务食品安全监管法律的建议

依法治国是社会进步和文明程度的重要标志，然而，在现有的餐饮服务食品安全监管法律制度不完善的情形下，制约餐饮服务食品安全的深层次问题还未得到根本的缓解，弊端深厚，故依法监督、依法治理就显得尤为的重要。构建完善的餐饮服务食品安全法律监管体系是保障餐饮服务食品安全的基础，良好的餐饮服务监管制度的执行需要有新的思路、辅以新的技术，因此可以以完善法律法规为主，配套现代化的互联网技术手段，最终达到完善餐饮服务食品安全监管的目标，建立起政府主导、行业自律、公众积极参与的餐饮服务食品安全监管法律体系，破解餐饮服务食品安全领域监管的困境。

3.1 完善餐饮服务食品安全领域的法律法规

餐饮服务食品安全法律体系不单纯是法律、法规的集合，而应是以《食品安全法》为中心的一套层次有序、协调分明、相互补充的法律、法规的配合体系。为了达到这一目标，就需要从以下方面着手改善：第一，对于已经存在的餐饮服务食品安全标准不统一、监管标准不统一的现象，全国人大或者国务院卫生行政部门应当积极的组织人员对不适宜的法律法规进行专项整理，废除落后的标准，根据餐饮服务食品产业发展的需要，重新制定相应的标准与现行的法律法规配套实施;第二，积极完善法律的监管规定，将食品小作坊小摊贩纳入餐饮服务食品安全法律体系中来，对其予以规范。

3.2 利用互联网建设公开透明、可查的餐饮服务食品安全的标准体系

伴随着社会的进步，人们对餐饮服务食品安全卫生指标检测技术提出了更高的要求，不仅要求检测检验向便携化、高技术化方向发展，更希望检测检验结果信息可以通过网络实现共享。这需要建立统一的标准，对于陈旧的餐饮服务食品安全衡量标准进行清理整合，形成一部便于操作的国家食品安全衡量标准。针对社会重点关注的问题，比如食品添加剂或者农药残余量的控制的安全使用量，给予准确的界定，明确检测机构和标准;制定严格的餐饮服务食品安全市场准入标准，提高餐饮服务食品的入市门槛;引入并制定食品安全的标签制度，准确地标记餐饮食品原材料的信息，例如产地、农药使用、生产流通渠道、是否经过检验检疫等信息，进而从源头上对餐饮食品的整个链条进行管理，明确各阶段的责任。还应当将这些已经建立的国家标准通过互联网实现对所有消费者公开可查，对于不符合条件的企业，可以由政府部门发布强制整改命令，并且将这些处理决定及时、准确地上传到政府食品安全的共享网站上，并且在政府食品安全网站的醒目位置定期公布食品违法违规“黑名单”，实现食品安全监管透明与信息联动。

3.3 采用互联网技术优化餐饮服务食品安全监管机制

3.3.1 共享网络食品安全追溯体系数据信息

整合企業、产品、物流等食品质量安全信息，在对网络食品生产、流通运输、餐饮服务等环节的信息进行追溯管理的基础上，将食药、工信、工商、发改等各个政府部门以及不同层级的政府之间的食品安全信息数据接口统一起来，通过互联网连入网络餐饮服务第三方平台提供者、入网食品经营者建立起统一的食品信息溯源系统，共享部门间监管信息。并且，对公众及时公开该系统的食品数据信息，保障该系统信息的真实准确性，同时也保证消费者对该数据信息的及时可查。

3.3.2 利用互联网技术提升监管能力

利用互联网技术强制要求所有网络餐饮服务提供者在其官网及订餐平台上公布入网食品生产经营者食品生产经营许可证、入网食品添加剂生产企业生产许可证、入网食用农产品生产经营者营业执照、入网食品添加剂经营者营业执照以及入网交易食用农产品的个人身份证号码、住址、联系方式等信息或电子数据信息材料;所有非网络餐饮服务提供者的上述信息应当在其店内显著位置可见，且所有上述信息都可以通过网络食品安全追溯体系进行网络数据的追查，建议可以采用手机二维码扫描方式在相关信息（包括证照、店名、店内所用食材等相关信息）旁边设置查询链接，通过手机实时扫描实现迅速连接到网络登录食品安全追溯体系进行查询，即时了解查询结果和最新政策及标准，还能够显示出食品及其原材料来源基地（或企业）、加工车间、制作环节、物流时间及餐厅制作等相关信息;所有餐饮服务提供者在其实体店及其网站商品信息旁提供一键投诉、一键举报的链接。同时所有餐饮服务提供者都应对其所提供的上述信息的真实和有效性负责，实时更新最新数据，保证信息的新颖性。

3.3.3 实现线上线下同步监管

食品安全追溯的网络体系构建好后，应当加强线上线下监管的同步进行。专门设置餐饮服务信息网络监控专员制度，由网络监控专员对上述食品安全追溯网络体系的信息数据进行核实，保证其真实有效及时效性，同时配套线下的“神秘买家”制度，针对餐饮服务提供者（包括网络提供者和非网络提供者）进行抽检，“神秘买家”也就是抽样人员以顾客的身份买样，记录抽检样品的名称、类别以及数量，以便进一步交由质检部门进行官方检测以确定其各项指标是否符合国家标准。同时，通过线下店内提供的二维码扫描链接测试食品安全追溯网络体系对接是否正常运作，信息是否显示正常，数据是否准确真实有效，一键投诉及一键举报功能是否正常使用，投诉及举报后是否有继续跟进处理及处理结果是否合理有效。以顾客的身份进行抽样，除了可以在举证方面获得天然的优势，得到直接的一手证据外，实际上也是在还原模拟消费者的购买场景，可以更加直接地了解到餐饮食品的销售及配送等线下环节的服务情况，从而更好地保障消费者权益，进而通过网络食品经营监管黑名单管理，并定期向媒体社会公布。

3.3.4 采用互联网技术畅通餐饮服务食品安全维权渠道

构建餐饮服务食品安全多元共治体系，改变传统的单一政府监管主体模式，实现政府、企业、协会、公众、新闻媒体多元主体共治。运用食品安全追溯的网络体系，要求餐饮服务提供者在其实体店内及其网站商品信息旁设置一键搜索或二维码扫描方式，使消费者可以通过手机或网络的简单检索迅速了解该餐饮产品以及该餐饮服务提供者的相应信息，激励餐饮商户提升自身食品安全水平，促进餐饮企业规范自律。同时，要求所有餐饮服务提供者在其实体店及其网站商品信息旁提供一键投诉、一键举报的链接，拓展消费者监督举报渠道，以大数据等新兴网络技术便捷消费者投诉举报方式、减轻消费者举证成本，使得消费者可以在需要的时候迅速投诉或举报到相应的部门。

4 结语

餐饮食品安全监管法律中存在着许多亟待完善地方，必须充分的重视互联网技术在餐饮服务食品安全监管法律体系中的重要作用，利用互联网技术来完善餐饮服务食品的监管，引领餐饮服务食品安全监管朝着法律化、制度化、科学化的方向前进。

【参考文献】

[1] 法律出版社法规中心.食品安全（注释版法规专辑）[M].北京：法律出版社，2010.

[2] 黄忠顺.中国民事公益诉讼年度观察报告（2016））[J].当代法学，2017（6）：126-137.

[3] 刘国信.“神秘买家”制度需全方位细化落实[J].大众标准化，2016（8）：78-79.

【作者简介】

翁怡，女，1981年出生，副教授，硕士，研究方向为经济法。