当代国家治理中“党政联合发文”的基本类型、运作动能与双向功能

2021-09-17裴新伟

理论导刊 2021年9期

裴新伟

摘要：随着党政融合的发展，党政联合发文已经成为党和政府治国理政的常态化工具，广泛存在于中国政府过程中的多个领域，可以依据职责权限的归属、联合发文的内容和联合发文的形式等标准，划分为不同类型。作为中国特色的党政关系下的产物，党政联合发文的运作动能主要有“一条主线、多个系统”的政治网络，“归口管理”的党政治理体制，以及横跨党政两界的“领导小组”机制等。在国家治理过程中，党政联合发文具有明显的功能优势，但也存在一些法律隐忧。因此，需要通过优化党政联合发文性质的判定标准、增强党政联合发文的法理正当性、加强对党政联合发文的备案审查力度与监督力度等途径，消弭党政联合发文中的法律隐忧，不断推进国家治理体系现代化进程。

关键词：党政联合发文;国家治理;党政关系

中图分类号：D25

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）09-0039-07

一、问题的提出

党政联合发文作为中国特色的党政关系下的特有产物，从新中国成立就存续至今，并随着党政关系形式与内涵的变化而发展，不断丰富着当代中国的治理实践。进入新时代以来，我国社会主要矛盾发生转变、经济增速开始“换挡”，对改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家提出了更高要求，党政关系由“党政分开”进入“加强党的全面领导”阶段[1]。为此，党和国家通过将职能相同、相似、相近的党政部门进行合并设立或者合署办公，以及设立由政府相关职能部门负责人为成员的党的各类工作领导小组和工作委员会等举措[2]，完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力[3]。随着党政职能优化和党政部门的合并设立与合署办公，需要党政协同处理的公共事务更加多样、复杂，党政联合发文现象更加普遍。党政聯合发文在一定程度上已经成为观察当代中国国家治理过程和党政关系的重要“窗口”。

相对于党政联合发文在当代国家治理过程中的地位和功能而言，目前学者们对党政联合发文的研究明显不足。在中国知网上，以“党政联合发文”或含“党政联合制文”为“主题”的文章不足百篇，且大多数文章是从法学角度或公文写作角度进行研究，缺少从政治学角度对党政联合发文的相关研究。在既有从法学角度对党政联合发文的研究中，学者们主要围绕党政联合发文的文件性质、法律效力和是否需要备案审查进行研究①，缺乏对党政联合发文概念的相关辨析，对党政联合发文的基本类型、运作动能及其主要功能更是鲜有涉及。有鉴于此，本文基于政治学中观层面的研究视野，以当代国家治理过程中的党政联合发文为研究对象，在对党政联合发文进行聚类分析的基础上，着重剖析党政联合发文现象的运作动能及其在中国政府过程中的功能优势与法律隐忧，以期进一步丰富国家治理的理论体系，并为实践中的政府职能转变与国家机构改革提供一定的参考。

二、党政联合发文的内涵及基本类型

作为中国党和政府治国理政的有力工具，党政联合发文可谓数量繁多、名目繁杂。为了理清党政联合发文的逻辑脉络，有必要在明晰其内涵的基础上，对其基本类型进行梳理归纳。

（一）党政联合发文的基本内涵

在中国政治生活中，党政联合发文基于独特的产生动力、运行逻辑和法律效力，形成了当代中国国家治理体系中不可忽视的中介性、补充性机制。所谓“党政联合发文”，当其作为名词时，是指执政党与政府联合或合署发布的通知、决定、方案、规定、纲要和意见，以及二者联合转发的报告与共同作出的批复等各类规范性文件;当其作为动词时，是指党政机关共同制定各类规范性文件的行为。而“党政联合发文机制”，则是以各类党政联合发文为目标或载体而衍生出来的，并以有机整体的形式发挥作用的一系列结构关系与运作方式的总称。作为中观层次的治理工具，“党政联合发文机制”并非一个独立机制，而是一整套作用机制的组合，既包括党政联合发文自身的产生与运作机制，也包括党政联合发文与其它政治要素发生关系过程中的相互联系与作用机制。由于中国特殊的党政治理结构，“党政联合发文机制”已然成为连接党、政两个政治权力结构体系的“桥梁”，是二者发生关系的一种中介性机制，以及党、政系统正式体制机制之外的补充性机制。

在当代国家治理实践中，无论是制度层面的“党政联合发文”，抑或过程层面的“党政联合发文机制”，都是中国特色的党政关系下的特有产物，是党政关系的侧写。“党政关系”中的“党”专指居于领导地位的执政党——中国共产党;“党政关系”中的“政”，则包含人大、政协、行政机关、司法机关和担负一定“政治任务”的人民团体等政治要素[4]48。因此，“党政联合发文”中的“政”是宏观层面的含义，包括行政机关、司法机关和人民团体等政治要素。值得注意的是，由于国家政治权力结构和独特的党政治理结构影响，党委与人大联合发文现象比较罕见，多数情况是党委经过法定程序，使党的主张上升为国家意志[5]，成为人大及其常委会制定的法律。同样，党委与政协联合发文现象也较为罕见，党委主张多数由政协内部的党组予以贯彻落实。

（二）党政联合发文的基本类型

作为党政权力结构体系的“交叉板块”，党政联合发文明目杂、数量多。为了充分理解和分析党政联合发文的逻辑脉络，有必要首先对其进行聚类分析。因此，本节遵循类型学研究范式，以表象差异为依据，对党政联合发文进行聚类分析。

第一，根据党政联合发文“职责权限的归属”不同，党政联合发文可以分为“党委职责权限型”和“政府职责权限型”。所谓“党委职责权限型”，是指党政联合发文事项的职责权限主要归属于党委或党委部门。“党委职责权限型”党政联合发文主要由党委或党委部门提出，能够从根本上保证党政联合发文的必要性，在“入口处”对党政联合发文进行集中把关，从而有效控制党政联合发文的数量。所谓“政府职责权限型”，是指党政联合发文事项纯属或主要属于政府或政府部门的职责范围。此类党政联合发文多数由政府或政府部门代拟和提出，一定程度上是为了扩大文件的覆盖范围与增强文件的执行力度，因此其发文数量比较难以控制，并在党政联合发文总量中占绝大多数。

第二，根据党政联合发文“内容”的不同，党政联合发文可以分为“一般性”与“专题性”发文。所谓“一般性”党政联合发文，是指党委（部门）与政府（部门）对重大事项发出的全局性、具有普遍约束性的意见、纲领和通知等规范性文件。这类文件的发文数量较少，且多出现在经济社会发展的重要节点。例如，在实施“十四五”规划和2035年远景目标的开局之年，中共中央、国务院联合印发了《国家综合立体交通网规划纲要》，对如何构建现代化高质量国家综合立体交通网作出了全面部署。可以发现，由于牵涉的基本面广，这类文件的内容多数比较宽泛、指导性较强。相比之下，“专题性”党政联合发文是党委（部门）与政府（部门）针对特定问题联合印发的文件，内容较为具体且深入。当然，“一般性”“专题性”的划分并不是绝对的，只是对党政联合发文进行聚类分析的一种标准，是认识党政联合发文总体逻辑脉络的一个维度。

第三，根据党政联合发文“形式”的不同，党政联合发文可以分为“意见型”“通知型”“方案型”“规定型”和“纲要型”。“意见型”党政联合发文主要是对某项重要工作进行部署，或是对某些重大问题提出意见。例如，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》，从建立标准、实施监管、施行处罚和坚持问责等方面，对食品安全工作作了全面部署。《关于加强知识产权审判领域改革创新若干问题的意见》则就知识产权审判领域改革创新中的诉讼制度、法院体系建设、审判队伍建设和组织领导等问题提出了宏观意见。目前，此类文件在党政联合发文中占绝大多数。“通知型”党政联合发文多数是向特定对象告知或转达有关事项或文件。此类文件的数量仅次于“意见型”。由于此类文件偏向于操作层面，因此主要由党委部门与政府部门联合印发，党委与政府联合印发的情况比较罕见。“方案型”“规定型”党政联合发文，同样主要由党委部门和政府部门联合印发。但是，前者主要是为落实和实施某项具体工作而形成的文件，具有较强的技术性和指导性;而后者偏重于对特定范围内的工作和事务制定相应措施，并要求所属部门和下级机关贯彻执行，具有较强的规范性和强制性。“纲领型”党政联合发文主要是针对某一具体实践或者具体目标制定计划，内容比较宏观。例如，《交通强国建设纲要》从基础设施、交通设备、运输服务、科技创新和安全保障等若干领域，对建设交通强国作了一个宏观规划。此类文件的发文主体比较广泛，但是发文数量相对较少。

可以发现，以不同的标准为依据，能够将党政联合发文划分为不同的类型。同时，同一个党政联合发文可能被划归为不同的类型。无论如何，依据不同的标准，对纷繁复杂的党政联合发文进行聚类分析，有助于我们深入认识党政联合发文的逻辑脉络。

三、党政联合发文机制的运作动能

作为当代中国政府过程中不容忽视的治理工具，党政联合发文从新中国成立起便存续至今。党政联合发文机制的产生与发展，并非偶然和随意，在现行政治结构和政治体制、机制中有其合理之处。

（一）结构性动能：“一条主线、多个系统”的政治网络

在当代中国，由于特殊的党政关系，形成了“一条主线、多个系统”的政治网络。“一条主线”，着重强调在中国政府管理过程中，党的系统居于领导地位。“多个系统”，即推进政府运行的各个系统，包括党的系统、行政系统、法院系统、检察院系统、工会系统和妇联系统等。在这个政治网络中，党的系统以外的各个系统内部的上下联系主要限于业务领域，系统之间的横向政治联系主要发生在与同级党委之间。因此，这一政治网络，在基本保证各个系统在业务上相对独立运转的基础上，有效保证了全国、全党在政治上的统一[4]334-335。

在“一条主线、多个系统”的政治网络中，党的系统以外的各个系统在开展业务时，都通过内部党组或同级党委与党的系统进行着密切联系，从而为党政联合发文创造了作用空间：一方面，从“政”的系统看，由于其内部的各个系统在政治网络中的相对独立性，加之部门利益的干扰，单个系统往往难以获取全面信息。但是，党的系统能够通过各级党委、各个党组，以及各民主党派、全国工商联、工会、共青团和妇联等渠道，获取更加全面、高质量的信息，从而为科学决策或制定政策提供依据。因此，为了增强所拟文件的科学性，“政”的系统往往希望党委或党的部门参与文件的制定。同时，属于“政”的各个系统出于确保文件“政治正确”的考虑，也会希望党的系统就共同管理的事项进行联合发文。当然，不排除个别政府部门单纯为了追求所拟文件规格更高、覆盖范围更广、执行力度更大，而向党的系统提出联合发文申请的现象。另一方面，从“党”的系统看，党能够按照法定程序，通过立法手段将党的政策主张转换、固化为法律[6]。但是，并非党政共管、共抓的所有事项都可以制定法律，而且法律的制定、颁发与实施往往需要相当长的周期。在部分党政共管、共抓且不适宜制定法律的领域，由于党是一种政治社会组织，不是国家权力机构[7]，党组织需要通过与各类“政”的系统联合立法的方式表达与落实自身的领导理念、执政主张。因此，为了将党的领导嵌入国家政权的方方面面，并实现对国家政权的统合与重组，“党”的系统也希望就某些重大事项与“政”的系统联合发文，从而以各个国家机构为载体来实现治国理政。

（二）体制性动能：“归口管理”的党政治理体制

在当代中国政府管理过程中，“归口管理”与“条块关系”相结合，构成中国共产党在领导和治理国家中极具特点的一种制度设计[8]。所谓“归口管理”，是指为了切实加强党对政府工作的全面领导，并保证党的领导与国家经济、文化和社会等方面相协调，由同级党委分口负责政府各口，并由同级党委各部门归口管理政府各部门的制度。“归口管理”的实质是双重领导，即针对某个事项，其职能部门在接受“政”的系统的业务领导的同时，还要受党的系统中对口部门的政治领导和业务指导。在这种情况下，党政联合发文机制便得以产生与运行。

“归口管理”体制对党政联合发文的影响，集中表现在“归口管理”体制客观上需要党政联合发文。在国家治理实践中，事关全局且相对重大的事项，往往实行党政共管、双重领导。但是，党与“政”管理的事项虽然相同，管理的重点、方式和目的却存在差异，各自拥有的人力、组织和信息等资源也不相同，党与“政”的管理一定程度上存在互补性。因此，对于国家治理中的重大事项，需要党政系统分别从自身立场出发，利用各自拥有的人力、组织和信息等资源优势相互协作，通过充分的讨论与协商，最終作出更为科学的决策，以此增强规范性文件的科学性与民主性。党的十九届三中全会之后，党和国家组建或改组了各类领导小组和委员会，并把相关领导小组或委员会的办事机构设置在对口的国务院部委。此举进一步完善了归口管理体制，加强了党的全面领导制度，规范了党政联合发文机制，党政联合发文的数量“井喷式增长”。

（三）机制性动能：横跨党政两界的“领导小组”机制

在当代中国政治生活中，作为议事协调机构和临时机构，领导小组广泛存在于各级党政机关中，并凭借其独特的成员构成和组织结构，成为党政协作治理的重要工具，使得党政联合发文机制的运行成为可能。从领导小组的成员构成看，其组长往往由同时横跨党政两个系统的主要负责人担任，成员从职责相关联的常设部门主要负责人中抽调组成[9]。此举可以在不增设编制的情况下，为党政系统就共同管理的重大事项的沟通与协调提供一个新的平台，从而为党政联合发文的大众化、科学化提供契机。从领导小组的组织结构看，当中央设立某个领导小组之后，省（自治区、直辖市）、市、县等各级行政区划需要设置与中央相对应的领导小组，从而为党政联合发文的落实提供了严密的组织保障。同时，在党政联合发文的落实阶段，因为有领导小组组长的“高位推动”，领导小组各个相关部门“各领其命”“分头去办”，党政联合发文往往能够得到及时、有效的落实。

党政联合发文之所以存续至今且日益普遍，一定程度上是党和政府在中国特色的国家治理中基于“理性主导”的理性选择。可以说，党政联合发文机制适应了当代中国国家治理的内在逻辑，其产生与运行契合了中国政治生活中“一条主线、多个系统”的政治网络和“归口管理”的党政治理体制，并有横跨党政两界的“领导小组”机制提供支撑，从而在当代国家治理中发挥了重要作用。

四、党政联合发文的双向功能

随着党政融合发展和党政治理结构变革，党政联合发文逐渐从一种过渡性、临时性的政策主张的载体演变为一种常态化的治国理政的工具[10]。但是，党政联合发文是一把“双刃剑”，虽具有显著的功能优势，但在运行过程中也存在着一些法律隐忧。因此，分析党政联合发文的双向功能，对于规范党政联合发文机制，从而推进国家治理体系现代化具有一定的积极意义。

（一）党政联合发文的功能优势

在当代中国丰富的治理实践中，党政联合发文之所以日受重视和普遍应用，是因为它在中国现实的政府过程中具有不可忽视且不可或缺的功能优势。具体而言，党政联合发文的功能优势主要有加强党的全面领导、衔接党规与国法，以及节约、高效、快速实现既定目标等。

第一，加强党的全面领导。党政联合发文不仅是党的全面领导的直观体现，而且是加强党的全面领导的有力工具。一方面，党政联合发文能够扩大党的领导领域。在当代中国政府管理过程中，党的实际影响力早已超越传统的政治领导、组织领导和思想领导的范畴，而是朝着经济、政治、文化、社会和生态等更为广阔的领域发展[11]。党政联合发文能够使党通过与政府共同制定相关领域的运行规则的方式，将党和人民的意志贯彻于大政方针，从而实现党对经济、政治、文化、社会和生态等领域的有效治理。另一方面，党政联合发文能够提升党的弹性治理效能。与行政规章和法律法规相比，党政联合发文既能全面贯彻党和人民的意志，又具有较强的灵活性。当面临治理需求或社会风险时，制度和组织可能处于“缺位”的状态，但党政能够随时随地就有待解决的问题进行讨论与协商，及时制定切实可行的规范性文件，并交由政府机关予以执行，从而能够有效提升党的弹性治理效能。

第二，衔接党规与国法。以党章为核心的党内法规制度体系与以宪法为核心的国家法律规范体系，是中国法治建设的重要制度体系，二者具有“一体两面、互为表里”的协同关系。习近平多次强调，全面推进依法治国，必须注重党内法规同国家法律的衔接与协调[12]。但是，由于党内法规与国家法律在制定主体、制定程序、适用领域和强制力等方面存在差异，二者间的衔接与协调一直比较困难。党政联合发文是由党政就共管、共抓的领域共同制定出来的规范性文件，具有党内法規与国家法律的双重属性，能够有效弥补党内法规强制性弱的缺陷以及国家法律难以全面细致且制定周期过长的不足，成为衔接党规国法最有效、最直接的工具。

第三，节约、高效、快速实现既定目标。在中国特色的党政治理结构中，部分社会公共事务需要接受党政的双重管理。在此情况下，对于同一社会公共事务，党政可能分别立法或发布规范性文件，此举不仅浪费立法成本，而且可能造成双方制定的规范性文件相互冲突、不协调。党政机关联合发文恰恰能够破解这一难题：一方面，党政联合发文能够节约立法成本。与党政系统分别制定规范性文件相比，党政联合发文能够对立法资源进行合理配置与有益整合，并将双方共管、共抓的事项、内容制定成一部适用于多个领域的规范性文件，从而实现立法资源的共享，此举能够有效节约立法成本。另一方面，党政联合发文能够提高立法效能。在党政联合发文中，党政机关能够充分发挥各自优势，统一调配人力、物力、财力，提高党政联合发文的制定与执行效率。同时，在党政联合发文的执行阶段，党政机关能够充分讨论、协调各自行为，有效避免在党政共管事项规定上的冲突、不协调，增强规范性文件的执行效力，从而有助于快速实现既定目标。

（二）党政联合发文的法律隐忧

在全面深化改革挺进深水区的背景下，党政联合发文的功能优势是比较显著的，其适度推广也具有特定的法理正当性和现实紧迫性。但是，也应当看到，由于配套制度、机制尚不完善，党政联合发文在运行中存在着自身的性质与法理正当性遭受争议、责任主体与诉讼途径比较模糊，以及可能引起监督难题等法律隐忧。

第一，党政联合发文的性质和法理正当性遭受争议。一方面，党政联合发文的性质遭受争议。不同地方对内容相同的党政联合发文的性质界定不相同，即内容相同的党政联合发文在甲省被认为是党的规范性文件，在乙省可能既是党的规范性文件又是政府的规范性文件[13];同时，不同学者对党政联合发文的性质认定也不相同，部分学者认为党政联合发文是党的规范性文件，而有的学者则认为党政联合发文是政府的规范性文件，还有学者认为党政联合发文的性质判定需要具体问题具体分析，多数学者认为党政联合发文既是党的规范性文件又是政府的规范性文件。另一方面，党政联合发文的法理正当性遭受争议。根据《中华人民共和国立法法》《中国共产党党内法规制定条例》和《党政机关公文处理工作条例》等规定，党政联合发文由党政两个系统的多个主体联合制定并发布，其既不符合党内法规、党内规范性文件的要求，也不符合行政法规、部门规章或行政规范性文件的要求，更不符合法律的要求，其法理正当性仍然存在争议。

第二，党政联合发文的责任主体不够明确，诉讼途径比较模糊。根据“谁发布文件谁就对文件负责”的原则，党政联合发文应该由党和政府同时担任责任主体。但是，由于党与政府的性质、组织形式和工作方式等不相同，二者承担责任的方式，以及外界进行诉讼的途径也不相同，从而导致党政联合发文的责任主体不够明确，外界对党政联合发文进行诉讼的途径比较模糊。在此情况下，党政联合发文可能成为政府机关规避《政府信息公开条例》约束、备案审查和外界诉讼的脱逸通道[14]。

第三，党政联合发文可能引起监督难题。作为党和政府治国理政的常态化工具，党政联合发文的制定与执行离不开监督。但是，由于党政联合发文的性质、责任主体、诉讼途径等都不够明确，其产生与运行可能引起监督难题。一方面，党政联合发文挑战信息公开。《政府信息公开条例》规定，信息公开的范畴仅限于政府信息，党务信息不在信息公开的范畴。同时，党政联合发文具有党务信息和政府信息的双重属性，故而一些政府部门以党政联合发文具有党务信息属性为由，规避信息公开。另一方面，党政联合发文挑战国家权力机关的监督与备案审查。从法理上讲，国家权力机关有权监督政府机关行使公共权力的活动，有权撤销政府制定的同宪法、法律相抵触的各种行政法规、决定和命令等，但却无权干涉党的执政活动及其制定的规范性文件。同时，党政联合发文属于党和政府联合发布的规范性文件，造成国家权力机关的监督变得复杂和困难。另外，党政联合发文由党政两个系统的多主体联合发布，是否需要备案审查、对哪些内容进行备案审查、由哪一个部门进行备案审查等都尚不明确，这些都可能引起党政联合发文监督困难或监督混乱等问题。

五、新时代党政联合发文的优化路径

实践表明，随着党政融合的进一步发展，党政联合发文已经成为中国政府过程中不可或缺且日益常态化的治理工具。因此，探讨新时代党政联合发文的优化路径，对于消弭党政联合发文的法律隐忧，从而更好地发挥党政联合发文在国家治理中的功能优势具有积极意义。

（一）优化党政联合发文性质的判定标准

党政联合发文的性质难以判定，是导致其存在诸多法律隐忧的根本原因，明确党政联合发文性质的判定标准，成为消弭党政联合发文诸多法律隐忧的重要前提。在现有研究中，部分学者主张根据党政联合发文中的主送机关、发文字号等外在标识判定党政联合发文的性质。此种情况下，部分政府机关可能会有意以党的机关作为党政联合发文的主送机关，或者由党的机关编制党政联合发文的发文字号，以此达到规避信息公开或备案审查的目的。鉴于此，可以尝试以党政联合发文的实质内容，而非其主送机关、发文字号等外在标识，作为党政联合发文性质的判定标准。对于根据其实质内容仍然难以定性的党政联合发文，统一归为政府的规范性文件予以处理，以此预防部分政府机关规避信息公开或备案审查等行为的发生。

（二）增强党政联合发文的法理正当性

党政联合发文的法理正当性不仅事关中国特色的法治体系建设，而且影响着民众法治观念的养成。因此，可以考虑通过完善《中华人民共和国立法法》《中国共产党党内法规制定条例》和《党政机关公文处理工作条例》等现有法律法规，或是通过制定新的法律等方式，明确党政联合发文的适用领域，规范党政联合发文制定与执行程序，以此增强党政联合发文的法理正当性。同时，可以考虑通过完善《中国共产党党务公开条例（试行）》《政府信息公开条例》等现有国法党规，或是通过制定新的法律等方式，明确党政联合发文的信息公开内容，并尽量扩大党政联合发文的信息公开范围。此外，还可以考虑建立并完善外界对党政联合发文的法律诉讼机制，以便在公民、法人和其他组织的合法权益遭到党政联合发文侵害时，能够依法依规对其进行权利救济。

（三）加强对党政联合发文的备案审查力度与监督力度

在党政联合发文数量显著增长的情形下，如果不对其加强备案审查力度与监督力度，就可能会形成治理盲区，从而侵害公民、法人和其他组织的合法权益。因此，一方面，可以在判定党政联合发文性质的基础上，加强对政府规范性文件或是以政府规范性文件为主要特征的党政联合发文的备案审查力度，同时可以尝试对党政联合发文的规范性文件进行专项备案审查。这一方案可能会增加行政成本，但能够在规范性文件的发源处就先行把关，从而提高文件的正确性與科学性。另一方面，在健全党政联合发文信息公开机制的基础上，有必要明确国家权力机关、公民、法人和其他组织监督党政联合发文的内容、渠道、程序等，以此加强对党政联合发文的监督力度。

注释：

① 参见：卢鸿福.对党政联合发文能不能进行审查？[N].检察日报，2014-11-24（06）;滕修福.规范性文件不宜党政联合制发[N].人民代表报，2014-05-10（03）;孙轩柏.不应审查党政联合发文[N].人民代表报，2013-07-23（03）;崔厚元.党政联合制发的规范性文件需要备案审查吗？[N].人民代表报，2012-06-28（03）。

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