关于深化住房供给侧结构性改革的思考

宏观经济运行中出现的房地产与实体经济的失衡，其根源在供给侧。本文提出了新发展阶段房地产市场发展的新特征和新要求，建议通过做好城市规划、控制好土地供给总阀门、管好资金供给渠道、增加租赁住房供给、改革房地产税费制度五个方面抓好住房供给侧结构性改革。

城市住房问题关系民生幸福、产业发展和城市兴衰。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》明确提出，要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。刚刚闭幕的十三届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，用一个专节（第二十九章第四节）“完善住房市场体系和住房保障体系”来规划未来的房地产调控方向。进入新发展阶段，解决好城市住房问题，是坚持系统观念、防范系统性金融风险的实际需要，是贯彻新发展理念、满足人民群众对美好生活向往的实际需要，更是构建新发展格局、加快完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的实际需要。

房地产与实体经济失衡的根源在供给侧

过去20年，房地产行业高歌猛进，在驱动中国经济高速增长的同时也积累了不少问题和风险：一是房价过快上涨，超出了多数老百姓的承受能力，挤占了居民消费;二是大量资金涌入房地产，导致金融资源、产业资源的巨大错配，经济脱实向虚问题较为突出，容易诱发系统性金融风险;三是房地产投资占全社会固定资产投资比重过高，导致全社会投资结构扭曲，制约了长期增长潜力。宏观经济运行中出现的这种房地产与实体经济的失衡，根源在供给侧。

第一，从土地要素的供应来看，我国建设用地在总量、结构和区域上都存在一定失衡。从总量看，我国“人多地少”是基本国情，一方面要守住18亿亩耕地、确保粮食安全，另一方面要推进城镇化建设，因此总体上“农转用”的规模逐步下降是必然的。从结构看，国家每年的城镇建设用地供应总量中55%用于城乡基础设施，有30%用于工业，房地产开发的只有15%左右。相比欧美国家工业用地一般占城市建设用地的15%、商业和住宅类住房用地一般占25%的情况，我国的工业用地显然占比太高，挤占和压缩了住宅用地。从区域看，城市住房用地并不是按城市人口调控，有时政府会逆向调控，对大城市有意控制得紧一些，中小城市反而容易得到支持，这就造成了城市之间资源配置的不平衡。

第二，从房地产价格形成的机制来看，房价高的根源之一在于地价高。在过去十几年中，一线城市房价涨了810倍。其中，导致房价增长的外部因素是货币膨胀，而内部因素则是地价。住房是附着在土地上的不动产，地价高则房价必然会高，地价低则房价自然会低，地价是决定房价的基础性因素。土地的畸形升值，除了土地供应不足的原因外，土地“价高者得”的拍卖制度也是重要因素。现行的土地拍卖制度是20世纪90年代学习中国香港的土地批租形成的。其好处在于能够在政府主导下避免腐败和灰色交易，实现公平公正，但弊端在于，其操作结果必然会把地价越拍越高。

第三，从资金供给主体看，房地产开发商普遍高负债、热衷于赚快钱。中国房地产行业几乎普遍形成了这样的商业模式：高杠杆地向银行借钱买地造楼，造好了楼抵押给银行借钱接着造，如此循环往复。更有甚者“背着银行炒地皮”，借银行的钱来四处囤地，放两三年后再转手或再开发，获取土地超额溢价。大量金融资源因此被卷入房地产，房价自然水涨船高。这个过程中，企业背负着巨额债务，风险日积月累、越来越高。2019年中国百强房地产企业净负债率（有息负债减去货币资金后除以净资产）平均超过了100%，个别企业甚至尾大不掉、大而不能倒，如不及时治理，系统性风险不堪设想。

第四，从产品结构供给来看，保障房、公租房供给不足，商品房销售与租赁之间的比例失衡较为突出。近10年我国开发的房产中90%以上是作为商品房、产权房进行买卖的，真正用于租賃的不到10%。这样的市场结构有几个不足：一是作为弱势群体的租赁者缺乏讨价还价的能力，业主可以随意地调整租金;二是稳定性不够，业主可以随时收回房屋，让租赁者居无定所;三是租房者由于没有产权，无法享有与房产紧密捆绑在一起的教育、医疗、户籍等公共服务，不能享受与城市居民同等的国民待遇，反过来倒逼人们去买房。

第五，从调控主体看，地方政府对土地出让收入和房地产税费依赖度较高。近年来，在中央和地方的全部财政收入中，房地产税费约占35%。全国10万亿元地方税中，有40%与房地产有关，加上3.7万亿元的土地出让金后，13万亿元左右的全部地方财政预算收入中，有近8万亿元与房地产有关。政府的活动太依赖房地产，地方政府财力离不开房地产。一些地方政府无形之中甚至成为房价飙涨的直接推手。

把握新发展阶段房地产市场发展新特征和新要求

房地产是资金密集型行业，产业链长，影响面广，在国民经济中举足轻重。总的来看，未来房地产市场运行将呈现以下五个方面的新特征：

一是新房交易规模将逐年降低。过去20年间，新房销售规模从1亿平方米增长到了17亿平方米，翻了四番还多。但未来10年，新房交易总量不仅不会增长翻番，还会每年有比例地缩减，即呈现负增长趋势。原因在于，过去驱动房地产高速增长的基本因素在趋于减弱。比如，20多年前人均住房10平方米，目前人均已超过40平方米，改善型住房需求趋于饱和。再比如，过去20年城镇化率从40%左右上升到目前的60%，未来5年可能到65%，再往后顶多到70%，城镇化率上升将面临天花板。此外，旧城改造经过前一阶段的“大拆大建”也将趋于平息。因此，总的来看，新房交易规模将逐步递减，近年来新房销售量增速下降就是一个明显信号。

二是房地产建设将向城市群、都市圈集中。过去十几年，房地产市场几乎全面开花、全面造房;今后几十年，随着建设城市群、都市圈战略的逐步推进，房地产建设将主要集中在三个热点地带：一是中心城市，即省会城市和同等级别的区域性的中心城市。二是大都市圈。超级大城市会形成都市圈，都市圈里面的一些中小城市也可能成为房地产发展热点。三是热点地区的城市群，如粤港澳大湾区、长三角、京津冀、成渝双城经济圈等。

三是房价平均增速将不高于国内生产总值（GDP）增长率。在房地产供求关系方面，我国已经进入了“局部供不应求，总体供过于求”的阶段，房地产建筑总量出现过剩的现象。“供不应求”的时代结束了，推动房价上升的基本面动力已经严重不足。在货币属性方面，近两年内，国家“去杠杆、稳金融”政策已经让广义货币（M2）增长率大体上等于GDP的增长率加上通货膨胀率。可以预计，未来十几年间，M2增长率与GDP增长率将和通胀率保持同步增长。房地产价格增速大体上不会超过M2增长率，也不会高于GDP增长率，一般会小于普通百姓家庭收入的增长率。

四是房地产市场主体的结构将会发生深刻变化。集中体现在两方面：一方面，开发企业数量或减少2/3。我国房地产开发企业接近10万家，远超美国的500多家，这是过去几十年房地产过热导致的。未来，随着新房交易规模的降低和房地产行业高质量转型，房地产开发企业必将大幅锐减。另一方面，整体行业的负债率将大幅下降。一些高杠杆企业在新的监管环境和经济走势下必将被淘汰，原来各种借鸡生蛋、空手套白狼的手法再也玩不转了。

五是房地产企业经营的租售模式会发生变化。美国房地产企业基本上自己持有50%60%的房产，用于出租，5至10年后房价上升的好处就都归房地产企业所有了。而我国很多企业做房地产几乎没有自持物业。这其实与市场竞争环境、自身资本结构有关。为了拿地、确保现金流不断，这些企业被迫搞“快进快出”。今后，中国房地产企业随着原始资本积累逐步完成，长期持有租赁的比例会逐步增加;不动产投资信托基金（REITs）等金融试点也在逐步展开。预计10年后，中国新增的房屋供应中有60%左右是商品销售产权房，有40%左右是租赁房（其中，公租房和商品房中的租赁房差不多各一半）。

把握上述趋势，顺应新发展阶段，调控好房地产市场，要注意以下三方面要求：

一是要坚持系统观念，着力防范系统性金融风险。十九届五中全会提出要统筹国内国际两个大局，办好发展安全两件大事;特别要注重防范化解重大风险挑战。我国正处于两个“一百年”战略交汇期。从外部看，新冠肺炎疫情影响广泛深远，世界经济深度衰退，全球性通胀预期正在形成。从内部看，我国经济运行中实体经济结构性供需失衡、金融和实体经济失衡、房地产和实体经济失衡的“三大失衡”尚未根本性解决。当前要特别谨防全球通胀预期对我国房地产市场带来新的“虚火”。

二是要坚持“房住不炒”的定位，解决好这个民生难题。按照国际惯例和经验，正常情况下，一个双职工家庭如果买房的话，其支出不应超过其全部工作年限下家庭收入的1/6，否则就会影响正常生活。如工作40年左右，用67年的家庭收入买一套房是合理的。同样，如果选择租房，租金最好不要超过家庭月收入的1/6。目前，在一二线城市，由于土地供不应求，房地产开发量也供不应求，以致房价过高，超出了普通老百姓的承受能力;而一些三四线城市，却屡屡出现库存积压，甚至成为“鬼城”，这些都偏离了“房住不炒”的定位，需要加强引导、逐步消化。

三是要坚持政府与市场“两只手”并举，服务构建新发展格局。从目前情况看，应加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居、职住平衡。这就需要同时发挥政府和市场“两只手”的作用，特别是政府要做好城市规划、基础设施建设、用地供应、公共服务均等化供给等基础性工作，从供给端发力，有力有序扩大城市租赁住房供给，完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。以此进一步优化城市住房供给结构，改善供给质量，提升住房供给体系对需求的适配性，进而促进形成国民经济良性循环，服务构建新发展格局。

从五个方面抓好住房供给侧结构性改革

调控房地产市场的牛鼻子在供给侧，不能等到市场需求失衡了才从需求端下猛药调控。结合学习五中全会精神和“十四五”规划纲要，我认为可以从五个方面抓好住房供给侧结构性改革：

一是要做好城市规划。房地产不同于一般商品，一旦投入就意味着巨额成本的沉没，因此需要政府预先做好规划。要按照产业跟着功能走、人口跟着产业走、土地跟着人口和产业走的原则，来统筹用地空间布局。同时，还要按照交通先行，同步建设教育、卫生和文化等公共设施配套的思路来促进产城融合。此外，还要注意逐步调整用地比例结构。要改变以往为了GDP大规模招商導致工业用地占比太高、浪费严重的情况，适当增加建设用地用于住宅和商业的比重。从经验看，一个100万人口的城市，人均住宅面积大致可控制在50平方米，建造5000万平方米的住宅就足够了。

二是要控制好土地供给总阀门。首先，要控制土地供应总量。一个城市的土地供应总量一般可按100平方米/人来控制，土地供应要做到“爬行钉住、后发制人”的原则来调控。其次，要加快落实中央关于土地要素市场化配置的有关要求，加快推进建设用地指标跨省流转，增加城市群、都市圈的用地指标供应，提高土地资源配置效率。最后，要控制拍卖价格。一般来说，楼面地价不要超过当期房价的1/3。如果发现地价在竞拍中被抬得过高了，政府可通过抛出储备用地来平衡地价，而不是人为推高房价。

三是要管好资金供给渠道。一方面，要坚决守住开发商必须以自有资金拿地这个底线，适当提高开发商准入门槛，以有效抑制开发商的杠杆率，防止金融资源透支。要加强房地产金融调控，坚决防止开发商多账户借款，防范“一女二嫁”卖房等违规行为。另一方面，要切实管好住房抵押贷款，合理设定首付与抵押之间的杠杆比。应根据不同需求层次和房价走势，实施差别化的抵押制度。而这需要在贷款情况和收入核定方面加强基础性制度建设，推动征信、社保、金融、税务等系统之间的信息共享。

四是要增加租赁住房供给。一方面，要完善政府公租房体系。总量上按照覆盖20%的城市人口、人均20平方米来配套;服务对象应该包括进城农民工、新生代大中专毕业生和城市住房困难户;同步配套医院、学校等公共服务机构;布局合理，公租房与商品房大致按照13来搭配;合理收取租金和物业费。另一方面，加快培育商品房租赁市场。要形成一套租赁住房激励政策，包括租金可以用住房公积金支付、可以个人所得税税前抵扣，租住房居民可以与产权房居民同等享受在教育、医疗、户籍等方面的待遇和服务。

五是要改革房地产税费制度。建议逐步建立健全房地产市场高端有遏制、中端有激励和低端有保障的税收制度。对别墅等高档住宅，建议适当提高持有环节和转让环节税率，在提高持有成本的同时，抑制热钱炒作;中端有激励，就是让一般老百姓买得起自住房，建议适当提高房贷利息抵扣个人所得税的额度;低端有保障，不仅不收税，政府还应帮助建好公租房，用低价格保障老百姓住有所居。此外，还要加快房产税和土地增值税立法，健全促进房地产市场持续健康发展的税收制度。

（黄奇帆为重庆市原市长、复旦大学特聘教授。本文编辑/秦婷）