“枫桥警务”评估指标体系构建

邵 安，胡望洋

(浙江警察学院， 中国 杭州 310053)

一、引言

中国特色社会主义进入了新时代，基层治理效能大幅提升，经济社会大局稳定，但基层治理不断面临新挑战，特别是基层矛盾纠纷呈现出源头生成复杂化、风险关联叠加化、化解难度和成本不断增大的新特点。作为承担维护社会稳定大局的重要部门，公安机关率先感受到案多人少矛盾凸显、公众参与治理程度不高、部门间“信息孤岛”等亟待解决的基层治理困境。为了加强和创新社会治理，有效化解各类社会矛盾纠纷，公安部于2019年印发了《关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见》。全国各地积极贯彻落实，大力推动新时代“枫桥经验”在公安机关开花结果，基层警务工作由此取得了较为显著的成效。国家统计局调查结果显示，“2020年下半年全国群众安全感为98.4%；在主要民生领域的满意度调查中，群众对社会治安的满意度位列第一。”[1]

为了进一步明确基层警务工作的“指挥棒”和“风向标”，浙江绍兴等多地公安机关开始探索构建“枫桥警务”评估指数。但学术界对此关注甚少，仅有若干篇文献对“枫桥警务”的测度架构进行了初步探讨[2]，相关学术研究非常匮乏。本研究紧紧围绕“枫桥警务”的核心内涵，深植基层警务的实务经验，着力构建一套科学合理的“枫桥警务”评估指标体系。这有利于明确创建“枫桥警务”的根本目标和实施路径，推动各项工作规范有序开展；有利于凝聚各级公安干警的创新共识，营造各地公安机关比学赶超的良好氛围；有利于提高创建“枫桥警务”的动态监测与修正能力，加强公安改革和政策实施的科学化、精细化水平。

二、“枫桥警务”评估的理论框架

(一)“枫桥警务”的概念界定

科学地界定概念是构建指标体系的前提和基础。“枫桥警务”是新时代“枫桥经验”在基层警务领域的应用实践，是群众路线在公安工作中的生动体现。理论界和实务界对这一内涵表述基本达成一致，但对于概念外延和定位，经文献梳理与实务总结可分为三种。

1.特定属地的警务模式

枫桥警务模式指新时代以来浙江诸暨市公安局枫桥派出所的警务模式，具体指“一个目标、两大理念、三项重点、四个基地、新五小工程、六大机制”的“123456”模式[3]，或者指近年来绍兴地区公安机关的基层警务模式[4]。显然，此类枫桥警务模式的“枫桥”两字主要是一个乡镇或市县的地理空间概念。

2.具有典型性代表的基层警务模式

张安妮等人认为，枫桥警务模式是公安专门工作和群众路线相结合的成功范例，是中国特色社区警务的一个典型代表[5]。特别是2019年公安部部署全国公安机关开展创建“枫桥式公安派出所”活动，全国有100个派出所被命名为首批“枫桥式公安派出所”。有学者将这些派出所的警务模式称之为枫桥警务模式[6]。多地公安机关以及部分学者也使用“枫桥式”警务模式一词。此处的枫桥警务模式不是仅仅特指绍兴或诸暨的基层警务模式，而是泛指公安机关坚持和发展新时代“枫桥经验”的部分典型代表。

3.共性和个性并重的“枫桥警务”

本研究认为“枫桥警务”是共性和个性并重的概念，共性指全国各地开展“枫桥警务”必须坚持以人民为中心的宗旨，坚持群众路线的原则方法和基本形式；个性指各地公安机关在共性基础上，结合当地实情，创建符合自身特色的运行机制和具体方式，即各地要学习的是枫桥派出所“123456”警务模式所蕴含的价值理念和工作方法，而不是对具体工作措施的全部照搬套用。例如，浙江公安以枫桥派出所为乡村样板，以长庆派出所为城市样板，分类建设“枫桥式公安派出所”。

为此，“枫桥警务”应该加上双引号。双引号不仅在于突出和强调枫桥警务这一特定的称谓，更是表明“枫桥警务”一词具有特殊含义，它不再仅仅是表示枫桥或绍兴特定区域的警务模式，而是具有普遍性意义的中国基层警务模式。

综上，本研究认为，“枫桥警务”是公安机关坚持党的群众路线，坚持和发展新时代“枫桥经验”，有效化解各类基层社会矛盾纠纷，维护社会稳定，优化公安服务的方式方法。

(二)“枫桥警务”的评估维度

“枫桥经验”始终不变的是“坚持党的群众路线，为了群众、依靠群众、发动群众、组织群众，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态”。“枫桥经验”始终在变，变的是因时而动、不断创新工作机制与方法、不断探索基层治理新场景[7]。相应地，“枫桥警务”必须紧紧围绕我国社会主要矛盾的转化和基层矛盾的新特征，积极回应人民群众对社会治安的新期待新需求，不断创新治安领域群众工作的方式方法，持续探索基层警务的现代机制。在比较分析社区警务、第三方警务、警务绩效评估等国内外研究成果，梳理归纳公安部发布的《关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见》、浙江等地的相关政策文件的基础上，本研究总结提炼出“枫桥警务”的五个评估维度。

1．“党建统领”维度

习近平总书记强调，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”[8]纵观“枫桥经验”的发展历程，党的领导是推动“枫桥经验”发展的最大动力，是把握正确前进方向的根本保障。

由此，本研究将“坚持党建统领”作为“枫桥警务”评估的首要维度。必须坚持把党的全面领导贯穿于基层警务工作的方方面面，深入实施“党建+平安类社会组织”“党建+警务网格”“党建+流动人口管理服务”等，使党建工作与警务工作深度融合。“必须充分发挥基层所队党组织的战斗堡垒作用，将党组织置于基层治理网络中的核心地位，有效链接各级政府部门、各民主党派、各群团组织、各自治组织、各类社会组织及市场组织等治理主体”[9]。

2．“民意引领”维度

以人民为中心是“枫桥经验”始终不变的宗旨，由此民意引领的理念价值和相关实践是“枫桥警务”评估的应有维度。结合基层警务实际，主要有以下三方面评估内容：

一是“民警走访+群众反映”相结合。发挥村社走访的基础作用，深入了解辖区民众的心声，将群众呼声最强烈的问题作为重点警务工作，着力畅通群众诉求表达的渠道，建立及时反馈机制。二是加大警务公开力度，建设“阳光警务”。建立定期向群众报告工作的机制，详细讲解与群众密切相关的警务工作，赢得群众的理解与支持。同时，健全派出所和社区民警评估公开机制、群众满意度公开测评机制。三是加大群众参与力度。梳理适合群众参与的警务活动，激发社区民众的主人翁意识，丰富群众参与的途径，加大群众参与的激励力度，加快形成共建共治共享的基层警务工作格局。

3．“矛盾化解”维度

“枫桥警务”的核心内涵和根本目标是实现“矛盾不上交”。为此，应“上工治未病”，牢固树立“源头治理”的工作理念[10]。简言之，公安机关既要在社会治安矛盾形成之前开展源头治理，也要对已经形成的社会治安矛盾在激化之前进行多元化解。

一方面，建立常态化滚动排查机制。公安派出所是一线基层单位，与社会面接触最直接最密切最广泛，应围绕各种治安要素，深入开展社会风险大走访行动。特别是深入剖析个人极端案事件发生的成因和规律特点，与有关部门合作共建社会风险情报信息数据库，加强对“偏执型”“狭隘型”“易怒型”“忧郁型”等失常对象的预测预警能力。

另一方面，构建多元化解机制。目前，“跳出公安看治安”的格局与理念已经深入人心。浙江各地基层公安机关积极融入基层治理“四个平台”和全科网格服务体系，已建立非有效警情同步推送基层治理“四个平台”、公安信访窗口整体并入矛盾纠纷调处化解中心等机制，已取得较好成效。调解是化解矛盾、降低诉讼量的有效手段，也是实现源头治理的重要路径。多地公安会同相关部门全方位构建了“人民调解、行政调解、司法调解”+“行业调解、专业调解，基层调解、社会调解”的大格局。

4．“平安建设”维度

维护社会治安是公安机关的主责主业，也是“枫桥警务”“平安不出事”的根本要求。以浙江为代表的“枫桥警务”在维护基层社会治安领域主要有以下三方面做法。

一是推进基层立体化社会治安防控体系建设。以预防违法犯罪为目标导向，不断完善派出所勤务机制，配套建好路面巡防处突队和实行“分片包干”警务区，切实提高路面见警率和出警速度。以“智慧安防小区”“居住出租房屋旅馆式管理”等为抓手，推动更多社会力量参与基层治安防控体系建设。

二是全面落实社区警务战略。首先，对社区民警实行归口管理，明确统一的主管部门；其次，确保社区民警占派出所警力达到较大比例，确保在社区工作的时间比例；再则，全面实行社区民警兼任村(居)党支部副书记制度，推动社区民警兼任网格治安指导员、辅警兼任网格员制度。

三是深化开展平安创建活动，创新群防群治活动，积极培育发展平安类社会组织和平安志愿者队伍，加强平安防范宣传和法治教育，发挥安防体验区的教育作用，持续深化“平安村社”建设。

5．“服务群众”维度

“枫桥警务”的本质就是为了群众，公安服务是体现“以人民为中心”宗旨的“重要窗口”。因此，服务群众是“枫桥警务”评估的必要维度。

一方面，公安行政服务范围广、事项多，与群众的生活工作密切相关，必须纵深推进公安“最多跑一次”“最多跑一地”改革，严格落实“马上办、网上办、就近办、一次办”措施要求，推进服务向网格和警务站(室)延伸，实现让数据多跑腿、让群众少跑路、让基层多减负。

另一方面，紧紧抓住数字化的历史契机，持续深化以“破小案、办小事、解小忧、帮小忙、惠小利”为重点的新“五小工程”建设；坚持以小见大，从群众的角度谋划工作，聚焦群众呼声最强烈的痛点问题，有针对性地开展防范宣传、打击整治等行动，着力增进群众对民警的信任感[3]。

(三)“枫桥警务”的评估框架

党建统领、民意引领、矛盾化解、平安建设、服务群众五大维度构成了“枫桥警务”的评估框架。党建统领维度是政治保障，民意引领维度是核心理念，矛盾化解、平安建设、服务群众三者是既是实现路径，又是工作目标。五个维度互为联系、逐步递进，蕴含了“枫桥警务”的价值取向以及基层警务的实际需求。

图1 “枫桥警务”的五维评估框架

三、“枫桥警务”的评估指标构建

(一)“枫桥警务”评估指标的初步遴选

“枫桥警务”评估工作是一个系统性工程，既有能够直接反映工作成效的结果性指标，也有推动基层公安派出所建设的过程性指标。因此，要综合吸收借鉴公安实务做法和相关理论成果,做到定性与定量相结合。

一方面，在深入学习相关政策文件的基础上，主要从《关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见》《浙江省公安厅关于印发全省公安机关创建枫桥式警务实施方案的通知》等文件中，梳理创制出枫桥警务评估指标；另一方面，从社区警务模式、社会治安评估、平安建设考评等密切相关的领域遴选与移植合适的评估指标，初步形成“枫桥警务”评估指标体系(1)，它包含了以“党建统领”为首的5个维度，其下有“发挥政治功能”等13个一级指标，详见表1。

表1 新时代“枫桥警务”评估指标体系(1)

(二) “枫桥警务”评估指标体系的修正

本研究采用隶属度分析和专家访谈法对“枫桥警务”评估指标体系(1)进行优化修正。

1.隶属度分析

根据评估指标体系(1)制作专家咨询表，邀请15名警务学者、公安机关实务专家从中选出40个指标，根据隶属度分析公式Si=Ni/P剔除隶属度 0.5以下的指标[11]，详见表2。

表2 被剔除的指标

2.专家访谈法

为了进一步了解专家看法,对上述专家进行面对面的访谈。主要有三个剔除指标的依据：

一是指标间高度相关。对相互之间具有高度相关的指标，剔除掉其中一个指标，保留其余一个指标。例如指标5“社区民警进居(村)委会班子的落实情况”和指标28“社区民警兼任村(居)党支部副书记制度的实行情况”存在高度重合。

二是指标不具有可操作性。由于某些指标不具有可操作性，难以进行实际测评，故剔除之。例如指标41“运用科技和人工开展基础信息常态化采集的工作情况”。还有些指标不属于派出所范畴，更多程度上由其他党委政府部门主管，例如指标36“雪亮工程”的工作成效，也应剔除之。

三是剔除不可比较性指标。本指标体系旨在打造具有普适性意义的共性指标，某些指标虽然很有意义，但不能反映出所有派出所之间的工作差距，因此剔除之。例如指标49“在偏远的村(社区)服务中心设立代办点”。对偏远一词难以界定，没有量化标准，同时代办点只适用于村(社区)，城市不需设立代办点。

综上，形成了“枫桥警务”评估指标体系(2)，见表3。

表3 “枫桥警务”评估指标体系(2)

四、结语与展望

本研究按照规范的评估指标构建步骤，在“枫桥警务”内涵分析的基础上，提出“枫桥警务”的五维评估框架。据此，通过头脑风暴法、隶属度分析、专家访谈法等构建“枫桥警务”评估指标体系。值得说明的是，为了避免将“枫桥警务”概念泛化，避免将过多的公安工作装入“枫桥警务”从而出现“小马拉大车”的现象，本研究聚焦于坚持群众路线这一“枫桥经验”的核心内涵，着眼于在基层警务中如何创新群众工作机制和工作方法，进而总结提炼出“枫桥警务”的评估维度和评估指标。故此，“综合保障”“队伍建设”等维度指标虽然非常重要，但仍未被纳入本研究的评估指标体系。就这一意义而言，本研究的评估指标体系可被视为狭义的“枫桥警务”评估指标体系。

本研究具有较强的应用价值，以期为全国各地的“枫桥警务”评估实践提供一个参考工具。在评估实践中，可在本研究基础上，通过增设创新项目的加分项、优化指标计量单位、赋以评估指标权重等方法、分类构建城乡等不同侧重点的评估指标体系，以及对“未发生个人极端、重大群体性事件”“未发生信访重点人和公安归口信访对象违法上访”“未发生民(辅)警违法违纪案件”等重点指标实行一票否决制，以提升指标体系的可操作化水平。