突发公共卫生事件应急管理省级立法现状研究

伏钰珩，郑 玲，吴 其，乐 虹

(华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院，湖北 武汉 430030)

国务院《突发公共卫生事件应急条例》自2003年颁布实施以来，全国22个省(区、市)陆续制定了本行政区域内的突发公共卫生事件应急管理立法，在上位法的原则指导下，与国家立法协调统一，相互配合，明确区域内各类应急预案制定要求，细化医疗卫生机构应急救治职责，在应对本地突发公共卫生事件中发挥了重要作用。然而，现阶段省级立法也存在一些问题：立而不修情况严重；条款操作性不强，难以实施；法律层级较低，约束力不足；重复上位法，缺少地方特色。本文通过分析地方立法介入应急管理的必要性，明确我国现有省级立法的特色和缺陷，为完善我国突发公共卫生事件应急管理地方立法提出建议。

1 地方立法介入突发公共卫生事件应急管理的必要性

《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《条例》)作为现阶段我国针对突发公共卫生事件应急管理领域法律位阶最高的立法文件，在第2条明确规定：“本条例所称突发公共卫生事件(以下简称‘突发事件’)，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。”由此可知，突发公共卫生事件的本质是在社群权利遭遇侵害时，由公权力充当利益分配者，解决权利间的重新平衡[2]。为此，各国在应对中尤为重视通过立法加强对公民权利的保障和事件应对程序的规制。我国相关立法起步较晚，目前虽初步完成了对突发公共卫生事件应急基本程序和原则框架的构建，但实践中仍需要地方立法拾遗补缺，提供具有操作性的权力配置与运行机制，共同形成突发公共卫生事件应急立法体系。

1.1 弥补现有立法的不足

目前，我国在突发公共卫生事件应急管理领域形成了以《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律为核心，《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法实施办法》等法规、规章，以及大量地方法规和各类预案相配套的中央-省-市(县)三级突发公共卫生事件应急管理立法体系，对我国应急工作的开展起到积极的作用。但是，由于在法律层级没有一部针对性的单行立法，目前多数立法文件中仅部分条款内容涉及突发公共卫生事件的预防和应急处置。同时，相关制度设计不完善，对各级人民政府在应急过程中的权利、义务和可依法采取的措施规定不充分，对于突发公共卫生事件应急中需要特别关注的共性问题没有全部予以说明，导致制度执行力和影响力被大大削弱。因此，地方立法必须在国家权力许可的范围内，完善针对具体区域的配套实施规范，弥补现有立法的不足，提高本区域人民政府应对突发公共卫生事件的能力。

1.2 落实国家立法的具体操作

由于国家立法强调统筹性和原则性，对突发公共卫生事件应急中的各项制度大多仅作基本框架的规定，使得许多内容难以直接对接到实际应用中，在很大程度上仍需要各级政府依据具体情况逐级报备、批示，统一领导、反应迅速的中央-地方应急机制尚未形成。因而就亟需地方立法明确突发公共卫生事件应急的具体运行机制，划定各主体职责和权限，将应急处置程序通过立法形式固化，落实国家立法文件中的指导要求。

1.3 解决地域差异的需要

我国区域经济发展不平衡，地理环境复杂，多民族混居，地域间易暴发的突发公共卫生事件在类型、规模、影响范围上有所区别。虽然国家立法已为突发公共卫生事件应急构建了基本原则和法律框架，但仍难以充分适应不同区域在经济、社会、地理、文化等方面的差异。为此，各地方政府通过立法解决地域间的差异，在遵循上位法的基础上，分析本地应急管理的实际需要，因地制宜，制定有地方特色、有针对性和操作性的应急立法，根据不同情况制定不同的应急规范变得极为必要。

1.4 顺应地方应急管理的要求

2003年SARS疫情之后，各省(区、市)为保障区域内公共卫生安全，应对突发公共卫生事件，逐渐提高对突发公共卫生事件应急立法的重视度，将应急立法纳入立法工作进程。在《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等的指导下，结合本区域经济、地理、人文及原有法制状况，相继出台突发公共卫生事件应急管理地方性法规和规章。因此，各地方政府应互相吸收、借鉴其他地方立法的先进经验，在国家立法的原则指导下，加快本区域应急立法的制定、清理和修订，使本区域内的应急立法满足地区应急的实际需要。

2 突发公共卫生事件应急管理省级立法现状及特点

通过在中国人大网、中国政府网、各省级人大以及人民政府网站等平台进行检索及统计，截至2021年4月，全国31个省(区、市)中(除港澳台外)，共有22个省(区、市)直接以突发公共卫生事件为“标的”，制定了仍有法律效力的应急管理立法22部。其中制定地方性法规3部，占13.64%；制定省级政府规章19部，占86.36%，立法主体以省级人民政府为主。章节设置以6～7章为多，平均条款48.86条，基本结构与《条例》保持一致；立法时段相对集中于2003年前后，立而不修现象较为普遍，见表1。余下9个省(区、市)暂未发布正式通过的省级应急管理立法，但重庆、湖北已完成本区域的《应急条例(草案)》，并进入立法意见征求阶段；西藏已将制定《西藏自治区突发公共卫生事件应急条例》纳入现阶段立法计划中。

表1 我国突发公共卫生事件应急管理省级立法情况

现行各省级立法对突发公共卫生事件应急管理制度的设计基本按照总-分结构展开。在总则部分提出各区域关于突发公共卫生事件的纲领性及原则性规定，包括立法宗旨及依据、事件分级、调整对象、工作方针、管理体制，公民、法人等在应对突发事件时的义务和责任等基础内容。预防与应急准备制度作为各地突发公共卫生事件应对工作的重要环节，地方立法从建立突发事件应急预案体系，健全安全管理制度，完善应急救援队伍和突发事件应对所需要的设备、基础设施建设，构建完善应急保障机制和通信保障体系等方面作出规定。突发公共卫生事件的监测与预警是在事件发生之前向社会各界提供及时有效的信息和防范措施，是更有效应对突发事件的关键，各省均在立法中提出要健全突发公共卫生事件监测、预警机制和突发事件的应急决策指挥网络。突发公共卫生事件需要以科学的思维去应对，流病统计的前提是搜集到足够数量的有效数据，以期做出正确的干预方案，在报告与信息发布制度的条款中，各省主要规定了报告与信息发布的情形、程序、时限、途径等，部分省还对隐瞒、缓报、谎报制定了相应的惩罚措施。各地立法以控制和消除突发公共卫生事件的不利影响、提供应急医疗救援为依据，授予了行政机关在应急处置环节充分的权力，并对各级人民政府、卫生行政部门、疾病预防控制机构、医疗卫生机构等相关主体可分别采取的应对措施予以法律规制。在事后恢复与重建环节，省级立法充分强调政府在其中的核心作用，要求突发公共卫生事件终止后，各级人民政府应停止相应的应对行为，做好事后的恢复和重建工作，并对事后恢复、重建的规划、资金等给予支持，做好理赔和表彰奖励工作。严格的法律责任对于事件应对工作落到实处具有重要的意义。根据奖惩分明的原则和责权统一的要求，省级立法在这一部分均设置条款对人民政府及其有关部门、企事业单位和社会公众在应急管理中应当承担的具体责任和违法后果提出了明确的要求。

3 现阶段突发公共卫生事件应急管理省级立法的问题

3.1 长期未修订，难以适应发展需要

在新冠肺炎疫情暴发后，各省(区、市)多吸收了疫情经验，将突发公共卫生事件应急管理立法纳入年度法制进程中。尽管如此，目前我国仍有法律效力的突发公共卫生事件应急管理省级立法普遍为长期未修订的“高龄立法”。现有22部省级立法中，有18部实施15年以上，占81.82%；仅有3部在10年内进行过修正，占13.63%；仅有4部省级立法颁布于2020年新冠肺炎疫情后，立法年限多数大于10年，老化和长期未修订的现象较为普遍，部分条款内容已难以适应新时代地方突发公共卫生事件应急管理发展的要求，未能及时将卫生行政部门相关管理政策上升为立法。例如2005年卫生部出台《医疗机构传染病预检分诊管理办法》，以立法形式要求医疗机构建立传染病预检、分诊制度，防止医疗机构内交叉感染，但纵览所有省级立法，在预检分诊制度建设方面，均没有涉及对该问题的法律规制。

3.2 条款操作性不强，难以贯彻落实

立法质量客观上构成了直接影响国家法治质量与法治水平的根本要素，立法先行的关键应当是良法先行[3]。根据《立法法》的规定，地方立法的本质应当是基于上位法的倡导性条款要求，结合本地实际做出更为细化、具体的法律安排。但通过对现行省级立法的统筹分析发现，多数条款仍为原则规范的要求，采用模糊表达的处理方式，只能起到引导和政策宣扬的作用[4]，具体操作程序和机制仍由授权的行政部门自行规定，主体间职责权限衔接不顺畅，易导致法律规制过于宽松，违法成本低，立法条款缺乏实践操作性，难以落地实施，出现应急管理工作流程断裂的问题[5]。如在各省级立法中虽对各级人民政府、卫生行政部门、疾病预防控制机构和医疗机构等在应急管理不同环节的职责作了规定，但仍有大量条款提及“有关部门”，且各处“有关部门”的具体指代不同，表述语焉不详，在实践中极易出现各部门互相推诿、难以确定责任主体的现象。

3.3 法律位阶较低，法律约束力不足

现阶段的省级立法存在层级低、稳定性差的部门规章异常发达，层级高、稳定性强的地方性法规不足的现象[6]，仅广东和北京两地以地方人大为主要立法机关出台了地方性法规，对突发公共卫生事件进行立法规制，其余省(区、市)均通过出台地方规章的形式规范应急处置工作，已出台的地方政府规章数量多达地方性法规的数十倍。法律位阶偏低使得立法的严肃性、权威性和约束力均不足，法律效果指向的对象范围窄，规制手段、被规制行为类型以及法律责任等问题缺乏一致性，公权力在行使中可能出现无权或滥用权力的现象[7]，削弱了应急管理措施在执行中的效力和作用。行政主体为保证管理顺利进行或出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，需采取的紧急性、及时性强制措施[8]，如强制医疗、强制隔离等，但现行应急管理省级立法体系对行政主体的执行细节规定不到位、不完善，缺乏法律约束力和必要的程序要件，使得行政机关在一定程度上难以真正落实强制行为，耽误了突发公共卫生事件在社会层面的管控。

3.4 同质化现象严重，缺少地方特色

《立法法》第73条要求：“地方性法规一般对上位法已规定的内容不作重复”，但分析目前我国突发公共卫生事件应急管理省级立法可以发现，地方立法在体例结构和文本内容上的同质化问题十分突出。在立法结构上，《条例》全文共有6章54条，现行省级立法多与之相似，有16部划分章节，占72.73%；6部未划分章节，占27.27%；基本参照《条例》中总则、预防与应急准备、报告与信息通报/发布、应急处置、法律责任、附则六章的结构设置；平均章节数为6.69章，平均条文数为48.86条。在立法内容上，条款重复建设现象普遍化，较多省级法规、规章仅对国家立法内容做简单不必要重复或条款合并，照搬上位法，并未提出明晰、具有地方特色的制度设计，导致省级立法的趋同性较高。

4 完善突发公共卫生事件应急管理省级立法的建议

突发公共卫生事件应急管理省级立法应在不抵触国家立法的前提下，满足地方应急处置的需要，能够解决实践和立法适用中存在的问题，使突发公共卫生事件应急管理在各地依法有序开展并达到预期效果。基于这一目的，本文提出如下建议：

4.1 加快立法清理，关注发展动向

立改废释并举是当前突发公共卫生事件应急管理省级立法的主要方向。对尚未出台应急管理立法的地方，应把握“突发公共卫生事件应急管理”的主线，遵循上位法的基本原则和新时代突发公共卫生事件应急管理的新要求，吸取本区域在新冠肺炎疫情应对中的教训和先进经验，加快立法进程；对于与上位法修订不配套，或已不适应当前应急管理需要的立法文本和条款，应全面、及时清理，并适时更新，改变修法严重滞后的现象。如《条例》在2011年修订后，已针对突发事件应急处理工作中治安管理处罚的规定作出修改，将第51条引用的《治安管理处罚条例》修改为《治安管理处罚法》，但多数省(区、市)未及时予以更正，应尽快对类似条款内容进行修订，保证地方法规、规章具有及时性、准确性、针对性和时效性。

4.2 增强立法能力，提高立法质量

想要使立法条款在实践中更有操作性，提高地方立法质量，应当坚持科学的立法态度，处理好权利与义务、权利与权利、权利与权力三对关系，在突发公共卫生事件应急中始终以人为中心，将立法的人性化价值作为最终价值取向[9]。平衡应急状态下政府公权力与公民私权利的关系，不限制上位法赋予公民的权利，也不盲目扩大权利范围或掠夺私利。发挥专职立法人员和突发公共卫生事件应急管理领域专家的作用，将专业的工作交给专业的人完成，在立法各环节广泛听取医疗卫生机构、疾病预防控制机构、卫生行政部门等相关主体专业人士的意见，吸收有卫生法学背景的人才进入卫生法制队伍，组织专家进行立法调研、评估、起草等工作，在强化应急管理立法专业度和可操作性的同时，提高立法民主化程度和立法质量。

4.3 明确立法主体，提升立法效力

21世纪以来，面对突发公共卫生事件频发，严重威胁人民群众生命安全和社会稳定的新形势，加强突发公共卫生事件应急管理的地方立法应当以省级人大及其常委会作为主要立法机构，将立法由行政主导交还到立法机关主导，提高地方立法的效力层级。只有以地方性法规的形式才能最大限度地规制人民政府及其相关部门在应急管理中的职责和权力，落实平战结合、分级分流分层的突发公共卫生事件应急救治网络建设要求，通过法规的约束力规范细化应急联动相关机构的职责权限，使运行机制和网络建设始终沿着制度化、法制化道路前进。

4.4 更新立法理念，立足区域实际

地方立法对国家立法起到补充、细化和扩展的作用，在立法时应当认识到不必要重复的危害性，转变“贪大求全”的立法观念。在立法准备阶段，一方面应明确立法目的，关注国家立法的最新动向和精神，另一方面应充分了解本区域政治、经济、法制、人文等对立法调整的需求程度[10]，利用省级立法空间，将立法与本区域突发公共卫生事件应急管理实际需要结合，总结区域应急管理的经验和教训，抓住地方特色，分析本区域现实医疗卫生水平和公共卫生应对情况，从源头上规制和避免立法中的不必要重复。如《条例》第14条虽然要求县级以上地方人民政府建立并完善突发事件监测与预警系统，但没有规定监测预警系统的构成、运行机制和相应主体应承担的法律责任。地方人大及人民政府可针对此问题进行创制性立法，使立法由“管理型”转为“服务型”，切实解决监测预警系统监测不及时、对新发传染病敏感性不足、信息碎片化等问题，以法律手段将一体化的突发公共卫生事件监测预警机制固定下来。