清末新政与中国铁路警政的初创

王占西

（郑州师范学院 马克思主义学院，河南 郑州450044）

中国铁路与铁路警察均发轫于清末，清廷在兴建铁路时并未统筹铁路治安，传统的治安体系又不能满足铁路发展的需求①一般认为，中国地方警政建设兴起于1902年袁世凯在直隶省城保定创办的巡警，直隶警政成为全国各地推行警政效仿的对象。参见谢明刚：《清末直隶警政研究》（北京：群众出版社2019年版，绪论第3页）。铁路警察兴起于何时，学者们有不同意见，有的主张清末督抚在铁路沿线设置兵勇即为“事实上”之铁路警察，还有学者认为中国铁路警察建设于北洋政府时期。韩延龙等人认为中国铁路警察开办于1902年以后，但正规的铁路警察组建于北洋政府时期。参见韩延龙：《中国近代警察制度》（北京：中国人民公安大学出版社，1993年版）。本研究认为，1903年，商部才正式发布命令，由各铁路局自行招募铁路巡警，这是清廷决心办理铁路警政的第一次官方表态，所以本选题即以此时间点作为铁路警察出现之始。。铁路巡警最初是以“警兵”的形式出现，以制兵充当铁路巡警。巡警部作为管理全国巡警的最高管理机构，是清末新政的一项重要成果。按照巡警部的设计，铁路巡警由各省巡警道负责管理。事实上，铁路巡警多是在地方督抚及铁路督办大臣的运作下成立。铁路巡警的初设，是中国铁路发展史上的重要内容，也是中国铁路近代化的一个关键步骤，其设立的初衷是为了维护清廷的统治，在客观上也保证了铁路及客商的安全。同时，囿于各种因素，清末时期的铁路警察还存在教育不足、腐败严重、经费缺乏、权限不清、制度混乱等种种弊端。简单来说，各路设置铁路巡警并没有统一规划，“大率因地制宜，各自为政”［1］。

一、清末铁路巡警的生成因素

清光绪末年至宣统年间，是中国铁路建设的高潮时期，正太、沪宁、粤汉、津浦、苏杭甬、广九等铁路均在此时期开工。晚清时期，铁道交通“仅目为一普通工艺性质”［2］，铁路建设之初，并无铁路警察之设。筑路工程的保护工作由“勇兵”担任，沿线治安则由各地巡防队维持。铁路建设及营业时期，经常发生盗窃铁轨、道钉等影响火车安全运行事件，必须有专人看管道钉、枕木及一切路产，铁路当局不得不设法自谋保护。铁路营业日益发达，客货运输保护工作更显重要，因而铁路警察之设置，“实系基于事实之需要”［3］。不过，铁路局仅在车站设有巡警，负责维持车站秩序，沿线治安仍依赖地方巡防队。清廷与列强交涉收回铁路利权，也以铁路巡警的形式保证铁路的安全运营。1903年商部发布正式命令，以官方形式令各路自行筹办铁路巡警。铁路警察因时代背景需要而出现，在内忧外患下由不平等条约的压迫而产生。

（一）保护铁路路产

铁路巡警创设之前，护路任务由沿线兵勇担任，因而这一时期也可称为“兵勇护路时期”。中国幅员辽阔，铁路所经之地大多为荒芜之区。铁路创设之时，督办大臣深虑铁路窃案发生而无以抵御，“乃商请地方长官调拨军队分驻沿路各扼要，以资镇压”。国有铁路如京奉、津浦、京汉铁路开办之初，都依此例行。“统领”“巡防队”等名称一直延续至民国时期，“彼时铁路只有军队而无警察，铁路之警备全惟军队是赖”，防护铁路安全，主要依靠沿线驻军。但军队自有其军事任务，主要目的在于“御外侮靖内乱”，并非为铁路而专设，查拿匪众“非军队莫办也”，其职责不过守护票房、防止劫车。铁路所经过之地，商旅逐渐繁盛，而盗匪随之出没，其中情况纷繁复杂，因而铁路治安“非军队任务所能包括者”。铁路事业属行政范围，需因事制宜，“舍警察莫属矣”［4］。

铁路建设与营运之初，面临日益频繁的治安问题，且无明确的法律规范作为执法依据。清廷明令地方长官负有保护铁路之责，光绪二十四年十月初六日（1898年11月19日），矿务铁路总局、总理各国事务衙门会同奏定《矿务铁路公共章程二十二条》，其中第十五条规定：“各省凡有铁路地方，必有借重地方官之处，如有地主阻挠工役聚众等事，一经公司呈报该地方官，即妥为晓谕弹压，毋得推诿，尤应严禁胥役讹索情弊，如不切实保护，准公司呈诉总局查实奏参。”［5］清末中国铁路处于初创时期，各项规则大多处于未完善状态，火车秩序混乱，铁路卫生无人管理。火车到站之时，上车者与下车者争先恐后，“每致因此口角，滋生事端”［6］。因此，从铁路秩序层面而言，亦需要有专门人员加以维护。

铁路沿线护路的兵勇并不能称为严格意义上的铁路巡警，此兵勇属于军队人员，无铁路巡警之名，其编制薪饷与铁路无关，均由军队供给。只有铁路巡警归属于铁路方面，铁路局能够直接掌控调动，才能称之为事实上的铁路巡警。光绪十四年（1888），唐津铁路建筑至天津，关于工程材料与洋工程司之往来，由当地防营拨派护勇随同保护。通车伊始，由路方派一名弹压委员，并在重要站点雇用巡夫3人或5人，身着号衣，担负守望站台之责，巡夫于火车到站时，“鹄立站台”。路方以此“巡夫”充当维护铁路秩序的力量，即唐津铁路“铁路巡警”之前身，“无护路军队、押车警察等设备”［7］。巡夫的职能较为简单，除负责白天的沿线治安之外，还要夜间巡视，未能脱离传统的社会习俗。光绪十五年（1889）以后，唐津铁路向关外逐渐展筑，又增设弹压委员及各大站巡夫。光绪二十七年（1901），关内外铁路发生劫车事件，当局为保护行车安全，请设护路巡警，就沿线驻防淮军挑选一部分改编为铁路巡警。同时，清廷于北京设立工巡局，“亦为中国创立地方警察之始”［8］。

盛宣怀担任京汉铁路督办时，拟单独编练铁路巡警保护铁路，但督办铁路公所顾问福开森竭力反对。京汉铁路汉口至驻马店通车后，路方请湖广总督张之洞派兵保护，张之洞令统领黎元洪任护路之责。湖北北部虽有匪患，但黎元洪带领部队尽力保护铁路及车站，该路“颇为平安”。而后，张之洞改变“省军护路”之策，于京汉铁路建成之时单独编练路警，以保护铁路。光绪三十二年十二月初八日（1907年1月21日），铁路大臣盛宣怀奏请在建造京汉铁路期间，对于护路各军择优给予奖叙，湖北补用游击谢澍泉等5人管带护军四营，“驰驱鄂豫两省，督队巡防，隐消匪患，实属异常出力”［9］。1905年，京汉铁路北段工程竣工。直隶总督袁世凯认为“路政之发达，在能保卫商旅”，虽然此前已派防军驻扎沿线，“似不如改设巡警较为得力”，故撤去顺德至保定间分驻之淮军马队，另调天津保定警兵专为保护铁路。京汉铁路北段分为三大段：北京至保定、保定至正定、正定至顺德。每段分为8区，每段设立一总局，分别设于保定、正定、顺德三府。每区各立分局，设巡官1员、巡弁2员。直隶境内京汉铁路长千余里，共分24区，每区管铁路30里左右，属下警兵从五六十名至百名不等，统计应设警兵大约2000名［10］。

清末铁路巡警的组建，是铁路发展与铁路治安的必然要求。铁路警察之设，“乃系根于事实之需要，初无一定计划与组织”。国有铁路建设之始，因经过区域治安恶化，员工之往来，料款之运送，“皆有赖于巡丁练勇以为之卫”。铁路线建成以后，进入营业时期，而对内对外运输维修，名目繁多，原有丁勇名额势必不足，“尤非扩充名额，不足应付”［11］。铁路沿线虽有巡防营队驻扎，其主要责任在于缉拿案犯，兼资调遣，属于军队编制，“只能备不虞之用”，而铁路保安、弹压、备患、消防等项，“非路警不能得力”，“路警为特别组织，较之普通警察关系尤为重要”［12］。光绪三十年十一月二十九日（1905年1月4日），袁世凯上奏清廷称：“是非举办巡警，无以靖地面而清盗源。”［13］光绪三十一年（1905），商部咨办理京汉、沪宁铁路大臣唐绍仪，仿照关内外铁路章程兴办巡警，“而各铁路于是乎莫不有警察”。因而，中国铁路警察“乃应铁路之需要乘时而出”［14］。

（二）保持国家利权

清末中国铁路多借外款兴建，让予列强诸多权利，因而丧失了大量利权。列强为维护自身在华利益，要求清廷在收回关内外铁路时组建防护铁路力量，成为清末铁路警政创办的直接动因。直隶总督袁世凯通过筹设天津巡警收回天津主权，为各地举办警政树立了榜样。袁世凯兼任关内外铁路督办大臣，仿照收回天津成例筹设铁路巡警，以收回关内外铁路。

义和团运动时期，八国联军强占关内外铁路①1881年，中国自主修建的第一条铁路“唐胥铁路”告成。1887年展筑该线，1888年8月，唐山至天津段通车，唐胥铁路改称唐津铁路。1894年，天津至山海关间通车，故称津榆铁路。1897年向东延展至山海关外，该线改名为关内外铁路。。《辛丑条约》第九款规定各国可派兵驻守北京至山海关铁路沿线，“中国国家应允，由诸国分应主办，会同酌定数处，留兵驻守，以保京师至海通道无断绝之虞”［15］。在清廷与列强交涉收回铁路的过程中，督办铁路大臣袁世凯坚持要求由中国自办铁路巡警，以保证主权。光绪二十八年三月二十二日（1902年4月29日），清廷与英国达成交还关内外铁路协议，英军军务处将京津、津榆并续筑至通州、正阳门及永定门内各铁路交还中国北方铁路督办大臣，订定《英国交还关内外铁路章程》。联军要求清廷“竭力设法保护外国人以及铁路诸物”［16］，清廷认识到设置铁路警卫力量的重要性，于该路各主要车站设置铁路巡警。此后，随着其他各条铁路线的建设和开通，京奉铁路关内外各段、京汉铁路各段、正太铁路、汴洛铁路、胶济铁路、安奉铁路等线各段的铁路警察也相继开办，其直接管理权属于各线督办大臣。除关内外铁路，奉天铁路、滇越铁路、安奉铁路巡警都因清廷收回国家利权而设。清末警政改革，决定了铁路警政制度建设具有必要性与可能性。而铁路治安事件的发生与对外交涉以收回路权，使铁路警政建设具有明显的紧迫性。在有关铁路警察权的对外交涉中，清廷始终要求由中国政府设立铁路巡警，以保持利权。

“兵勇护路”作为防护铁路的权宜措施不能适应铁路发展的需要，铁路治安案件的发生要求有专门的力量来防护铁路安全。清廷于1901年9月发布上谕，由各省改练巡警，铁路巡警的组建亦随之进行。清廷从中央层面对各地自行设置的铁路巡警予以确认，并要求由各路自办巡警。光绪二十九年十月十四日（1903年12月2日），商部奏定《重订铁路简明章程》二十四条，其中第二十二条规定：“兴造铁路或铁路应即造成后，须用弹压巡丁，准其每一里雇用华人一二名，仍不准带用军器，如需用护路兵勇，必须禀由本部及各该省将军督抚酌派，不得擅自雇用，所有工食费用，由铁路给发。”［17］《重订铁路简明章程》是对各路自办巡警现状的认可，承认铁路巡警对于维护铁路治安的意义。这是清廷官方明确要求各路自办巡警，“此又铁路警察之见于法令者”［18］。铁路巡丁及护路兵勇费用，均由铁路负担。该规定允许铁路督办募集护路巡丁，负责铁路日常治安，但不准带有兵器，地方督抚则有调兵护路之权，此为铁路巡警、巡防队、护路队之起源，“是为设立铁路警察之嚆矢”［19］。按此规定，各借款铁路在借款合同中声明由各路自练巡警。

二、巡警部与省办铁路警政

清廷自发布各路自办巡警命令之后，各地并未认真执行，警务办理迟缓，已办巡警各路章制亦各不相同。五大臣出洋考察，在正阳门火车站被炸弹袭击。此次铁路治安事件直接威胁到清廷中枢统治，促使清廷认识到从速创办巡警的重要性，巡警部因之成立。为应对铁路安全危机，巡警部令各省统一管辖境内巡警，并设立巡警道作为铁路巡警的主管机构。巡警部仅成立一年有余，其主要工作是整顿京师巡警事务，对于创设铁路巡警并无具体规划。

清廷对于巡警重要性的认识是一个缓慢的过程，而重大治安事件的发生则成为举办警政的关键节点。光绪三十一年六月初四日（1905年7月6日），清廷谕令内阁，简派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等人“分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从”［20］。五大臣出洋考察政治，作为预备立宪的前期步骤，“警政亦为考察项目之一”［21］。八月二十六日（1905年9月24日），五大臣在北京正阳门火车站准备上车时，遭革命党人吴樾炸弹袭击，不得不中止出行。九月初十日（1905年10月8日），清廷谕令军机处，“辇毂重地，竟有匪人在火车上掷放炸弹之事”，责成军机大臣那桐、寿耆、张仁黼等人督饬官弁严密查拿革命党人，并谓：“巡警关系紧要，亟应认真办理，以销隐患而靖人心”［22］，“自应专设衙门，俾资统率，著即设立巡警部”［23］。清廷谕令京师及各省一体举办巡警事务，在京师设立巡警部作为统管机构，由署兵部左侍郎徐世昌补授巡警部尚书、内阁学士毓朗补授巡警部左侍郎，直隶候补道赵秉钧赏给三品京堂署理巡警部右侍郎，“所有京城内外工巡事务，均归管理，以专责成。其各省巡警，并著该部督饬办理”。清廷令尚书徐世昌议定筹划该部章程，“期于内外清谧，黎民乂安”［24］。

清廷虽然发布由各路自办巡警的通令，但各路办理铁路巡警迟缓，管理权分散，经费亦无法保证。巡警部成立后，朝廷内部多有将包括铁路巡警在内的全国巡警统一划归巡警部管理的主张。内阁中书袁崇镇上书清廷，建议将铁路巡警事务划归巡警部管理。他说：“虽铁路经由之处并设巡兵，然事权不一，或且假手外人。今专部既立，将来一切保护权责不能不为担承。”他还建议将绿营改编为铁路巡警，“或将现存绿营酌加裁补，改编警队，分置沿途，专为保护行旅之用，似乎亦应议及”［25］。全国铁路总公司督办、税务处会办大臣唐绍仪也认为“铁路警察为目下之要政，亟须逐渐开办”，他建议巡警部于京保铁路试办巡警，以三个月为期，如有成效，“再于各处按照实行，以肃路政”［26］。唐绍仪认为，铁路警察应归巡警部统一管辖，“警察既设专部，所有关于警务之事均宜统归管理，以资整顿，而示划一”。他对巡警部尚书徐世昌称，铁路警察与地方警察同属警察，当然要由巡警部管理，“以免警政事权不一”［27］。至于地方巡警官制，徐世昌参考日本“郡县村町均设有警务专官”的制度，提出中国“自应酌拟各省巡警官制，以期与部厅内外相通，考验实绩”［28］。

光绪三十二年四月十六日（1906年5月9日），巡警部为统一各铁路巡警章程，令各路将铁路巡警办事规则咨送到部。但云贵总督丁振铎奏请缓办铁路巡警，称滇越铁路中国并无分利之权，路成之后铁路公司停止补偿中国各员津贴，将来保护铁路事宜应由公司招募中国兵士，“是滇无安设之权，亦无安设之款”。各车站尚无一定处所，交涉司屡次照会法方人员而“未准见复，无从预为拟议”。巡警部所颁布通行章程，“自系分别权限，各专责成”，但滇越铁路情形不同，路章为外务部奏议颁发，云南方面未便与公司筹议，应于各段车站稍有头绪再行办理巡警事务。另外，办理滇蜀腾越铁路总公司呈称，“遵查本公司筹办之滇蜀腾越铁路，甫经起点集股，尚未勘定路线，所有应办铁路警察，应俟届时遵照筹办具报”［29］。巡警部在给山东巡抚杨士骧咨文中称，巡警部为“中央行政之枢，亟应订定一切警章，力求完备”，请杨士骧将山东铁路所定办事规则，并照巡警部所开各节分别酌拟章程图表，造册送部。山东巡警总局司道令铁路巡警局及路矿局分别酌拟章程图表，绘制此道铁路径长、面阔、经过村庄、各站距离里数及巡警驻扎处所全图一份，并另具员弁兵夫清册一本、办事规则一本，呈杨士骧鉴核。杨士骧将山东铁路巡警全图一份、官弁巡警清册一本、火车开行时刻表一份、办事规则一本咨送民政部［30］。

巡警部与巡警道官制相继颁发，清廷明确巡警的管理机构，但巡警道直隶于各省督抚，不受巡警部节制，巡警部与巡警道仅有业务关系而无领导关系，由此而言，清廷官制改革并未完善全国警政的管理机制。光绪三十二年九月（1906年11月），清廷改巡警部为民政部，徐世昌仍任尚书。民政部成立后，内部设立警察厅，以整顿警察事务，各车站设有铁路巡警以致事权分立，该部认为所有治安事务“自应归其专责”。民政部咨行邮传部协商将铁路巡警裁撤，由民政部派巡警弹压保护，或将所有巡队改编为巡警，“归民政部管辖”［31］。民政部奏定权限，称巡警部既改为民政部，范围较广，“所有全国警政自应仍归民政部统辖”［32］。但民政部与邮传部并未完全划清铁路警务权限，以致引发纠纷。宣统二年九月初二日（1910年10月4日），民政部以警政司呈报称民政部有统筹全国警政之责，又咨文邮传部称：“各省官办商办或官商合办铁路局所设之巡警官弁兵夫，其隶属组织、任用、招募、服装、薪饷及其他规则、分驻所在等项与地方巡警有密切关系，亟应详细调查，藉资考核，相应咨请贵部请烦转饬各铁路总办总理等分晰详细造报，咨会过部可也。”［33］京奉铁路局、沪宁铁路局、株萍铁路局、正太铁路局、汴洛铁路局等铁路局先后将各路巡警章程、巡警办法呈报民政部。宣统三年正月十三日（1911年2月12日），河南巡抚宝棻将河南省铁路巡警官员履历册咨送民政部查照［34］。民政部接到河南巡抚咨文后，批复：“铁路巡警权限尚未划清，拟备案。”［35］清廷的警政官制改革确立中央统筹与地方实际管理的方针，铁路巡警属地方巡警事务，为地方巡警之“补助”，划归省巡警道管理。

巡警部并不能直接指导地方警政建设，地方警政建设由各地督抚负责，虽然清廷谕令巡警部对各省警政有“督饬办理”之责，其实质也是一种间接的管理方式。地方督抚是铁路建设的主要推动者，铁路治安亦是其职责范围。各省督抚遇事可直接上奏皇帝，再由皇帝转发巡警部议定。同时，巡警部规划、制定全国警政建设方案，也须报请皇帝批准，然后再下发各省执行［36］。

1906年5月，巡警部咨请各省迅速筹办铁路警务，认真保护铁路，称：“内阁、本部为中央行政之枢，亟应订定一切警章，力求完备。查各省已通铁路等处，无论官办商办，或官绅合办，均应速立铁路警察，昼夜梭巡，与各该地方旧有防营分清界限，各专责成，免致偶有疏虞。”巡警部令各省将路矿章程图表造册，限三个月内送部，由巡警部审定统一章程［37］。然而“开办之初殊属寥寥”，故巡警部再次通电各处迅速筹办，“并将所筹办法限于三个月以内一律报部，勿得再事耽延”［38］。光绪三十二年五月初五日（1906年6月26日），巡警部以“铁路警察为现在当务之急，亟宜详细调查，以备考核”为由，通咨各省将筹办铁路警察开办章程及该省铁轨段落、路线长短等情况一并报部［39］。两广总督岑春煊饬令：“凡粤省所有铁路，不拘官办商办，均宜一律设立铁路警察，与旧有之防营分担保护事宜。”巡兵人数则由局中教练派员前往调查确定，由铁路员司制定车路危险章程，“责成警兵认真防范”。铁路警察与旧有防营权限划分方法，由铁路员司先将该路路线长短、宽窄、经过地方、行驶速度、停靠车站等信息详细查明，绘成图表，再分别植木标识，分派警察驻守，已经开车订有专章及已设警察者必须抄录各项办法呈报，而未经筹设警察仅有防营保护者“限三个月必须一律筹设，兴办未成及未筑之铁路亦同”［40］。

三、邮传部与路办铁路警政

清代交通行政最初并无总辖机关，航政受辖于招商局，附属于北洋大臣，内地商船受辖于工部，邮政受辖于总税务司，路电虽派有大臣督办，但未设专官管理，仅为差使。1906年，考察政治大臣载泽等奏陈各国官制后，清廷发布上谕设立邮传部，路航邮电四政始有专部管理。邮传部成立后，只能发布警政建设法令，对于各路警政仍是间接指导，并不能直接干预铁路警务，各路铁路警务渐由各路自办。

邮传部的成立，也是清末新政的成果之一。光绪三十二年九月二十日（1906年11月6日），清廷发布谕旨称：“轮船、铁路、电线、邮政应设专司，著名为邮传部，原拟各部院衙门职掌事宜，及员司各缺仍著各该堂官自行复议，悉心妥筹，会同军机大臣奏明办理。”［41］九月二十一日（1906年11月7日），上谕张百熙为邮传部尚书，唐绍仪、胡燏芬为左右侍郎，“所有商部及各督办大臣所管之铁路均归邮传部接管”［42］。邮传部各堂官认为铁路警察相较于地方警察尤为紧要，“东西各国无不注意于此”，而中国铁路警察章程“缺点甚多”，拟会同民政部参照各国成例“重行改订以冀妥慎精详”［43］。宣统二年三月（1910年4月），邮传部路政司筹划铁路警备事宜，呈请尚书徐世昌阅看增加巡兵额数及优加薪饷数计划，“俾得尽心保护贩运货物，以免商客畏害而维路政”［44］。宣统二年十二月（1911年1月），翰林院侍读荣光奏请将已修铁路“速筹添设护路巡警”，军机处奉旨交邮传部办理［45］。

宣统元年四月（1909年5月），邮传部奏请铁路巡警之招募，“以土著为宜”［46］，以当地人充任铁路巡警。徐世昌在奏折中指出铁路弹压、巡查、护勇的弊端：其一为邮传部巡警与地方警兵职权不分，“然铁路巡警果能布置周密防患未然，则界内窃毁之案自可减少，而地方缉捕之事亦不至加紧”；其二为路长兵少，不足以防护铁路，京奉一路由北洋调派巡兵1000余名，京汉一路南北两段则分由直、鄂两督拨派练军、护军、巡防等队，中段汴省所设铁路巡警只有100余名，其余各路警兵多则百余名，少则数十名，且往往沿用弹压、巡查、护勇等名目，“事权既未归一，责任又复不专，人少路长不足分布”，根本原因在于“节用省费之故”。徐世昌建议增加铁路巡警费用，撤销护路兵勇名目，由铁路巡警全权负责铁路治安，“将此项护路巡警统筹添设，并将弹压、巡查、护勇等名目一律更正，以期统一而符名实”［47］。五月二十日（1909年7月7日），邮传部上奏清廷，提出要整顿全国铁路巡警。上谕令邮传部妥定章程，“咨商有路各省切实办理”［48］。邮传部尚书徐世昌认为各路沿用弹压、巡查、护勇等名目，“事权既未归一，责任又复不专”，一律改名为铁路巡警，撤销弹压、巡查、护勇等名目［49］。铁路警察与地方警察关系密切，各处铁路渐次开通，“惟保路警察尚未安置完备，殊为缺憾”。邮传部拟另行详订铁路警察章程，“奏请颁行，以资整顿”［50］。邮传部筹议四项整顿路警办法：“（一）划一警服；（二）划一饷章；（三）妥拟扩充办法；（四）厘定职任章程。”［51］

清末铁路警察的主要责任在于防止铁路轨道、道钉等铁道零件盗窃的发生，路局自行募集壮丁“负巡守弹压之责”［52］，规则的制定多是案件发生后的弥补措施。邮传部路政司因各路火车开行后行旅时常被窃，货物亦有意外损失，编订《铁路警务稽查章程》，“通饬各路局一律认真整顿”［53］。为整顿路务，徐世昌决定由各路警察队内挑选精兵编练侦探队，“侦察各项事宜，以期杜绝弊害”［54］。

中国铁路初建时期，所有保护测量工作均由沿线兵勇负责，并无路警之设置。清廷为维护自身的统治，下令创办铁路巡警，但地方大员多不明了这种新的制度与传统的治安体系除了名称之外还有哪些差别，不知如何去建设这种新制度，只能按照旧制度的框架去构筑新的制度，将绿营兵、淮军等旧军队改名为铁路巡警，除此以外并无太大变动（如表1所示）。

表1 清末各路组建铁路巡警概况表①此表依据谢灏龄、郑谦《中国铁道警察史略》（《中国警察》1943年第3卷第3-4期，第47页）制作。从上表可以看出，清末时期各路大都组建铁路巡警，集中于清光宣之交。各铁路修建时间不同，铁路巡警的组建方式也不尽相同。铁路巡警的组建大都经历一个兵勇护路或者地方巡警兼办的过渡时期，铁路修建之初，或由路局自设弹压委员，或借警护路，或由地方拨派巡勇，或由地方设局保护铁路安全。在经历兵勇护路时期之后，先后改编为正式的铁路巡警，而后期建筑的铁路如沪杭甬铁路，则跳过过渡时期，直接组建铁路巡警。

铁路警务由“省办”逐渐变为“路办”，主要原因在于举办铁路巡警需要耗费大量经费。清末各省财政支绌，无力兴办警政，而铁路作为“生财机关”，具有筹措铁路巡警经费的可能性。光绪三十二年十二月初八日（1907年1月21日），袁世凯上奏清廷称，铁路巡警“本为保护铁路而设，除关外奉境铁路地面所设铁路巡警迳由铁路局支给薪饷外，所有京榆铁路筹设巡警，应需饷杂等项，陆续在铁路余利项下支给”［55］。从客观上来讲，分散的铁路行政不利于铁路整体的发展，也不利于清廷的统治。邮传部成立之后，专管船路电邮四政，铁路归邮传部路政司掌管，名义上全国铁路事权趋于统一，“但事实上该司所能直辖者仅京汉路及商办各路”。全国铁路大多由借款兴办，“凡借款于官办各诸路，则又设铁路总局以专管之”，“各自独立”。从全国铁路管理体系来看，各省督抚有直接与外人交涉并执行铁路借款合同之权，“各自为政，路政殊不统一”［56］。在此状况之下，铁路巡警无统一筹措办法，由各路自行筹办。

结语

近代中国铁路警政肇始于清末警政改革，几乎与地方警政建设同步进行。清末铁路巡警之建设，要放在清末新政的大背景下来考察，否则无法理解铁路警察出现的时代意义及其价值。以清末铁路警政建设为视角，也可以窥探清末新政改革的成效。晚清时期是中国传统治安向现代治安的蜕变期，清末警政改革的初衷是维护清廷的统治，并应对列强的压迫。警政改革牵涉到社会生活的诸多方面，如巡缉、户籍、消防、卫生、教育等，是对原有社会秩序的整合。铁路巡警作为巡警的一个分支，也要相应地承担上述各项社会责任。

铁路警察制度的出现，是中国社会发展过程中的必然产物，具有制度生成的原发性，主要是由自上而下的官僚机构推动。铁路巡警的创建，是由铁路治安的内在需求与外在压力共同促成的。清末，内忧外患接踵而至，传统的社会治安体系不能解决新出现的铁路治安问题，新的治安力量的出现就有其必然性与可能性。受制于中外条约，清廷在收回关内外铁路时以原有制兵改编为巡警作为铁路防护力量。从某种程度上而言，铁路警政的出现既是铁路发展需要的产物，也是国家和民众民族意识自觉的一个进程。然而清廷并不真正了解“巡警”与“巡兵”之区别，各省纷纷将原有绿营改编为铁路巡警。至于巡官员缺，徐世昌等人主张择优委任，而地方督抚则主张将职位留给原有官弁，以为“进步之阶”，可谓“新瓶装旧酒”，巡警素质低下的状况并无太大的改观，仍然把警政建设当作传统保安体制的变体，仅仅是增加了管理社会风俗之功能。新式铁路警察制度与传统治安管理体制相混杂，是晚清铁路警政建设的突出特点。铁路警政建设的参与方也有多个，中央机构除巡警部、民政部、邮传部之外，尚有刑部、法部、度支部、外务部等，地方机构主要有地方督抚、铁路督办大臣与铁路局，甚至列强也参与其中。这说明，清末时期的铁路警政建设涉及多方利益，也是各方矛盾的一个集结点。

清末铁路警政建设还呈现出明显的多变性与不稳定性，清廷对铁路警政建设没有明确的方案，缺乏长远的规划和具体的部署。巡警部令各省设置巡警道，管理铁路巡警事务，而商部亦能对铁路巡警进行管理。其后，虽然铁路巡警划归邮传部管理，但与民政部并未就此划分权限。很多情况下，铁路警务由铁路局与地方官共同负责，形成“多头共管”的局面。具体到各路，铁路巡警归属亦各不相同，有归属于铁路管理局者，亦有归属于省巡警道者，亦有单设一管理机构者。清末兴筑铁路，属新政之一种。清廷为平衡各派势力，多派封疆大吏兼任铁路督办，如袁世凯督办关内外铁路、张之洞督办粤汉铁路。清廷虽设立铁路总公司，但专为统一向外筹款而设，铁路行政依然操之于督办大臣，各路警政建设也多由封疆大吏推行，以致政出多门。路警立法也比较混乱，各地警章差异较大，缺乏协调和统一。中央与地方各自为政，自行其是，中央对于地方路警立法缺乏有效的监督与指导，各路路警立法存在着随意性和盲目性，直至清廷崩溃，铁路警政建设进展甚微。