我国图书馆法人治理结构建设发展策略

孙琳

福建师范大学社会历史学院

近年来，法人治理建设的提出为公共图书馆的发展带来了新的机遇与挑战。2018年《中华人民共和国公共图书馆法》的正式实施为我国推进公共图书馆文化服务体制管理改革发展提供了许多法律法规层面的政策依据，其中明确要求我国公共图书馆应当建立健全法人文化治理组织结构，并依法给予税收优惠，将制度建设落实到实际行动。

对于公共图书馆法人治理概念的诠释，因为学者理解的不同使得含义多变。我国图书馆界较早明确提出建立法人治理结构概念的是黄颖，她特别提出要加快改革和创新完善国家图书馆独立法人治理组织结构，推行独立图书馆管理委员会制[1]；蒋永福则认为“公共图书馆法人治理要形成利益相关者之间的制衡机制。”[2]；丁明春认为我国公共图书馆法人治理主要目的是'鼓励相关具有利益性的主体共同组织参与法人管理下的图书馆公共事务，提供公共文化服务。[3]”简言来讲，图书馆法人治理可以概括为相关利益者参与图书馆管理治理，相互制衡，提供公共文化服务，以实现图书馆的独立管理。

学者对法人治理结构分析的角度各式各样，霍瑞娟深入分析了图书馆法人治理结构的建立及可能存在的法律问题，认为完善配套制度刻不容缓[4]。肖容梅提出公共图书馆管理要定期进行全面而周密的管理制度体系设计，提高各方面的认识[5]。李冠南、孙慧明提出要在变革中完成与现有体制的磨合[6]。

从研究方法上看，实证论文数量相较之前有了明显的增长，不再是单一的定性分析，但没有深入研究图书馆理事会的具体实施活动，缺乏对具体操作层面的讨论。针对此问题，笔者拟对图书馆理事会进行全面观测，提出发展策略，提升图书馆法人治理地位，促进法治体系现代化。

一、我国省级图书馆法人治理结构建设现状调研及分析

（一）调研方法

当前，我国公司法人社会治理体制结构已经逐步形成完善，但我国公共图书馆法人社会治理体制结构仍然还处于一个试点试行阶段。各省图书馆作为省级直属事业单位，积极推动法人社会治理组织结构优化建设。笔者选取了31个省级图书馆，了解当下各个省级图书馆法人社会治理组织结构及其建设发展现状。主要采用了以下三种方式：

第一，研究深入分析当前我国用于建立完善公共图书馆法人治理结构的政策；第二，通过搜索引擎查找相关图书馆官网，查看理事会的成立情况及活动，并深入探究信息公开栏目；第三，查阅当地相关新闻，了解当地公共图书馆内的相关服务。检索时间为2021年5月1日至2021年7月1日。

根据调查发现，已有29个省级公共图书馆开展了法人治理机制试点工作，建立了图书馆理事会。为深入了解我国公共图书馆法人治理现状，探究运用法人章程治理困境的基本根源，下文以我国图书馆法人章程较为完备的浙江省图书馆、广东省立中山图书馆、陕西省图书馆、福建省图书馆、黑龙江省图书馆五个样本为例，对其进行讨论。

（二）公共图书馆法人治理框架要素分析

图书馆应当提高章程的相关合法有效性，形成章程约束力的共识，加强章程的公信力。在实践层面，各地图书馆在制定章程时往往参照中央机构编制委员会办公室下发的《事业单位章程示范文本》[7]。仔细察看对比《事业单位章程示范文本》，五个图书馆章程中都有明确规定理事会的构成及职责、理事长产生方式、理事长的职权、理事会会议程序、重大事项决定、行政负责人的产生方式等事项。

依照《事业单位章程示范文本》第三章的内容，其中明确指出“本条款内容应与举办单位和其他相关部门充分沟通协商后载明。”从基本逻辑上来说，既然明确表明理事会要向举办管理单位及时报告此项工作，就必然应该明确规定其他权利，有利于督促举办管理单位及时行使其他权利。据调研，《广东省立中山图书馆章程》《福建省图书馆理事会章程》并未对举办单位进行定义。

若要做到权责分明，首先要规定好服务的对象和人员。这点应该于章程中体现，才能更好地履行职责。但是调研发现，唯有《浙江省图书馆章程》《陕西省图书馆章程》《黑龙江省图书馆章程》提出了服务对象的概念以及权利义务。

三、我国图书馆法人治理结构建设发展建议

针对我国公共图书馆法人治理的独有特性，笔者提出以下发展策略。

（一）扩充《公共图书馆法》细则

《公共图书馆法》的出台使得图书馆建设趋向于法治化，利于图书馆开展相关的治理活动，极大推进我国公共图书馆法人治理结构的改革和发展步伐。但该法律更趋向于“软法”，灵活性足使得其本身强制性不够，约束力不强，就会导致其余条例多方面拓展而造成根本性错误。且该法律缺乏有效的评价机制标准，就会大大降低各方法人法治过程中的参与度和积极性。因此《公共图书馆法》应起到带头作用，进一步完善条例，提高治理的效能和应用。

（二）完善理事会体系

理事会作为图书馆法人治理结构改革的重心，其建立完备程度体现了该馆法治的进展。政府在公共图书馆法人治理中应起到监督作用，所以需要明确理事会的决策地位，避免行政机关过分干涉公共图书馆的运行。而且，尽管许多图书馆章程已有理事会的相关内容，但仅为宽泛的规则，没有相应评价体系和问责机制[9]。章程的边界模糊性就会使得理事会权威性不足，无法发挥约束作用。

因此在公共图书馆章程中应当明确理事会的权利义务、理事行为准则、以及相应的责任担当和奖惩机制，通过“奖励机制”提高理事参与决策积极性。根据信息经济学理论，声誉机制能收集、反馈和评价理事过去行为，形成可靠的指引。[8]因此个人声誉对于社会人士来说是具有价值的。对于公共图书馆的理事而言，他们大多是具有社会地位的成功人士，给予适当的奖励有助于提升他们的声望，将名誉和图书馆利益相结合，有利于提高理事参与决策积极性，也有助于理事会独立议事，完善理事会体系。

（三）扩展社会力量参与法人治理途径

健全图书馆依法治理的舆论监督与检查问责工作机制，这是我国图书馆建设顺应社会信息公开管理制度发展要求的必然表现，图书馆的健康建设更是发展离不开广大社会各界力量的共同参与，但是从调研结果来看，在建设的过程中，社会的参与度是不高的。

现代中国公共图书馆社会治理服务体系的完善构建，应充分调动广大社会主体积极性，创新公共供给服务方式和途径推动社会主体服务多元化，提高公共服务设施质量和管理效能，为广大公民利益提供优质产品，提高公民参与建设的积极性[10]。具体表现在此刻务必要鼓励大小企业、社会公益集体、基金会、个人等多方社会力量介入到图书馆管理中来。尽管部分图书馆在建设过程中也获得了一些社会力量支持，并取得一定结果。但是为了建立长久有效的互助保障机制，增进社会力量介入度，还需要改革治理手段。积极筹建图书馆基金会以及公开信息接受社会监督是接下来工作的着重点。

1.积极筹备图书馆基金会

中国图书馆公益基金会则是作为中国图书馆主要经费来源补充的重要收入渠道之一，有望在图书馆的可持续发展中充当起重要角色，提升治理能力[11]。

当前我国图书馆基金会进展缓慢，专门为图书馆所特有的基金会十分少见，大部分是基金会全资投入图书馆所持有的项目，例如“青少年阅读”、“温暖助学”等等，鲜少投入资金到建设图书馆本身。这就使得基金会入驻合作多为短期的、一次性合作，难以长久增加社会效益。公共图书馆理应在理事会的发起下，踊跃组建专业性的“图书馆事业单位基金会”，确保图书馆基金体系体制完备化和规范化，从而更好地让社会力量介入到管理中。同时相互监督也能促进双方共赢。图书馆拥有更好的体系，服务更加多元，而企业能够增强社会影响力，推进产品、品牌宣传。图书馆和社会团体之间能够建立起良性、长久的互助体制。

2.信息公开接受社会监督

社会监督是公共图书馆法人治理建设的核心内容，引入监督机制即形成公共文化服务考核评价及构建治理设施效能。社会大众对图书馆进行监督审视大多通过“信息、政务公开”的方式，作为公益事业单位，图书馆应当完善官网信息公开栏目，制定本馆章程并将其公示，利于社会公众对图书馆业务进行监督评价，如此不仅可以让大众参与到监督图书馆运作中来，还能够提升图书馆的服务质量，推进法人治理工作的完善。保证社会的多项利益，进而增进图书馆的良性、多元发展。

四、结语

当前，我国公共图书馆法人服务治理组织结构问题研究逐渐从基础理论研究转向实践，在《公共图书馆法》完备的情况下，我国公共图书馆应在事业单位建设法人治理结构的背景下，明确理事会建设主体的职责，构建完备的理事会体系，提高理事参与独立决策积极性。加强法人治理建设的宣传，注重构建专业体系，培养图书馆内部人员的法治观念和信息素养。筹建图书馆基金会以及信息公开接受社会监督，扩展社会力量参与的途径。

最重要的是要做到“仰观俯视”，既登高望远，聚焦国家战略，体现出自身的战略性和前瞻性，又要结合本地本馆服务重点、运行方式及治理机制特点，提出切实可行的发展战略，从而提高法律实施的针对性与有效性，体现出现实导向和可操作性。