“赋权理论”视角下西部民族地区农民社区参与研究

梁 影 何玲玲，2

(1.南宁师范大学经济与管理学院，广西 南宁530299;2.贵州省高校乡村振兴研究中心，贵州 安顺561000)

当前我国农村常住人口5.77亿，农村户籍人口8亿[1]。农民既是我国的劳动者群体，更是中国农村的主体，他们最懂得乡村建设发展的要求。然而，纵观中国过去几十年的乡村治理实践，大多过分强调国家的主体责任，忽略了农民自身的参与责任与能动性，且在当今现代化加快的进程中，多地乡村发展面临“空心化”“过疏化”等治理危机，长此以往，不利于改变乡村发展的落后面貌。所以，提升村民参与农村社区的参与度，有效发挥他们的智慧和力量，才能真正经营、治理好乡村，才能使得广大农民群体实现共治共享新时代的发展成果。

全国第六次人口普查数据显示，西部12个地区的总人口数约为3.5亿人，农村少数民族人口占少数民族人口总数的72.94%，由此可见，西部少数民族地区人口中的农村人口比重大[2]。在困境与机遇的交织下，如何激发、塑造、提升西部民族地区农民的社区参与能力成为完善村民自治体系的关键性议题，以“主体复归”和“社会参与”等为核心理念的赋权理论在此方面有一定的指导和借鉴意义。

一、何为赋权：文献综述及理论框架

(一)文献综述

随着党和国家对农民社区参与、村民自治及乡村治理的密切关注，国内学界也对此进行了深入研究。首先，从参与主体看农民社区参与。张欢欢等学者认为农村妇女作为乡村治理的重要主体，应通过提升其自我效能感促进其参与乡村振兴，发挥农村女性的主体性作用[3]。欧庭宇、闫艳红认为，新生代农民工是中国基层劳动人民和乡村精英的代表，其面临着参与需求扩大与缺少参与路径之间的矛盾，需要通过多方共治的方式解决[4]。其次，从参与现状看农民社区参与。黄军指出阻碍村民有序参与村务治理的原因是村民的参与能力不足、村级组织权力缺乏有效监督、村级治理机制不完善[5]。李雪梅指出公民参与乡村治理存在参与体制不完善、存在人为阻塞、公民参与意识不足、参与渠道狭窄等现象[6]。再次，学者从不同视角对农民社区参与问题提出优化路径。张军基于社会资本视角，提出借助乡村社会资本，强化参与网络、完善参与制度、提升参与热情的措施[7]。邓大才从有效参与的五大要素出发，认为只有同时满足参与的意愿、能力、条件、制度和保障这五个参与要件，才能实现村民的有效参与，进而实现有效的村民自治[8]。

权利与自由是各国学者长期研究的重要领域，这也是人类社会一个永恒的话题[9]。赋权(Empowerment)是广泛运用于剖析个人、组织、社区发展的重要框架，经过修正及完善，已成为社会工作、行政组织、社会心理等众多学科和领域的主流理论。赋权引入我国以后，许多学者紧密结合“农民”这个具有中国本土显著标志的群体，涌现大量研究专著及成果。学者重视从实地调研和相关案例中探讨农民赋权的模式和构建路径。毛安然讨论政府、市场、社会要三方合力为农民赋权，强化农民在乡村建设中对其身份、职业和文化的认同度[10]，最终激活农民主体性，为乡村振兴助力。孙中伟讨论如何保护农民工的劳动权益问题，提出个体赋权应向集体赋权、个体赋能的模式转变，其目标应从保障生存进阶为保障发展[11]。龚上华则通过分析新中国以来我国保障农民权益的政策法规，指出由于农民治权与农民赋权不一致，导致农民权益常受侵害，为此应构建农民赋权与治权的对接机制[12]。

总体上说，我国学者聚焦农民主体的赋权式治理的成果颇多，但是运用赋权理论在农民社区参与议题上的相关探讨较少。重塑农民的主体性，优化农民的参与行为是乡村治理体系的重要内容。本研究着眼于西部少数民族村落，对维护国家安定团结，补齐国家治理现代化短板具有极为重要的双重作用。

(二)理论框架

赋权理论最早由美国学者Solomon提出，他认为赋权是为了降低弱势人群的无权感而进行的参与活动[13]。“赋权”的概念在20世纪90年代后被广泛使用。人们对“权”的不同理解与阐释造就了其多样性的内涵，“权”可以理解为个体的自我效能感和掌控力，或是调适人际或环境的能力，或是获取政治、经济、社会等方面的权利等[14]。总的来说，赋权理论强调由于资源的稀缺与不公而造成的弱势群体迫切需要通过社会各界支持和个人努力实现内外增能，改变自身生存和发展的不利地位[15]。通过解读以上论断，赋权理论其实暗含了包括公民参与、政府协同、社会合作等多元治理主体在内的广泛的实践过程。

农民是农村社区的主人翁。然而，由于农民在乡村振兴战略主体体系中处于资源弱势地位，且在农村城镇化、村民市民化的发展趋势下，农村社区的公共空间日渐空巢化，导致当前农民在社区参与的过程中逐渐失去了掌控力和动力。这在现实中表现为村民参与公共生活的积极性不高，并伴随着对乡土社区的认同式微。由此看来，赋权理论的基本含义与优化农民社区参与过程有着紧密的契合性。此外，农民社区参与总体趋于消散的原因是复杂多样的，既包含个体因素，也有外在环境因素。由于农民个体素质较低，决策能力较弱，居民参与制度建设不完善，导致农民在参与村庄公共事务过程中处于消沉、被动的境地，逐渐丧失发展的动力和获取权利的能力。而“赋权”是基于综合考虑个体内在的缺陷与外在的社会设置，协助个体从自我改变到人际改善，再到社区改良的层层递进的系统性策略，致力于激发内在动力，培养外在能力，这对解决农民参与不足的现状有积极的缓解作用。

对此，笔者尝试引入赋权理论并进一步分析其介入农民社区参与的可能性。借鉴学者Robert Adams对实践中的赋权架构的讨论，将赋权由里到外分为五个实践领域，分别是自我赋权、个体赋权、团体赋权、组织赋权以及社区与政治赋权[16](见图1)。同时，这五个领域没有高低的层级之别，而是彼此连接呈现“整全状态”，形成一个更大的整体(见图2)。下面从这六个层面出发来讨论赋权对农民社区参与行为的影响。

图1 赋权维度

图2 赋权维度之间的连接

二、西部民族地区的情况分析

(一)地区基本情况分析

全国78%的少数民族人口聚居在我国西部12省区，共包含有五十多个少数民族。改革开放以来，现代化的快速推进对西部少数民族地区传统社会的冲击程度远高于其他地区，加上在复杂的民族关系和宗教文化环境的作用下，少数民族乡村面临着复杂繁琐的矛盾与纠纷，不仅有一般的村民矛盾、干群矛盾和宗族矛盾，还有族际认同、族群认同和社区认同之间的博弈[17]。另一方面，与东部地区相比，西部地区农村的配置性资源较为匮乏，表现为生态的脆弱性以及资源开发的政策性限制。因此，西部少数民族地区乡村是我国维稳建设和反贫困的主战场，推进其持续繁荣稳定发展十分重要。虽然西部少数民族地区在发展中面临着更大的社会风险，但是作为后发地区，其在经济、政治、社会、文化方面的发展过程中都具备大量的可资借鉴经验。此外，西部大开发战略为西部地区的发展提供了一系列优惠政策，这些有利条件都会助力改善西部地区的落后面貌。

(二)农民社区参与的成效分析

在经历多年的乡村治理和村民自治的探索与实践之后，西部民族地区的农民社区参与建设也取得了一些成功经验。首先，随着“政社合一”向“乡政村治”转型及农业税费的取消，农村社区管理由严密控制转向村民自治，基层政府由管理型转向服务型，近些年干部和农民之间的互动和上下沟通明显增多，干群关系得到有效改善，逐步向友好合作、互帮互助的共治局面转变。其次，社区自我管理制度向多主体共同协商方式发展。全国各地陆续颁布一系列有利于多元主体共同参与乡村治理的制度，如陕西省颁布了《陕西省村民一事一议筹资筹劳管理办法》《陕西省村务公开管理办法》等实施办法，为推动村民参与处理事务提供制度保障[18]。再次，农村社区组织正在增量发展，为动员农民参与社区管理，增强村民的归属感提供了平台。从制度层面看，我国于2007 年出台《中华人民共和国农民专业合作社法》，于2017年发布《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》，为农村社区组织的发展提供了法律保障以及时代机遇；从现实条件看，虽然人口流动的加快使村民之间的聚集交流比以前少了，但是在农民专业合作社及各种民间组织组织牵头、提供场地的情况下，村民也有逐渐聚拢的发展趋势。再次，随着信息技术的发展和人口流动的加快，相比以前农民能更及时了解党和国家的政策、法规，并愈发重视保障自己的权利。本课题组在广西大新县陆榜村调研时发现，村民通过民主选举成立了村民议事会、道德评议会、禁赌禁毒理事会等村民自治组织并有明确制度章程和组织形式，说明村民在自治实践中发展了“三自”能力和参与能力，参与行为逐步理性。

三、为何赋权：西部民族地区农民社区参与存在的问题

社会主义新农村的建设，乡村全面振兴的实现离不开扎根生活在农村的农民，离不开农民在农村社区中政治、经济、文化及社会公共事务等方面的全方位参与。然而，当前我国西部民族地区的农民在参与农村社区事务中还存在许多不足。究其原因是多方面的，笔者从“赋权”视角出发，尝试从微观个体、中观组织、宏观环境三个不同层面来深入分析当地农民社区参与存在的问题。

(一)微观个体层面：农民社区参与的意识与能力薄弱

参与 “意愿”“欲望”“动机”等是实现有效参与的前提条件[19]。虽然西部各民族地区基层都鼓励村民参与自治及公共事务，并有《村民委员会组织法》作为法律保障，但是仍有很多人不想参与，也不会参与，农民社区参与意识明显不足。具体来说，一方面，农民的参与热情不高，参与行动呈“消极性”。从内在原因来看，西部民族地区由于市场化程度较弱，仍保留一定的民族特殊性政治文化以及封建残余思想的影响，农民的传统意识还比较浓厚，臣服与依附于政治权利的“臣民意识”突出，这在一定程度上阻碍了民主、参与、法治等现代公民意识文化的形成。村民们普遍认为无关个人切身利益的事就是乡镇政府和村委会的事，参与意识薄弱。徐勇经调查与比较发现：少数民族农民的政治参与水平低于全国水平约8%，且我国东部相较西部的少数民族农民参加村民会议的比重高约12.8%；超过七成的少数民族农民在遇到“政府乱收费”等不公问题时采取默默忍受、上访等非制度政治参与形式；西部少数民族农民“政治冷漠”倾向严重，缺乏权力责任意识和广泛合作意识。[20]从外在原因来看，由于西部地区村干部的管理能力不足，对动员农民参与社区公益性事务的控制力和吸引力孱弱，使得农民的参与停留在“弱参与”阶段，即表面化、层次低的参与。加上西部农村地区信息化建设起步与发展滞后，农村留守老人与儿童多，农民获取信息能力低下，导致其在国家政策方针、村务动态等方面信息的获取受阻，这严重影响了农民参与社区事务的主动性和积极性。

另一方面，农民的社区参与及意愿表达能力欠缺。由于西部地区相较于我国中东部地区享受到更多特殊照顾政策，所以西部农村，尤其是少数民族村落的农民的政治参与度较高，但是政治参与能力不足，表现在出现拉拢干部、越级上访、暴力对抗等非制度化的政治参与行为。其主要原因一是历史因素，即农村文化教育落后封闭、农民受教育程度低的影响。调查显示少数民族农民文化水平“小学以下”“初中”“高中”“大专及以上”的比重分别为57.8%、31.7%、9.6%、0.9%，相应村民会议上提意见或建议的比例，依次为28.9%、40.7%、46.3%、44.4%，可见小学及以下学历的农民受教育水平限制，提意见或建议的比重最低，影响其社区参与的水平和质量[21]。二是时代因素，即乡村“空心化”引发的乡村精英流失，把素质能力较低的农民群体留守农村，使得广大农民寄希望于社区领袖能成为他们的“代言人”，尤其是在西部民族地区，由于资源匮乏，内生动力极度缺乏，这种倾向更加明显。

(二)中观组织层面：参与组织缺位，庇护功能缺失

参与组织是村民有效参与的平台与重要载体，是将参与制度转变为参与实践的重要纽带。长期以来，西部少数民族地区相对落后的经济条件使得其农村社会组织化程度更低，以形成强大而深远的家族组织或是涣散的无组织状态为组织化特征，缺失非血缘性的独立组织。据华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目平台对全国292个有效村庄样本的调查显示，2014年样本村庄社会组织总量为626个，村均2.14个，其中村均经济组织、民间组织、文娱组织分别为0.52个、0.43个、1.35个，农村社会组织数量仍较少。[22]刘建文经调研指出，甘肃省上集村仅有28%的人表示参加了互助团体和宗教团体，村民组织化程度很低[23]。从农民的参与内容来看，主要是选举等政治性参与以及与自身利益有关的社会参与，而集体公益性活动的参与程度低，这是与城市社区不一样的地方。近些年，农村社区文化有了很大的发展，但是相较于城市社区，正式的文化组织仍处于缺位状态，这导致群众的精神需求得不到有效满足，毋谈借助文化组织激发群众参与到乡村治理中了。

(三)宏观环境层面：情感纽带消解，制度保障不足

西部民族地区的农村多为资源匮乏型社区，与发达地区农村的“富人治村”治理模式相比，其治理更依赖社区精英群体凭借自身能力以社区情感为纽带推动村民个体参与社区公共事务。村落是典型的地缘共同体，村民聚居在此形成了共同的文化信仰与生活规范，形成了共同的情感[24]。情感发展成为共同体连接的纽带，人们在村落共同体中形成了熟悉感与信赖感，获得了情感上的满足与认同。吴南在调研中发现，桂北村村民在集体丧礼等互动仪式中强化情感依恋，唤醒村庄共同体的存在，由此村民们在乡村公共事务中甘愿付出，主动承担责任与义务[22]。然而，在市场经济大潮的冲击下，西部地区大量人员外流，农民的独立性增强，不再依附于集体组织。西部地区农村的人际交往变化和交往类型正由情感性关系转向工具性关系[25]，这使得村民自愿参与村庄治理的传统纽带消解，破坏了社区参与的合作、奉献、关爱等公共精神。

要保证村民有效参与乡村治理，除了有柔性的社区情感维系为纽带，还要有刚性的参与制度作法律保障。现阶段我国的政治制度还不够完善与健全，而西部少数民族地区远离我国政治中心，所以在公民参与的机制和程序建设上存在着更多的缺陷和问题。首先，没有充分发挥已有制度及细化地方制度，未能畅通群众参与渠道。大多数农民通过“村民转述”和“村民大会”了解村庄重大信息，农民的知情权得不到充分保障，难以实现农民社区参与的普遍性和有效性。其次，参与程序在实践过程中出现较大的主观性偏差，特别是随领导人的意志而改变的情况时有发生。培养和塑造德才兼备的“两委”负责人，并完善各项监督制度对实现农村社区参与制度化尤为重要。再次，仍存在宗教力量渗透、介入政治活动的现象，这不仅影响民族地区的繁荣稳定，还会影响我国农村基层民主政治的建设水平。

四、如何赋权：西部民族地区农民社区参与的增能建设路径

本研究从赋权理论出发，从个体层面到社区层面，再到制度层面深入剖析实践路径。分别从赋权的六个方式提出促进西部民族地区农民社区参与的对策，构建如下图3的路径模型。

图3 实现有效参与的赋权模型

(一)实施自我赋权，培育参与意愿

自我赋权是赋权的中心领域和起点，是指个体能掌控自己的生命权利并培育自我、改变动力的过程。我国西部民族地区受历史条件、自然条件、地理位置等因素影响，农村贫困人口众多。贫困群众长期生活在物质稀缺的环境中，使得其在发展过程中将注意力集中于“稀缺”本身，而丧失了自我发展与自我改变的动力与信心。经济基础决定上层建筑，因此推进并活跃农村社区的市场经济建设，做好农村经济结构的转型是夯实村民参与的经济基础，提升农民对社区的依赖度，提振农民公共精神的根本措施。在现代化的发展浪潮中，民族地区的农村无法逃离时代的变迁，因此构建新型社会资本，开启社会共同治理的“善治”之路迫在眉睫。

首先，个体主动参与需要培育恰当的协商民主环境。因此，乡镇政府要弱化行政管制功能，转变管理思维，重新审视乡政与村治的平衡点，实现国家权力管制与村民自治的良性互动。只有这样，乡村才能真正成为村民共治的主场，村民委员会才能成为真正的民主管理者，让群众实际参与各方面生活的设想才能实现。再次，要明确村民自治权的主体地位，做到“还政于民”。村级党组织要将部分村务治理权限交给村民，激发其主动积极参与村务治理。同时各级党委政府要强化对村干部的培训教育，提升他们的文化素养和道德素质，引导构建亲密互信的干群沟通机制，否则即使村民实现既得利益，也无法增加他们参与乡村治理的主动性。只有鼓励村民积极参与乡村治理，才能不断完善和发展村民自治体系，激发村民的自主意识、维权意识，打破农民的传统小农思想的束缚，深化其思想上的民主性。

(二)实施个体赋权，提升参与能力

个体赋权是赋权实践者通过协助个体努力克服自身的障碍，使其发挥社会功能，进而获得赋权的过程，主要通过培养各种生存和发展技能来实现。毋庸置疑，广大农民群体不仅需要参与的信心和动力，更要具备参与的知识和技能。农民群体的社会功能没有得到有效发挥，究其原因除了经济上的贫困，还有社会文化等方面的能力处于相对劣势地位。因此，要提升农民的社区参与度不仅要解决其物质上的贫困，同时也要解决其思想、知识、能力上的匮乏。从短期治理层面来看，要注重提升农民的民主参与意识。首先，村两委要使村民认识到参与的重要性，要鼓励其在乡村治理活动中积极想办法、出主意。其次，基层政府要做好保障工作，组织村两委、学校等机构进行宣传教育和培训活动，丰富村民的知识素质，注重做好村民参与能力提升规划，落实乡村文化振兴战略。从长期治理层面来看，西部地区落后的政治文化传统影响农民形成独立的政治人格和民主意识。因此，要大力发展西部文化事业，加大教育经费投入，加强科学文化知识的宣传教育，提高公民文化水平。此外，提升农民的社区参与行为需要多元共治共建，由家庭、学校和职场形成三方合力，共同塑造良好人格[22]。

具体来说，首先，要优化家庭教育氛围，民主意识应从“小居民”抓起，防止“参与贫困”代际。其次，抓好学校教育，培育有文化、有思想的学生，促进学生人格健康成长。再次，关注职场生活实践，在村镇企业等各类单位中应注重提供员工参与决策的机会，提高他们的话语权。

(三)实施团体赋权，丰富参与组织

团体赋权是通过组织具有相同价值利益取向的个体成为具有相同诉求的团体，团体成员之间通过互助合作，来提升个体的生存和发展能力。相较于政府组织等体制性组织，民间组织内部蕴含丰富的社会资源。其以横向联系为基础，以去中心化和扁平化为组织特征，能助推社会成员在自愿的层面上形成平等互惠的关系，且在遇到问题时一般通过自行协商解决，因此，社会民间组织更易于培养公民的参与精神，是孕育社会参与的优良基地。受历史、地理等因素影响，西部民族地区的功能型社会组织以宗教、宗亲为主，非血缘性的组织在这些地区很难持续运转，因此，有效发挥政府引导作用十分重要。当地政府应根据地域及民族的特殊性，采取因地制宜的策略积极孵化、促进农村群团性社会组织的发展。

首先，在经济落后的农村地区，社会组织发展的最大阻碍是人财物的短缺，资源匮乏使社会组织开展活动陷入难以为继的困境。所以，政府应从宏观层面为推动西部少数民族地区社会组织发展加大各项扶持政策、资金、物质的倾斜力度。其次，面对不健全的社会环境，西部民族地区可以通过借鉴发达地区的实践经验，并结合当地情况在管理、功能、结构上进行权变创新，这样既能避免不利条件的制约，又能充分利用特殊条件创造的机遇。再次，帮助它们明晰文化、经济、政治等方面需求，促进西部民族地区农村社会组织向多元化发展，为农民的社会参与提供更多平台和载体。

(四)实施组织赋权，健全组织文化

组织赋权旨在发挥组织在解决个体问题中的功能，激发组织对其成员的庇护作用。在物质和文明都高度发达的当代，几乎每个人都有隶属于某种组织的归属性需求。在农村地区，农民大多都被整合到村集体当中，村委会则是其组织机构，是农村基层民主建设的主要载体。然而，在现实生活中，村委会过度行政化在一定程度上削弱了其独立的自治性，其对村民的庇护功能更是受到了干扰。所以，理顺乡村关系，使村委会的职能理性回归势在必行，把该由村委会决定的事情，交其依法依章处理；把超出村委会职责范围的事情，基层政府作为委托人必须给予经费保障。另一方面，少数民族地区农业人口多，呈现民族、宗族、血缘等多种因素交织影响，其乡村治理难度大。而具有功能多样性的农村社会组织的出现，能使农民归属组织并受其规约管理，有利于政府及时掌握民主需求，及时化解各群体的矛盾。西部少数民族地区的农村社会资本活跃性低，所以农村社会组织的运行在短期内依赖政府的支持和财政的扶持。农村社会组织要坚实发挥其庇护功能应做到以下两点：一是从制度上加大对农村社会组织的扶持力度是根本，要构建多方位、多层次的资金、服务、人才等扶持机制，减少基层政府“压力型体制”对其造成的干涉；二是从组织内部上应培育农民主体性的组织文化，使组织从根本上把维护农民利益放在组织的核心地位，使组织成为农民社区参与的渠道和庇护所。

(五)实施社区和政治赋权，构建参与保障

社区是成员守望相助、情感相系的共同体，也是其参与公共事务的平台。社区赋权强调培育社区中的参与文化环境，其跨度应从国家鼓励的自主行动，一直延展到成员自身的自发行动。而政治赋权是指依法保障个体的基本生存权、发展权和自由权[26]。把社区赋权与政治赋权放在一起讨论，是因为政治体系能为社区赋权提供资源，使其赋权制度化，防止宏观层面的社区赋权治理被边缘化而变得一无是处。我国西部少数民族地区的农村社区仍是传统的、小型的社区，农民参与社区事务更依赖于情感认同。农村社区情感因素的积累则依托于构建良好的社会网络，致力重回乡村“熟人社会”。首先，在社区层面上，基层政府应引导村两委团结一致，使之共同致力于优化乡村治理。村干部应心怀群众，付诸真情实感，“感化”群众使其能主动积极参与乡村公共事务，打造参与网络的“互信”基础。其次，在社会层面，构建社会多元主体、多元行业、多项资金的“协同治理”格局。由于西部地区基层力量有限，应借助乡村振兴战略机遇，在社会力量积极参与产业振兴、文化振兴的进程中，努力营造全社会关心、支持、参与乡村治理的良好氛围。如通过组织丰富多彩的业余文化活动，增进村民的彼此感情交流，增强归属感，巩固参与网络的“互爱”基础。

政治赋权主要是通过健全各种制度和政策为农民参与社区生活提供途径和机会。一是要健全参与制度的制度化建设，在已有法律的基础上因地制宜细化地方性农民社区参与的运行规范，助推法规有效落地。二是要健全西部民族地区政治体制的保障、监督等配套性制度，并相应提升村民的监督能力。通过组织搭建、群众监督等手段使相关参与制度有序进行，避免参与的随意性和偶然性。三是要切实落实民族和宗教政策与各种法律规定。一方面，国家应加强西部少数民族地区群众，特别是农民群体参与社区事务方面的立法 ，并发挥民族区域自治等已有制度的功能，使农民的参与行为规范化，消除因民主权利等问题引发的矛盾；另一方面，国家应继续加强对西部少数民族地区的政策支持，运用多种措施，正向激励基层组织和农民个体的参与行为。