美军武器装备作战需求生成机制分析与思考

2021-09-16肖永乐

空天防御 2021年3期

肖永乐，程翔

（甘肃省酒泉市十四支局，甘肃酒泉 735018）

0 引言

武器装备作战需求是指未来一定时期内作战对武器装备建设的基本要求，是制定武器装备建设规划的主要依据，贯穿于武器装备建设的全过程，作用于武器装备的全系统、全要素、全寿命［1］。作战需求的重大变化来源于未来作战形态的深刻变革，围绕未来体系作战任务，提出科学、精确、满足战争要求的作战能力需求，是实现作战需求在武器装备体系发展全过程发挥牵引作用的关键。武器装备作战需求如何发起、怎样形成，其生成机制问题需要高度关注。作战需求生成机制一般是指军事需求的提出、分析、论证、评估与确认的组织、方式、方法、手段等的统称。美军重视以需求牵引装备体系构建和装备系统发展，建立了完善的装备需求生成机制，打造出“基于能力”的“联合能力集成与开发系统”（joint capabilities integration and development system，JCIDS），实现了作战要求向装备方案的精确转化。我国武器装备作战需求生成迫切需要加强顶层设计，坚持需求牵引，开发符合我国特点、规范高效的作战能力需求生成系统，科学提出作战需求，建立健全需求牵引装备发展的运行机制。

本文主要介绍了美军武器装备作战需求生成机制，对比分析了我国在武器装备作战需求生成机制方面的问题，运用系统工程化的思想对武器装备作战需求生成问题进行了探讨。

1 美军作战需求生成机制

美军十分重视军事需求的生成和管理，历经近30年的发展演化，已经建立起成熟的机构和制度、形成了规范专业的需求开发与管理程序、方法。美军现行的需求产生机制是以参联会联合需求监督委员会为主导，以国防部各部局需求主办部门为主体的JCIDS。

1.1 组织体系

JCIDS 的组织体系见图1［2］。参联会副主席领导的联合需求监督委员会是装备需求生成机制组织与管理的最高审查与决策机构。联合需求监督委员会下设初审官、功能能力委员会和联合能力委员会等机构，作为其辅助决策和办事机构，履行其需求审查与决策职能。国防部各部局的需求主办部门，对内负责各部局内部的需求管理，对外负责向联合需求监督委员会提交需求草案。

图1 “联合能力集成与开发系统”的组织体系Fig.1 Organization of joint capability integration and development system

1.2 分析程序

JCIDS 以联合概念体系为指导，采用基于能力的军事需求分析方法，按照功能领域分析、功能需求分析、功能解决方案分析及后期独立分析等结构化步骤，工作流程包括《联合能力文件》、《初始能力文件》、《能力发展文件》和《能力生产文件》四种能力文件的制定、确认和审批过程［3］，最终完成军事能力差距与能力需求的分析，给出覆盖装备，联合条令、机构、训练、领导和培训、人员以及设施等全领域的联合能力开发方案（包括装备解决方案及非装备解决方案）。而每一种能力文件的制定和审批的程序大致相同，都要经过3 个步骤：一是需求的分析过程，由需求主办部门分析制定能力文件草案；二是初审官初步审查过程；三是确认和批准过程，最终形成《联合变更建议文件》、《初始能力文件》等需求文件，分别进入知识管理/决策支持数据库和相应的采办程序，如图2所示［4］。

图2 JCIDS的分析过程Fig.2 Analysis of JCIDS

1.3 审批过程

需求主办部门在完成能力文件草案的编制后，把能力文件草案提交JCIDS 的知识管理/决策支持数据库，初审官正式启动能力文件初审工作。初审官将根据能力文件草案所涉及的具体能力领域，对能力文件草案实施评审，如图3所示。

图3 JCIDS的审查和批准过程Fig.3 Review and approval of JCIDS

1.4 外部关系

JCIDS 与“规划计划预算与执行系统”（planning，programming， budgeting and execution system，PPBES）以及“国防采办系统”（defense acquisition system，DAS）共同构成美军“大采办”三大决策保障系统［5］，如图4所示，三者紧密联系、相互作用。JCIDS提出的军事需求，要受到PPBES 从资源条件上和DAS 从技术条件上的审议和认可；PPBES 的计划、预算编制，必须以另外两大系统对军事需求和计划进展情况的审定结论为依据；DAS 在决定武器装备计划是否向前推进时，不仅要考虑技术的成熟程度，同时还要考虑需求是否有变化、经费是否有保障［6］。

图4 美国国防部决策保障系统Fig.4 DOD decision support system

2 美军装备作战需求生成机制特点分析

JCIDS从源头上保证了拟发展装备能够满足联合作战要求，有力地促进了装备与非装备的协调发展，极大地提高了装备体系建设的顶层设计能力。主要特点分析如下：

1）始终坚持基于能力的指导思想引领。“9.11”事件后，美军JCIDS 采用“基于能力”的需求确定方法，通过利用自身综合能力来应对不确定的、宽泛的威胁，对抗未知威胁，实现装备建设出发点由“基于威胁”向“基于能力”转变[7]，并将这一指导思想贯彻于装备需求产生的全过程。

2）创新构建自上而下的需求生成模式。JCIDS采取的是“自上而下”的装备需求模式，该模式以国家安全战略为指南，根据联合作战概念确定作战环境和能力需求，并在跨军种的范围内探索能力的实现途径，使得装备需求产生始终置于“联合作战”之下，从源头上保证了所发展的装备具有“与生俱来”的联合作战能力。

3）科学采用面向方案的分析过程方法。JCIDS分析以发展某种能力为导向，探索弥补能力差距以及实现能力需求的各种解决方案或方案组合。能力方案包含装备开发或改进措施，以及改进条令、编制、训练、领导与教育、人员和设施等非装备途径[8]。

4）严密组织作战需求文件的审查把关活动。在运行机制上，JCIDS设置了初审官、联合能力委员会和8 个功能能力委员会。初审官对能力文件草案进行初审和分类，联合能力委员会加强对联合能力的审查，对联合需求监督委员会提供支持。通过完整细致的审查形式，提高了能力提案的规范性和科学性。

5）高度重视作战需求文档的规范化、标准化。JCIDS 采用了美国国防部体系结构（department of defense architecture framework，DoDAF）中的相关产品模型和工具描述需求，对能力列表、任务清单、关键性能属性等各类基础数据进行了规范化和标准化，并对各种需求文档的内容和格式进行了规范，保证了文档信息的快速获得且便于理解。

6）充分发挥作战需求对装备采办的强力牵引作用。JCIDS 强调需求对采办过程的牵引作用。JCIDS与PPBES、DAS 共同构成了美军决策支持的制度体系。三者之间相互协调、相互制衡，形成了制度间的耦合。这种合理的制度安排，在运行机制上强化和保证了需求对装备采办和资源配置的牵引和指导作用。

3 启示与思考

开发符合我国特点、满足时代要求、规范高效的作战能力需求产生系统，是一项重大而紧迫的现实任务。借鉴美军装备作战需求生成机制，对研究和探索具有中国特色武器装备需求生成机制，加快实现我国装备军事需求开发和管理的科学化、规范化和制度化，具有现实意义。

1）建立权威的装备作战需求生成机构。我国的装备作战需求管理基本由各军种独立开展，缺乏顶层的装备需求管理机构对各军种进行统筹、协调。在各军种内部，该工作主要由装备部门负责，作战部门参与度不够。一是建议设立顶层的跨军种的装备需求领导、决策部门，作为审批装备作战需求的最高决策机构，负责根据联合作战需求对各军种重大项目进行统一决策；各军种可设置专门的装备作战需求管理部门，负责自身需求生成管理工作，同时为最高决策机构提供支持。二是为确保装备建设满足作战任务需要、作战能力需求，建议设立以作战部门为主体，装备部门、科研部门共同参与的装备作战需求生成管理机构；作战部门根据作战任务、作战能力提出装备作战需求，并在装备建设的各个环节参与决策、指导、监督，以确保装备发展始终满足作战需求。

2）构建规范的装备作战需求程序。装备作战需求的生成包括需求论证、审查、确认等过程，环节多、因素复杂，需要反复迭代，不断修改完善。装备作战需求程序的生成过程不规范，容易导致最终生成的装备需求方案与作战能力需求脱节。目前我国尚缺乏健全、严密的装备作战需求相关程序性法规，作战需求生成工作的开展在程序上有一定的随意性，建立规范的装备作战需求生成程序是确保我国装备需求满足作战需求的基础。可以采取自上而下的方式，从国家军事战略方针、军队建设规划出发，结合面临的军事威胁、作战对象与战场环境、任务使命等，对作战能力需求逐层分解细化，通过一系列的分析活动来形成装备作战需求方案。具体分析程序可规范为作战概念分析、作战任务需求分析、作战能力需求分析、能力解决方案分析、方案综合评估等。针对过去重点关注最终方案审查的方式，应强化对需求分析过程中相关文件的审查；加强迭代过程中对装备需求变更的监督与控制，确保在反复修改过程中作战需求的牵引与指导作用能够贯穿始终。

3）组建复合型装备需求论证队伍。武器装备作战需求论证是对军事与技术结合的研究，涉及面广、专业性强。涉及军事理论研究、作战仿真研究、装备运用研究、装备管理研究、装备技术研究等领域，建立一支复合型高水平武器装备需求生成队伍十分重要，应由以下各领域专家组成：一是军事理论专家，从军事理论研究院、所挑选，需深刻理解国家军事战略方针、军队建设规划，掌握外部威胁环境、最新作战概念等，在装备作战需求论证中，提供战略层面的输入，开展联合作战概念分析，为作战任务需求分析、作战能力需求分析提供支撑；二是作战指挥人才，从顶层作战部门、战区作战部门等单位挑选，需掌握作战体系构成、作战方法、作战面对的战场环境等，以作战概念分析文件为输入，开展作战任务和作战能力需求分析、非装备解决方案分析，同时为作战概念、能力解决方案等提供辅助支持；三是装备专家，从军队装备部门、国防工业部门等单位挑选，主要从事作战能力、作战任务需求向装备需求的转化工作，负责有关需求生成筹划和管理工作；四是科技专家，从国防工业部门、科研院所等单位挑选，主要参与装备解决方案的分析，提供关键技术设想及可行性分析，对武器装备的性能、功能等关键指标进行论证；五是仿真技术专家，主要负责作战推演、武器装备仿真等工作，通过仿真手段对装备需求方案的科学性进行检验、验证。

4）形成科学的装备作战需求管理体系。以权威的管理机构、规范的工作程序、专业的人才队伍为基础，构建基于现代系统工程理论的武器装备作战需求工程化管理体系，实现对作战需求生成的产生、分析、描述、验证、跟踪、变更等活动的精确化控制和系统化管理，是解决当前我军武器装备作战需求生成中深层次矛盾的科学途径。一是构建权责分明、关系协调的工作体系：自上而下建立需求工作体系，形成顶层各部门按级负责、归口管理、职责清晰、分工合作的工作关系，促进需求工作顺利开展，推动需求研究不断深化；建立作战部门与装备部门的协调机制，理清作战部门与装备部门在装备建设中的责任、权利和相互关系，加强相互沟通和协调，确保需求牵引落到实处。二是构建装备作战需求法规体系：在顶层发布装备作战需求工作规范，以法规形式明确工作职责、制度以及相互关系；规定作战需求工作基本内容、程序、方法和要求。三是完善武器装备作战需求生成的方法体系：加强需求管理工具的建设，开发功能强大、使用方便的管理工具，为需求管理向科学、规范发展提供条件支撑。