一个山区农业大县的农村公益治理探索

朱敏杰

地处三峡库首的湖北秭归县是集老、少、边、穷、库、坝区于一身的山区农业大县，山高人稀、村落分散、组织薄弱，乡村治理难题多。

在乡村振兴背景下，秭归县北峰村借助于“幸福村落”建设契机，创造性探索出“村落公益”这一农村公益治理新路径，有效破解了乡村治理难题。具体而言，是以村落为依托，搭建公益小单元;以村民自治为核心，创活公益自服务;以机制创新为保障，助力公益长运转，形成公益事项权责明晰、公益治理人人参与的良好格局，真正实现公益精神“遍地开花”，为全国其他农村地区有效实现公益治理提供了可借鉴、可参考的经验蓝本。

小单元结出公益治理“大果实”

秭归县北峰村将“幸福村落”建设与乡村振兴相结合，以此为基础，激活村落公益治理内生动力。

首先，依托村落，链接村组，搭建公益“小单元”。适度的治理半径是有效解决农村公益事业治理难题的重要条件。北峰村充分利用村落优势，有效实现公益治理“精准落地”。

一是以村落理事会为载体，重构公益治理单元。遵循“利益相关、文化相连、地域相近、规模适度、群众自愿”等原则，北峰村将行政村划分为10个自然村落，每个村落均成立有村落理事会，并以其为载体，开展村落公益治理。

二是以“两长八员”为关键，带动村民公益参与。在各村落内，由农户民主选举退休干部、老党员、老教师等精英能人，组成村落理事会的“两长八员”，“两长”指党小组长和村落理事长;“八员”指经济员、宣传员、调解员、监督员、管护员、帮扶员、环卫员、张罗员，并将其作为村落公益治理的抓手，带动村落内部的其他村民积极参与。

三是以人大代表为协同，充实公益治理主体。秭归县以“人大代表在行动”的改革为契机，将人大代表嵌入到乡村治理体系中，助力農村公益事业治理。如北峰村所在的屈原镇共有4个人大代表活动小组，在代表活动小组架构下将57名四级人大代表划分为13个村（居）代表小分队，各小分队代表协同理事会开展村落公益治理。

其次，瞄准需求，对接事项，创活公益“自服务”。北峰村各村落立足本土实际，以村庄和村民的现实需求为支点，聚焦公益事项，实现村落公益治理的自我服务。

一是着眼当下事，筹集资金，村落自解难题。北峰村村委会副主任郝未来作为屈原镇人大代表之一，创新提出要开展公益事业募捐活动，并得到上级政府和各方支持，仅一个星期便为北峰村募集到公益事业管理资金3万元，专门用于治理各村落的公益事业。

二是设立管水员，划分区域，农户自助管水。北峰村按照“管水员牵头、受益户共同参与”的方式，建立起三级管水机制，即从水源地至行政村一段的集中供水池由1名管水员管理;从村庄至各村落一段，由各村落自己选举产生的管水员管理;而农户自家蓄水池与门前屋后相关的水利设施则由农户自我管理。管水员主要职责为带领农户议定水费、负责调解用水纠纷、日常维修基础设施等。

三是细化公路段，认领范畴，村民自觉管路。北峰村将境内48公里长的公路划分为主线公路与支线公路，主线公路由有劳动能力的低保户、贫困户每月分段开展一次扫路、割草、清沟工作;支线公路由各村落负责，即理事会通过召开屋场会形式将支线公路划段，各家各户领取管理范围，负责管辖路段的道路、卫生及道路上的附着物，如路灯、凹凸镜等;并由公开选出的“路长”对其定期开展检查。

四是倡垃圾分类，改善环境，群众自主环保。一方面，北峰村各村落通过召开群众屋场会，向村民倡导垃圾减量化、资源化与无害化理念，实现就地处置与回收填埋相结合。另一方面，每家每户将剩余无法处理的垃圾存放于由村委会统一发放的编织袋中，由村落保洁员定期上门收集清运。此外，北峰村通过与固废公司签订垃圾处理协议，对有毒有害垃圾进行有效处理。

最后，创活机制，衔接规则，助力公益“长运转”。北峰村各村落从机制创新入手，通过建立有效的规则与制度，确保公益事业治理能够长效运转。

一是订协议，规约自拟。北峰村各村落通过多次召开屋场会的形式，商议并制定出村落规约，以此助力村落公益治理。与此同时，凡公益事业治理涉及到相关村民，均需由村落理事会与其签订协议。

二是强监督，全员共参。北峰村会定期对相关公益事业进行检查，如在环卫方面，农户房前屋后的环境卫生和公路实行“门前三包”，由村落理事长定期到各家各户开展督查检查。

三是重表彰，奖惩自明。北峰村每年都会召开一次由村两委干部、党员、村民代表、村落理事长等相关人员参加的年终总结会，并在会上通过民主测评，对村庄公益治理有显著贡献的村民进行表彰。

有益经验和启示

北峰村探索“村落公益”的创新实践取得了显著成效，主要体现为：一是责任入心，村民更有担当;二是服务入行，村庄再换新颜;三是规约入制，治理愈显有序，这为全国其他农村地区实现公益治理提供了有益经验和启示。

首先，村落是公益治理有效实现的基本单元。传统的农村公益治理单元大多在行政村一级，管理半径较大，公益服务难以落到实处。秭归县在“幸福村落”创建过程中，以村落为基本单元，将公益治理落实到每一户、每一人，使得村落内的一草一木、一砖一瓦均有人管护，有效规避了村庄公益治理“无人问津”的困境，打通了农村公益服务的“最后一公里”。

其次，推动公益落地的着力点在于激发村民参与。2018年12月召开的中央农村工作会议指出，“要充分发挥农民主体作用。”然而，长期以来农村公益事业治理却一直处于“干部积极干、群众一旁看”的尴尬境地。为此，以北峰村为代表的各村落通过民事民议、民事民决、民事民管等方式，有效激发村民的参与热情，引导其有序地参与村落公益治理，并取得良好成效。实践证明，激发村民参与是推动公益治理有效落地的关键着力点。

第三，村落公益的长效运转需要完善的机制保障。要使公益精神内化于心、实践于行，并实现村落公益治理长效运转，就必须健全相应的保障机制、创建有效的运行规则。北峰村在创新“村落公益”实践中，通过建立公益治理的民主机制、监督机制与奖惩机制，不仅规范了公益行为，提升了村民自我服务水平和能力，还为实现公益治理常态化提供了强有力制度支撑。

最后，村落公益是农村公益治理的有效探索。长期以来，我国农村公益治理多停留在行政村一级，而行政村本身财力与人力极为有限，使得公益治理被迫转嫁给政府。这种治理模式不仅使得成本过高难以落实，而且范围过大难以治好。鉴于此，秭归县以村落为依托，以村落理事会为载体，以“两长八员”为抓手，带动村民自我管理、自我服务，有效推动了农村公益治理落地生根，为现有的农村公益事业治理体系做出了有力补充。

（作者单位：华中师范大学中国农村研究院）