中、美、欧应对疫情财政政策的差异及启示

赵亚琪 张怀清

摘   要：中、美、欧应对新冠肺炎疫情的财政刺激政策侧重点不同，对消费和生产的影响差异明显。美国财政政策侧重于救助和纾困，特别是对居民部门进行直接补贴，使得消费复苏显著快于生产;欧洲财政政策侧重于企业就业补助和支持产业转型升级，有利于就业和经济社会稳定，生产复苏较快，消费呈分化复苏态势;中国财政政策侧重增加政府投资与稳企业，生产恢复较快，但对居民部门救助不足，消费恢复偏慢，并将抑制生产复苏。财政政策施行方式对经济运行影响显著，我国应重视优化财政收支结构，提高财政政策效率，充分发挥财政政策在优化收入分配格局中的作用，激发居民消费需求，加快形成国内生产、消费的良性循环。

关键词：新冠肺炎疫情;财政政策;经济复苏;收入分配

2020年以来，面对新冠肺炎疫情冲击，中、美、欧等主要经济体均采取了大规模财政刺激政策，有效支持了中小微企业和中低收入群体。不同经济体财政政策各有侧重，对企业生产复苏、居民消费恢复的影响有所差异，这对当前我国如何更好地实现财政政策提质增效有所启示。

一、美国财政政策重视增加居民收入，有助于提振消费

（一）不同时期侧重点不同

疫情发生以来，美国连续推出多轮财政救助计划：第一轮聚焦疫情紧急情况处理，主要用于支持医疗卫生部门抗疫;第二轮立足家庭部门，弥补疫情对其带来的经济损失，包括提供带薪休假、税收抵免、食品援助、失业救济等;第三轮聚焦对居民、企业和地方政府提供资金支持等;第四轮有针对性地对受疫情冲击严重的小企业提供支持;第五轮为居民和企业提供纾困与资金支持，覆盖多个领域;2021年初通过的第六轮财政刺激计划除救助与拨款外，还在基础设施、制造业、环保等领域进行大规模投资，财政刺激计划逐步从防疫与救助转向刺激经济修复。

（二）大幅增加了居民可支配收入

《关爱法案》中直接用于居民部门的支出比例约占27%（见图1），针对企业的补助和税收减免体现了向工资和福利支出倾斜的特征。例如，“薪酬保护计划（PPP）”规定，所申请贷款的75%（后降至60%）须用于支付员工薪酬，且企业不得解雇员工，否则无法获得偿还豁免。拜登政府1.9万亿美元财政法案中，约50%用于向个人和家庭提供经济援助（见图1），包括向符合条件的个人每人支付1400美元现金补贴，发放失业救济金每周300美元并延长至2021年9月，提高联邦最低工资标准至每小时15美元等。

在经济衰退、失业增加的背景下，美国数轮财政法案通过带薪休假、失业救济、消费补助、减税支持乃至派发现金等，大幅增加了居民可支配收入。2020年4月至12月，美国个人可支配收入月均增速达到8.4%，4月增速更高达17.2%。其中，政府福利转移支付收入占可支配收入的比重从疫情前的18%大幅上升至25%左右，约占个人可支配收入增量的97.2%。2020年末的第五轮9000亿美元财政纾困法案向每人支付600美元现金补贴，补充失业救济金每周300美元，因而2021年1月美国居民收入同比增速再次大幅上升至13%。2021年3月第六轮财政法案实施后，美国居民收入同比增速飙升至30%以上（见图2）。

（三）居民消费迅速反弹

美国消费占GDP的比例接近70%。扩张性财政政策迅速推动个人可支配收入超过疫情前水平，拉动个人消费走出深度衰退，缓解了美国经济下行压力。2020年3月疫情暴发后，美国居民消费增速转负，2020 年第二季度一度萎縮超过30%。在居民收入得到有效弥补的情况下，美国消费较快复苏。2020年4月零售数据触底后，6月开始回正，9月同比增长6.1%，甚至超过疫情前的部分月份。2021年1月零售销售环比增长7.6%，同比增长9.5%，同比增速创2000年3月以来最高水平（见图3）。从个人消费支出结构看，截至2021年2月，耐用品消费同比增速显著高于疫情前，非耐用品消费基本恢复至疫情前水平，服务消费受到疫情抑制仍为负增长（见图4）。耐用品消费显著回升，侧面体现了居民可支配收入增长的拉动效果。

（四）工业生产恢复较慢

美国在租金、薪资、减税、贷款等方面加大对企业部门的财政支持，特别是向中小企业、客运航空等受疫情冲击严重的行业企业提供必要的流动性支持。在前五轮财政法案中，企业部门可获得相关财政援助和贷款规模超过1.2万亿美元。这些措施减轻了企业运营压力，避免了大面积裁员，部分化解失业问题。

不过，工业生产主要受疫情防控、人员隔离以及供应链和产业链的不确定性限制，加之疫情防控不力，美国工业生产恢复较慢。截至2021年2月，工业总产值和工业生产指数同比仍为负增长（见图5）。就业复苏亦颇为坎坷，虽然部分月份新增非农就业人数超过疫情前，但ADP就业人数远不及去年同期，首申失业救济金人数仍处于历史高位。

二、欧洲财政政策侧重于企业就业补助和支持产业转型升级，有利于就业和经济社会稳定

（一）就业补助和产业投资是财政支出重点

欧盟的经济复苏计划体现了欧洲经济模式中重就业、稳社会的传统。受到其社会市场经济模式及产业扶植政策的影响，在欧盟及其主要成员国的紧急援助计划中，相当部分财政资金是给予企业的“就业补助”，即补助企业在疫情期间开工不足的情况下仍向员工发放部分薪水，以此保住就业岗位。比如，法国政府宣布：旅游、体育、文化等部门营业额损失超过50%的企业将获得最高1万欧元或相当于每月营业额15%的团结基金;对于营业额损失超过70%的企业，补贴增加至去年同期营业额的20%。同时，政府拨款65亿欧元援助青年就业，对于一年以上的劳动雇佣合同，政府补贴最高可达4000欧元。

欧盟认为经济复苏计划不是单纯依靠“输血”来提振内需和通胀等，而且应该将相关公共财政扩张与经济模式、产业结构转型相结合。因此，欧盟提出的7500亿欧元“下一代欧盟”复苏计划与欧盟经济绿色化、数字化转型紧密联系，大量资金直接投资于支持气候和数字相关项目与产业，包括可再生能源、芯片、氢能、人工智能、电池等新兴领域。

（二）就业和生产恢复较快

在疫情引发企业经营恶化的情况下，通过就业补助政策有助于保持员工和企业的联系，维持就业相对稳定，助推疫情控制后企业较快恢复生产。2020年四季度开始，欧元区及主要国家工业生产指数同比增速已基本恢复至疫情前水平且2021年以来进一步回升（图6）。失业率自2020年第四季度开始稳步回落，截至2021年5月，欧元区季调失业率为7.9%，略高于疫情前水平（7.5%左右）。

（三）消费呈分化复苏态势

在就业市场相对稳定的情况下，居民工资收入一定程度上得到保障。虽然欧元区消费复苏路径有所分化，但整体上亦呈现复苏态势，各国疫情控制情况是影响消费复苏的主要因素。德国零售销售同比增速自2020年5月份转正以来，连续8个月在正区间运行;法国零售销售受到疫情冲击较大，但2020年下半年开始有明显恢复迹象，部分月份同比增速已超过疫情前;意大利疫情在整个欧元区较为严重，因而消费复苏相对迟缓（见图7）。

三、我国财政政策侧重于支持投资和企业，生产恢复较快

（一）侧重从基建投资和企业发力

一是扩大政府投资规模。2020年发行抗疫特别国债，用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出;新增地方政府一般债务限额和专项债务限额，重点投向重大基础设施和民生服务领域。二是通过多种税费减免，支持企业复工复产。2020年发布实施了7批28项减税降费政策，全年新增减税降费规模超过2.6万亿元。三是强化对疫情防控重点保障企业金融支持。共有6606家企业获得优惠贷款2396亿元，加权平均利率为2.46%，获得中央财政贴息后实际融资利率约为1.23%。四是放宽中小微企业享受失业保险稳岗返还政策的条件及返还比例，通过减免、缓缴社保费等方式，支持开展援企稳岗、扩大就业工作。

（二）生产恢复较快

我国疫情得到较快控制，加之货币政策和财政政策等大力支持，企业生产恢复较快。从2020年下半年开始，工业增加值同比增速已超过上年同期水平。工业企业利润高速增长，第四季度规模以上工业企业利润增速达到20.8%，是近年来少有的高增长（见图8）。中国人民银行5000户工业企业财务监测数据显示，2020年企业税金及附加增速为-1.6%，低于2019年3.6个百分点。财务费用和税金下降，合计拉动企业利润总额增长2.5%。2021年1—5月，规模以上工业企业利润同比增长83.4%，两年平均增长21.7%，延续了2020年下半年以来的较快增长势头。

（三）居民可支配收入增速下降

疫情期间企业吸引就业人数减少不仅来源于需求回落，也与人员隔离、禁止大规模人口流动、产业链和供应链不稳定等因素密切相关。即便财政和货币政策助企纾困成效显著，但支持居民可支配收入稳定增长效果不明显。特别是劳动密集型的生产和服务行业，就业不充分现象尤其显著，居民可支配收入下降较多。2020年，我国人均可支配收入名义增长4.7%，实际增长2.1%，而低收入群体实际收入受到冲击更大。西南财经大学与蚂蚁金服调查数据显示，受疫情影响，税前年收入5万元及以下的低收入群体工作稳定性大幅下降，而高收入群体收入所受影响不大。

（四）消费恢复缓慢

我国在全球范围内率先控制疫情并恢复生产，但与美国及部分欧洲国家相比，消费复苏缓慢。2020年，社会消费品零售总额累计下降3.9%，最终消费支出拉低GDP增速0.5个百分点。2021年上半年，社会消费品零售总额比2019年同期增长9%，两年平均增长4.4%，显著低于2019年同期8.2%的同比增速。

四、中、美、欧财政政策短期对经济增长动能的影响存在差异

（一）美国经济2021年下半年复苏较快

随着疫苗大范围接种，2021年美国疫情有望得到控制，并带动生产和供给进一步恢复。2021年4—6月美国制造业PMI分别为60.8、61.2和60.6，非制造业PMI分别为62.7、64和60.1，制造业和非制造业PMI均处于近年来高位。预计2021年第三、第四季度美国经济将延续快速复苏态势。2021年美国财政政策大概率仍将维持扩张。但由于财政支出重点将由纾困转向刺激经济增长，因此，针对居民部门的补贴政策逐步退出，使得近期美国个人收入同比增速有所回落。与此同时，随着经济活动正常化重启，消费稳步复苏，但渐呈放缓态势。美国个人消费支出环比增速明显回落，2021年4月和5月仅为0.9%和0.02%，其中5月零售销售额环比下降1.3%，核心零售销售额环比下降0.8%。新冠病毒变异、财政政策力度和就业复苏不及预期可能给美国经济复苏带来不确定性。

（二）欧元区经济开启加速复苏

随着感染率下降和防疫限制措施解除，欧元区自2021年第二季度开始经济复苏步伐加快，制造业和服务业PMI均持续攀升，综合PMI从4月的43.8快速上升至6月的59.2，为2006年6月以来的最高水平。各国在疫情封锁解除后稳步恢复生产，2021年4月工业生产指数同比增长39.4%，环比增长0.6%，明显强于预期，预计第三季度工业生产将维持良好增长态势。消费者信心显著改善，达到近三年以来的最高水平。劳动力市场温和改善，失业率持续下行，消费支出有望延续增长势头。欧央行的货币政策立场仍相对“鸽派”，欧盟已于6月下旬启动了为复苏基金融资的发债计划，已筹资200亿欧元，并将在7月底之前再完成两批发行。在财政和货币政策支持下，预计欧元区下半年将延续加速复苏态势。

（三）我国经济恢复速度可能边际放缓

我国经济2020年在全球一枝独秀，是唯一實现正增长的主要经济体，主要源于房地产投资恢复较快以及出口的超预期增长。2021年下半年随着政策刺激力度边际减弱、出口支撑作用降低，经济增长修复速度可能边际趋缓。居民可支配收入增长放缓以及高负债率将持续抑制居民部门消费增长，可能成为经济复苏的掣肘因素。2020年底以来，制造业PMI呈现走低趋势，未来工业生产能否持续强劲存在不确定性。

五、优化财政支出方式，实现财政政策提质增效

中、美、欧应对疫情的财政政策侧重点有所不同，生产、消费运行乃至未来经济复苏路径也呈现不同变化态势。优化财政收支结构将对经济运行产生较大影响，亟须重视财政政策实施手段与方式的改善，提高财政政策效率。

（一）财政补贴政策应坚持企业和居民并重，提高居民可支配收入

在疫情后经济恢复期，财政补贴应坚持企业和居民并重，直接提高居民可支配收入，促进消费加速复苏，以此引导企业生产扩张。可考虑对居民部门特别是低收入群体进行直接货币补贴和税收减免。2020年我国曾在部分城市以消费券等方式释放消费活力，但涉及范围不够广，特别是对低收入群体的针对性不够强。建议按照不同群体的个性化需求和收入弹性，多批次、常态化进行发放，并考虑引入一定的消费退税措施。也可通过降低如水、电等生活必需品价格，提高中低收入群体实际购买力，在短期内提振消费，加快企业恢复经营生产和库存消耗，加快经济循环。

（二）逐步减少政府投资，以财政资金撬动民间投资增长

我国经济正逐步回归常态，财政政策重点应是助力产业链、供应链修复，多措并举提高民间资本投资意愿。建议进一步完善支持民间投资的财政政策，发挥财政资金对民间投资的引导、撬动以及补位和保障作用，促进民间投资健康发展。加大对民间投资的财政补助力度，有效发挥财政贴息杠杆作用。地方政府牵头建设诸如信息服务平台、风险补偿机制等，以政府投资基金引导金融机构发挥市场资源配置作用。

（三）中长期内，充分发挥财政政策在优化收入分配格局和提振消费中的作用

当前，我国投资占比偏高，消费占比偏低，家庭消费占GDP比例远低于主要发达国家。需要明确，以消费引致的企业扩大生产才是有效供给，消费引致的扩大投资才能形成有效投资。相关理论研究表明，低收入群体的边际消费倾向显著高于中高收入群体。因此，财政政策不仅要以减税降费的方式促进企业投资，更要重视改善收入分配，以提振居民消费，实现经济高质量发展。应加大对教育、公共卫生、基本医疗等公共服务领域的投入力度，增强一般性转移支付的收入调节功能，增加对发展相对落后地区转移支付力度，将财政资金更多地用于保障和改善民生，并进一步向贫困地区、薄弱环节和关键领域倾斜。

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